§ 5.

Переходим к вопросу об обязательных постановлениях, издаваемых в порядке охраны.

Признавая, что обязательные постановления, издаваемые главноначальствующим, не должны касаться деяний, предусматриваемых действующими уголовными законами и могут издаваться лишь в развитие и дополнение существующих законов, Комиссия под председательством тов. м. вн. д. Макарова нашла необходимым составить исчерпывающий перечень предметов, могущих служить содержанием обязательных постановлений, «в видах предупреждения возможности произвольного толкования высшими местными властями объема предоставляемого им права».

Для этой цели Комиссия ознакомилась с наиболее характерными обязательными постановлениями, издававшимися как в Петербурге, так и в других местностях Империи, и составила подробный перечень, предоставляющий главноначальствующему возможность издавать обязательные постановления, «в целесообразности которых убеждает практика последнего времени».

Перечень этот поражает разнообразием и богатством своего содержания.

Так, главноначальствующему предоставляется издавать обязательные постановления:

1) об обязанности владельцев недвижимых имуществ или управляющих означенными имуществами во всякого рода поселениях сообщать полиции в определенный срок о всех прибывающих и выбывающих лицах;

2) об учреждении в городских поселениях ночных сторожей, дворников или иной охраны, в определенном числе, с обращением расхода по сему предмету на городские средства или на счет владельцев недвижимых имуществ и о возложении на лиц, входящих в состав означенной охраны, определенных обязанностей по содействию полиции в охранении спокойствия и порядка;

3) о воспрещении хранить и носить оружие с установлением новых правил о торговле оружием и огнестрельными припасами;

4) о порядке торговли взрывчатыми веществами и перевозке их, и о воспрещении частным лицам хранить их у себя;

5) о недопущении стечения народа на улицах, проездах и общественных местах;

6) о недопущении действий, направленных к подготовке противоправительственных демонстраций, а равно вызывающего поведения по отношению к лицам, облеченным правительственною властью;

7) о порядке движения в населенных местностях и по входящим в территорию их водам;

8) о соблюдении внутреннего порядка в домах и дворах, как то: о закрытии проходных дворов, подъездов, дверей, балконов, окон и т. п.;

9) о стачках и забастовках;

10) о воспрещении всяких побуждений к оставлению работ на фабриках, заводах, мастерских, ремесленных и торговых заведениях, сельскохозяйственных экономиях, а равно отдельными лицами, в том числе домашнею прислугою;

11) о закрытии в определенные часы и дни торговых и промышленных заведений;

12) о воспрещении всякого рода собраний, сходок, сборищ, процессий, шествий, народных гуляний, базаров, ярмарок, торжественных похорон и т, п.;

13) о воспрещении самовольных созывов волостных и сельских сходов, присутствия на них посторонних лиц и принуждения должностных лиц крестьянского управления к составлению записей незаконных приговоров;

14) о недопущении публикаций, признаваемых опасными для общественного спокойствия;

15) о воспрещении насильственного вторжения в чужие жилища, фабрики, заводы, лавки, магазины, промышленные помещения и т. п., с какими бы то ни было целями;

16) о недопущении сборов денег или других предметов без надлежащего на то разрешения;

17) о порядке производства торговли газетами и другими произведениями печати определенными лицами или категориями их, и

18) о воспрещении выхода из домов на улицу в определенное время, а равно о недопущении пребывания в частных квартирах и других помещениях посторонним лицам долее определенного срока.

Ближайший анализ 18-ти пунктов ст. 22 проекта приводить к следующим выводам. Прежде всего, определяя возможное содержание обязательных постановлений, проект выходит далеко за рамки той цели, которую он ставит исключительному положению. Дело идет не о «предупреждении нарушения общественного порядка и государственной безопасности», а о всесторонней регламентами, в порядке охраны, так называемого, благочиния, вообще. В порядке охраны могут быть предписываемы такие правила, как «обязательная езда по правой стороне улицы, обязательность интервалов между отдельными экипажами или возами, едущими обозами и т. п.»; пли такие правила, как о закрытии в определенные часы и дни торговых и промышленных заведений (п. 11).

