§ 3.

Исключительное положение, создаваемое проектом, подобно нынешнему положению усиленной и чрезвычайной охраны, является формой гражданской, а не военной диктатуры. Только в тех случаях, когда исключительное (военное) положение вводится по причине военных действий, высшая на месте власть сосредоточивается в руках главнокомандующего и командующего армиями; во всех остальных случаях обязанности главноначальствующего должны быть возлагаемы, при объявлении местности в исключительном положении, на лицо, избираемое для сего Верховною властью (ст. 6).

В объяснительной к проекту записке мы находим ряд весьма убедительных соображений, направленных против военной диктатуры. Так, по совершенно справедливому замечанию записки, действующее в настоящее время военное положение создавалось исключительно для военных целей и потому вполне естественно, что главное руководство всеми мерами по охранению порядка на театре военных действий возлагалось на командующего армией. Впоследствии это же положение стало применяться (?!) и во время внутренних смут, при чем соответственные правила никакой переработке не подверглись.

Высшая власть по восстановлению порядка на местах, при действии военного положения, хотя бы и в мирное время, переходит ныне к высшему военному начальству, действующему совершенно самостоятельно. Последнее обстоятельство имеет своим последствием то, что министерство внутренних дел совершенно лишено возможности осуществлять свои взгляды в местностях, состоящих на военном положении, и временные генерал-губернаторы остаются вне какого бы то ни было воздействия на них со стороны названного министерства. Между тем, не подлежит сомнению, что не разъединение, а объединение внутренней политики правительства безусловно необходимо.

Таковы - официальные соображения министерства внутренних дел. Нельзя не сопоставить с ними исторических слов, сказанных в первой Государственной Думе главой этого ведомства: «Вступив в управление министерством внутренних дел, я получил всю полноту власти, и на мне лежит вся тяжесть ответственности. Если бы были призраки, которые бы мешали мне, эти призраки были бы разрушены, но этих призраков я не знаю». Каким непродуманным кажется ныне это гордое заявление главы министерства. Призраки, мешающие ему, оказываются реальностью, а та полнота власти, в которую он верил, оказывается призраком.

Опыт революционной эпохи не мог, разумеется, не доказать, что концентрация власти в руках ответственного министерства является единственным средством против правительственной анархии, достигающей ужасающих размеров. Само собою разумеется, что возможность такой концентрации неизбежно исчезает при военном характере диктатуры.

Практическая задача, поставленная самою жизнью, законодательной реформе, заключается, именно, в том, чтобы подчинить исключительную местную власть («местные сатрапии») руководящему влиянию центра. Задача эта в проекте остается не разрешенной, - и, как это ни кажется странным, в Государственной Думе, при обсуждении проекта, оппозиции придется, возражая министру внутренних дел, доказывать необходимость усиления его собственной власти.

Ст. 1-ая полож. 14 августа, относящаяся одинаковым образом и к усиленной и к чрезвычайной охране, гласить: «Высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел. Требования его, к сим предметам относящиеся, подлежать немедленному исполнению всеми местными начальствами».

Аналогичная статья в проекте отсутствует вовсе. Признавая необходимым для скорейшего и успешного водворения спокойствия в местности, охваченной беспорядками, создание вполне самостоятельной и сильной власти, Комиссия не находить возможным предоставить министру внутренних дел, в качестве высшей инстанции, право непосредственного руководства действиями главноначальствующего в полном смысле этого слова (?!), т. е. право давать этому лицу обязательные для него указания по частным вопросам и, тем менее, отменять его распоряжения. Поэтому, проект ограничивается предоставлением министру внутренних дел права давать главноначальствующему лишь общие, руководящие указания - или, другими словами, выражать pi a desideria - и, не отменяя самому его распоряжений, входить о сем с представлением в Совет Министров (ст. 8).

Нет необходимости доказывать, что подобный порядок обеспечивает в полном объеме независимость от центра главноначальствующим, - этим «маленьким монархикам» (reguli) современного режима, умаляющим и искажающим до неузнаваемости идею единоличной монархической власти.

Независимый от центра, главноначальствующий проекта соединяешь в своих руках функции не только гражданской, но и военной власти. И в этом отношении проектируемое Комиссией исключительное положение приближается в большей степени к военному положению, нежели действующее в настоящее время положение чрезвычайной охраны. Так, в случае возложения обязанностей главноначальствующего на военное лицо сухопутного или морского ведомства, означенному лицу предоставляются, в отношении войск, находящихся в районе подчиненных ему местностей, права и обязанности командующего войсками военного округа; если же главноначальствующим назначено лицо гражданского ведомства, то ему предоставляются особые - чрезвычайно широкие - права по вызову войск для предупреждения или прекращения беспорядков, а также по возложению полицейских обязанностей на воинские части (ст. 21). В последнем случае военный министр делает распоряжение о прикомандировали к главноначальствующему одного штаб-офицера (ст. 6, прим. 2).

