Глава 24.1. ЖАЛОБЫ НА ДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, НАРУШАЮЩИЕ ПРАВА И СВОБОДЫ ГРАЖДАН

Статья 239.1. Право на обращение с жалобой в суд

Гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы.

Комментарий к статье 239.1:

1. Глава 24.1 дается в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. N 4881-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" (РГ, 1993, 2 июня) и с определенными принципиальными расхождениями (см. комментарий к ст. 239.3) воспроизводит Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (РГ, 1993, 12 мая), но не учитывает Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 15 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).

Закон от 27 апреля 1993 г. более точно определял объект судебного обжалования по сравнению с главой 24.1 и назывался "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В названии главы 24.1 имеются расхождения с названием Закона от 27 апреля 1993 г. В частности, не упоминаются решения как объект обжалования и дается перечисление ограниченного круга субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в суд.

В практике применения главы 24.1 в настоящее время следует исходить из конституционной нормы, закрепленной в п. 2 ст. 46 Конституции РФ, в которой отражена тенденция совершенствования законодательства в направлении расширения судебной компетенции и снятия различного рода ограничений на объект судебного обжалования.

В ст. 46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

По сравнению с текстом главы 24.1 в Конституции нет тех ограничений, которые имеются в ГПК, и указано, что можно обжаловать не только действия, но и решения, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть обжалованы, а именно, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

2. Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 Постановления N 10 от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" обратил внимание судов на то, что в соответствии со ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 305).

Статья 239.2. Действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, подлежащие судебному обжалованию

К действиям государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, подлежащих судебному обжалованию, относятся коллегиальные и единоличные действия, в результате которых:

1) нарушены права или свободы гражданина;

2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Комментарий к статье 239.2:

1. Правовое регулирование судебного обжалования действий (бездействия) и решений, принимаемых по отношению к гражданам в области управления, имеет в РФ свою историю, несмотря на относительно краткое время существования данного правового института.

С 1 января 1988 г. по 1 июля 1990 г. применялся Закон СССР от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан", а с 1 июня 1990 г. - Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Судебная практика убедила, что Закон от 30 июня 1987 г. оказался "не работающим", поскольку не позволял гражданам обжаловать в суд действия коллегиальных органов, чаще всего нарушавших права граждан (см.: Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 1995, с. 11). Более поздний Закон СССР от 2 ноября 1989 г. предоставил право гражданам обжаловать действия не только должностных лиц, но и коллегиальных органов, но только в сфере управления. Важным юридическим актом в области защиты прав человека явилось принятие 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР "Декларации прав и свобод человека". Она применялась как закон прямого действия с 17 сентября 1991 г. В ст. 22 Декларации было закреплено право каждого на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в частности, ст. 2 указанного Закона и ст. 239.2 ГПК, сохраняя преемственность, закрепляют право обжалования действий и решений единоличных и коллегиальных органов, в результате которых нарушаются гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан. В п. 2 ст. 46 Конституции РФ предоставлена возможность гражданам обжаловать и бездействие указанных органов и должностных лиц.

2. В суд могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно - территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно - строительных кооперативов, акционерных обществ, профессиональных организаций, а также их органов управления и должностных лиц (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, ущемляющие права и свободы граждан" - Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 307). Так, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание (Бюл. ВС РФ, 1995, N 4, с. 3); суду подведомственны дела, связанные с обжалованием гражданином порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона (Бюл. ВС РФ, 1994, N 6, с. 2).

Решения полномочного органа в регистрации приобретения или прекращения гражданства РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 17 июня 1993 г. - Ведомости РСФСР, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112).

Могут быть обжалованы в суд отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и другие действия или бездействие, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве (ст. 47 указанного Закона о гражданстве РФ).

Статья 239.3. Пределы действия настоящей главы

Не могут быть обжалованы в суд в соответствии с настоящей главой следующие действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц:

1) индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

2) индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации;

3) индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Комментарий к статье 239.3:

1. Тенденция развития законодательства по вопросу обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц такова, что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов в общей юрисдикции.

С этой точки зрения следует оценивать содержание ст. 239.3. Пункт 1 ст. 239.3 противоречит Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации", принятому 24 июня 1994 г. В соответствии с полномочиями Конституционного Суда РФ, закрепленными в ст. 3 названного Закона, Конституционный Суд РФ не осуществляет проверки конституционности индивидуальных актов, а также актов нормативного характера министерств и ведомств. Поэтому данные акты обжалуются в суд общей юрисдикции (подробнее см. комментарий к ст. 25, 114 - 116).

2. Пункт 2 ст. 239.3, исключающий возможность судебного обжалования актов, касающихся обороны и государственной безопасности РФ, отсутствует в одноименной ст. 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Он противоречит также ст. 46 Конституции РФ, не содержащей подобных ограничений судебного обжалования решений и действий, нарушающих права и свободы граждан. Норма, закрепленная в п. 2 ст. 239.3, не может являться препятствием для обращения в суд, если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение в области обеспечения обороны и государственной безопасности страны нарушают его права и свободы (см. подробнее: В.М. Жуйков. Права человека и власть закона. М., 1995, с. 27).

3. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 10 от 21 декабря 1993 г. (п. 2) разъяснил, что под иным порядком судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 306). Например, не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном главой 24.1, действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно - процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования.

Статья 239.4. Подача жалобы

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу.