В порядке охраны воспрещается насильственное вторжение в чужие жилища etc., с какими бы то ни было целями (п. 15).

Далее, в интересах общественной безопасности, администрации предоставляется право всесторонней, ни пред чем не останавливающейся, регламентации проявлений мирной обывательской жизни. В этом отношении особенно замечателен последний (18-й) пункт рассматриваемой статьи: воспрещение выхода из домов на улицы в определенное время, а равно воспрещение пребывания в частных квартирах и других помещениях посторонним лицам долее определенного срока. Нет необходимости доказывать, что, по своему существу, статья эта санкционирует «насильственное вторжение» административного произвола в интимную жизнь всякой, хотя бы и самой мирной, обывательской семьи. По мнению Совещания, в целесообразности подобного постановления убеждает практика последнего времени». В этом позволительно у су мниться.

Весьма характерной особенностью рассматриваемой статьи является совершенно исключительная неопределенность ее постановлений, - неопределенность, которая в условиях русской действительности, не может не привести к последствиям чрезвычайно тяжелым.

В самом деле, что может быть неопределеннее, хотя бы, например, таких запретов: «недопущения стечения народа на улицах, проездах и общественных местах» (п. 5), или «вызывающего поведения по отношению к лицам, облеченным правительственною властью» (п. 6), или «воспрещения всяких побуждений к оставлению работ отдельными лицами, в том, числе домашней прислугой», или «недопущения публикаций, признаваемых опасными для общественного спокойствия» и т. п.?! Заметим, что до сих пор, при действии Положения 14 августа, само министерство внутренних дел нередко протестовало против той самой неопределенности губернаторских постановлений, которая ныне санкционируется министерским законопроектом. Так, в 1901 г. министерство предлагает дополнить обязательное постановление, изданное Гродненским губернатором, «о воспрещении всяких сходбищ, остановок и собраний на улицах и площадях» определенным указанием: «для совещания и действий, противных общественному порядку и спокойствию». В том же 1901 г. министерством отменяется постановление Таврического губернатора «о воспрещении публичной оценки и критики действий полиции», - в виду его неопределенности, могущей вызвать ряд вопросов и недоразумений».

Нужно ли доказывать, что обязательное постановление, воспрещающее - в самой общей форме, рекомендуемой министерским законопроектом - всякое побуждение к оставлению работ отдельными лицами, в том числе домашней прислугой, - имело бы почти анекдотический характер: на основании такого постановления любой хозяйке, вздумавшей сманить прислугу обещанием лучшего жалованья у другой хозяйки, грозила бы тюрьма до 3-х месяцев или денежный штраф до 2000 рублей. И эта угроза могла бы приобрести совершенно реальный характер, если бы пострадавшей хозяйкой оказалась супруга какого-нибудь влиятельного в губернии лица...

Нужно ли доказывать, что воспрещение «публикаций, признаваемых опасными для общественного спокойствия», является, по существу - уже в силу своей совершенной неопределенности - отдачей всей русской печати «на поток и разграбление» административному произволу? За всякую публикацию, признаваемую главноначальствующим опасной для общественного спокойствия, - 3 месяца тюрьмы или 2000 р. штрафа. И это - за публикацию, признаваемую вредной не для государственной безопасности, а для, так называемого, общественного спокойствия, - за публикацию, лишенную, быть может, какого бы то ни было политическая значения.

Заметим, наконец, что рассматриваемою статьею проекта отвергается основное, исторически сложившееся начало действующего у нас права, - то начало, согласно которому ни один налог и ни одна повинность не могут быть налагаемы на население иначе, как в законодательном порядке.

Можно бы указать длинный ряд обязательных постановлений, изданных в порядке охраны и отмененных министерством именно потому, что «ими устанавливается новый налог, права на что положение об усиленной охране администрации не предоставляет.

В частности, вопрос о возложении на домовладельцев г. Петербурга обязательным постановлением Градоначальника дворницкой повинности, как уже указано выше, явился поводом к многолетнему конфликту между администрацией, с одной стороны, и Правительствующим Сенатом, с другой. Ныне вопрос этот решается проектом в пользу администрации. Главноначальствующим предоставляется право издания обязательных постановлений об учреждении в городских поселках ночных сторожей, дворников или иной охраны, в определенном числе, с обращением расхода по сему предмету не только на счет домовладельцев, но и на городские средства, и о возложении на лиц» входящих в состав этой охраны, определенных обязанностей по содействию полиции в охранении спокойствия и порядка (п. 2).