Конструируя власть главноначальствующего, как диктатуру преимущественно военную, Комиссия не без основания замечает, что всего проще было бы предоставление прав главноначальствующего исключительно военным чинам, облекаемым властью командующего войсками округа. Такое решение вопроса является, однако, по мнению Комиссии, не всегда удобным, так как далеко не всегда главноначальствующие, кроме умения распоряжаться войсками, располагают для гражданского управления знакомством с наличным составом, а также и с теми сложными взаимными отношениями отдельных отраслей управления, которые приобретаются, помимо теоретических познаний, долголетним служебным опытом.

Кто же, в таком случае, будет и должен­ быть, по общему правилу, главноначальствующим?

Как известно, по действующему праву (ст. 24 и 25 Положения, по Продолж. 1906 г.), при объявлении местности в чрезвычайной охране, права главноначальствующего присваиваются генерал-губернаторам, и только в местностях, им не подчиненных, - лицу, указываемому Верховною властью. Такой порядок Комиссия считает неудобным: районы, подчиненные генерал-губернаторам, настолько обширны, что, как показывает опыт, последние в огромном большинстве случаев фактически не могут непосредственно выполнять возлагаемых на них исключительным положением обязанностей и силою вещей вынуждены передавать часть своих полномочий другим лицам, имеющим пребывание в местности, объявленной в исключительном положении, что в значительной степени противоречит принципу единства власти, необходимость которого в тревожное время выступает особенно резко.

В виду вышеизложенных соображений, по проекту, даже в генерал-губернаторствах главноначальствующим может быть назначено особое лицо по усмотрению Верховной власти (ст. 6). Такой порядок открывает возможность дробления существующих генерал-губернаторств на несколько частей с самостоятельными главноначальствующими во главе каждой из них; другими словами, проект обещает вместо одного генерал-губернатора несколько независимых от него главноначальствующих, - самодержавных правителей, так сказать, третьего сорта. Мы не думаем, чтобы дело от этого могло сколько-нибудь выиграть. Во всяком случае, совершенно непоследовательно, во имя единства власти, дробить эту власть до бесконечности.

В частности, более чем вероятно, что в тех случаях, когда в исключительном положении объявлена будет одна из губерний, входящих в состав генерал-губернаторства, главноначальствующим, по общему правилу, будет губернатор.

Нам представляется, вообще, безусловно нежелательным возложение обязанностей главноначальствующего на постоянных и нормальных носителей высшей в губернии административной власти; в особенности нежелательно предоставление чрезвычайных полномочий губернаторам, - не только потому, что средний губернатор редко оказывается на высоте ответственного положения главноначальствующего, но и по некоторым соображениям другого порядка.

Если в настоящее время начальники губерний так часто и так охотно возбуждают ходатайства о введении положения усиленной и чрезвычайной охраны, то это объясняется, прежде всего, тем, что, именно, они, начальники губерний, осуществляют на практике те чрезвычайные полномочия, которые предоставляются исключительным положением. Не подлежит ни малейшему сомнению, что исключительное положение облегчает и упрощает задачи управления; если при действии общих законов губернатору необходимы знания, административная опытность, осторожность и такт, - то для управления, при действии исключительных положений, достаточно быть решительным генералом, и только. А в России, как известно, решительных генералов всегда было больше, чем опытных администраторов. С другой стороны, то обаяние власти и, может быть, некоторые материальные выгоды, которые сопряжены с введением исключительных положений, естественным образом располагают местную администрацию в их пользу.

А между тем, самая необходимость введения исключительного положения, по общему правилу, создает в достаточной мере обоснованную презумпцию административной неспособности начальствующих в губернии лиц.

Мы безусловно убеждены в том, что случаи возбуждения ходатайств о введении исключительного положения стали бы гораздо более редкими и, вместе с тем, деятельность губернаторов, направленная к поддержанию порядка при помощи обыкновенных полицейских средств, стала бы гораздо более энергичной, если бы, с введением исключительного положения, главноначальствующим всегда и необходимо назначалось особое лицо, специально и ad hoc указываемое Верховною властью. Это лицо, во всяком случае, должно быть подчинено министру внутренних дел.