Можно ли, после сказанного, усомниться в том, что исключительное положение оставляет далеко за собою не только усиленную, но и чрезвычайную охрану?!...

Широко раздвигая рамки указного права административной власти, Комиссия определяет размер взысканий, налагаемых в административном порядке за нарушение обязательных постановлений применительно к действующему положению чрезвычайной охраны: 3 месяца ареста или тюремного заключения и денежная пеня до 2000 рублей (ст. 23).

Как известно, в Положении 14 августа мы не находим, вообще, какого-либо перечня предметов, подлежащих регламентами в порядке издания административных указов. При таких условиях бланкетный характер санкции, устанавливаемый Положением для всех, вообще, указов, издаваемых в порядке охраны, представляется совершенно понятным.

В отличие от Положения, проект предлагает исчерпывающий перечень возможных указов. И тем не менее, санкция этих указов, - весьма различных по своему значению, по важности устанавливаемых ими запретов, - остается, по прежнему, бланкетной. За хранение частными лицами взрывчатых веществ и за ненадлежащий порядок движения по улицам - одинаково полагается до 3-х месяцев тюрьмы и до 2000 руб. штрафа.

Нам думается, что, если уж сочинять административно-карательный кодекс, то и в этом кодексе надлежало бы провести, хотя бы отчасти, принцип индивидуализации карательных мер. Нельзя же, в самом деле, произвол доводить до абсурда.

Самый размер взысканий чрезвычайно высок.

Положение чрезвычайной охраны, кроме тюремного заключения, допускает заключение в крепости: проект заключение в крепости отменяет, «так как крепостной режим во многих отношениях слабее тюремного.

По положению чрезвычайной охраны maximum штрафа доходит до 3000 руб.; в действительности, однако, насколько нам известно, штраф выше 1000 рублей никогда, или почти никогда на практике не применяется. По проекту maximum штрафа равняется 2000 рублей. По словам объяснительной записки, размер этот установлен «в соответствии с постановлениями уголовного уложения».

В уложении, действительно, имеются две статьи, карающие штрафом до 2000 рублей, - ст. 322, предусматривающая производство содержателем банкирского заведения или меняльной лавки воспрещенной сделки, и ст. 330, предусматривающая совершение недозволенных операций заведующим или распоряжающимся делами кредитного установления, акционерного общества и т. под. Сам характер деяний, влекущих за собою, по уложению, 2-х тысячное взыскание, неопровержимо доказывает, что о каком бы то ни было «соответствии» проекта уголовному уложению не может быть и речи.

В настоящее время, по положению усиленной охраны, неисполнение обязательных постановлений, издаваемых местной администрацией, влечет за собою арест до 3-х месяцев, или денежную пеню до 500 рублей; причем генерал-губернаторам предоставляется право уполномочивать на разрешение дел о нарушении постановлений подчиненных им начальников губерний и градоначальников. Наоборот, по положению чрезвычайной охраны, дела о нарушении обязательных постановлений, поскольку они влекут за собою более суровое взыскание - тюрьму вместо ареста, или денежный штраф свыше 500 руб. - должны быть разрешаемы непосредственно главноначальствующим. По проекту, все, без исключения, взыскания, по уполномочию главноначальствующих, могут быть налагаемы подчиненными им губернаторами, градоначальниками, или обер-полициймейстерами.

Когда издавалось Положение 1881 года, самое понятие неприкосновенности личности являлось чуждым и неизвестным нашему административному праву. В настоящее время личная неприкосновенность гражданина санкционируется Основными Законами. И тем не менее, даже составители Положения 1881 года, как этому ни трудно поверить, с большим уважением отнеслись к неприкосновенности личности, нежели Комиссия под председательством т. с. Макарова, - Комиссия, писавшая свой исключительный закон для «обновленной», конституционной России.