Вышестоящие в порядке подчиненности государственный орган, общественная организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина - надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд по месту его жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации, должностного лица.

Военнослужащий в порядке, указанном в настоящей статье, вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия органов военного управления и воинских должностных лиц.

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Комментарий к статье 239.4:

1. В комментируемой статье содержится несколько специальных норм, создающих благоприятные условия гражданам для обращения в суд: а) гражданин может выбирать административную или судебную формы защиты прав и свобод; б) он определяет по своему усмотрению суд (альтернативная подсудность) для рассмотрения его жалобы, за исключением случаев подачи жалобы на действия органов военного управления и отказа в разрешении на выезд из РФ (ч. ч. 5 - 6 ст. 239.4 - родовая подсудность).

2. Избрание гражданином административной формы защиты, то есть обращение с жалобой в вышестоящий орган или к должностному лицу, не лишает его права обращения в суд, когда он не получил ответа в течение месяца или в удовлетворении жалобы полностью или частично было отказано.

3. Норма, касающаяся защиты прав военнослужащих (ч. 5 ст. 239.4), имеет своим истоком ст. 63 Конституции РСФСР в ред. от 21 апреля 1991 г. и Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 14 от 18 ноября 1992 г. "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц" (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 279 - 280).

В п. 1 названного Постановления Пленума было записано, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушили его права и свободы. Данное положение было повторено в виде нормы права в ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

4. Военнослужащие вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд.

Пленум Верховного Суда РФ в ч. 2 п. 3 Постановления N 10 от 21 декабря 1993 г. разъяснил, что в военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в суд общей юрисдикции (районный суд) или военный суд (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 306).

5. В ч. 6 ст. 239.4 установлено правило родовой подсудности (см. комментарий к ст. 115).

6. Жалоба может быть подана как самим гражданином, так и его представителем, имеющим надлежащим образом оформленные полномочия в соответствии со ст. 45. Полномочия представителя общественной организации, трудового коллектива, кроме того, должны быть удостоверены выписками из постановления общего собрания либо выборного органа общественной организации или коллектива.

Статья 239.5. Сроки для обращения в суд с жалобой

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности государственного органа, общественной организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

Комментарий к статье 239.5:

1. На сроки обращения в суд с жалобой распространяются правила исчисления, окончания, восстановления процессуальных сроков, содержащиеся в ст. 100, 101, 105. В п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. разъяснено, что если суд, всесторонне исследовав материалы дела, придет к выводу, что срок на обращение в суд пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 308). В данном случае сроку придается значение, аналогичное сроку исковой давности.

2. В случае пропуска срока обращения в суд по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению гражданина, подавшего жалобу.

Статья 239.6. Рассмотрение жалобы

Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.

В судебном разбирательстве могут участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители.

Судом должны быть исследованы материалы, представленные вышестоящими в порядке подчиненности государственным органом, общественной организацией или должностным лицом, признавшими обжалуемые действия законными, а также могут быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства.

Комментарий к статье 239.6:

1. Согласно ч. 3 ст. 99, повторяющейся в ч. 1 ст. 239.6, дела по жалобам на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц рассматриваются и разрешаются в десятидневный срок. Сроки рассмотрения дел называются не процессуальными, а организационными.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 232 и ч. 1 ст. 239.6 жалоба рассматривается судом в коллегиальном составе. Однако в норме права говорится, что с согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично.

3. В ч. 2 п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. дано иное разъяснение судам данной нормы. В Постановлении говорится, что жалоба может быть рассмотрена единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 309). В соответствии с указанным разъяснением суд обязан спросить мнение всех лиц, участвующих в деле, а не только лица, подавшего жалобу, относительно их согласия на единоличное рассмотрение дела и отразить их мнение в протоколе судебного заседания.

4. В судебной практике возникают трудности рассмотрения и разрешения дел в случае, когда общественное объединение либо государственный орган, чьи действия обжалуются, ликвидированы, реорганизованы, либо должностное лицо в прежней должности не работает.

В данной ситуации суд должен принимать меры к привлечению к участию в деле правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод.

Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, действия которого обжалуются, не работает в прежней должности, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле соответствующего органа (организации), к компетенции которой относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина (п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. - Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 309).

Статья 239.7. Решение суда по жалобе

Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, общественной организации или должностного лица и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.

Комментарий к статье 239.7:

1. Содержание решения суда по данной категории дел должно соответствовать общим требованиям, закрепленным в ст. 197, и состоять из четырех частей: вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной.

2. Если суд признает, что в решении или действии (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица не было нарушения права гражданина, предоставленного ему Конституцией РФ или другим законом, и эти действия полностью соответствуют закону, он отказывает в удовлетворении жалобы. По своей юридической природе данное решение ничем не отличается от решений по искам о признании, поскольку им защищается право государственного органа, должностного лица на определенное действие или отказ на его совершение по отношению к гражданину.

3. В случае, если суд установит нарушение прав и свобод гражданина, гарантированных ему Конституцией РФ, другими законодательными актами, он своим решением обязывает соответствующий орган государственной власти, местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица своими действиями исправить в полном объеме допущенное нарушение, например, осуществить регистрацию имущества, регистрацию места жительства, выдать документ, исправить в паспорте запись о национальности, отменить приказ о наложении дисциплинарного взыскания, выдать визу на выезд за пределы РФ и т.д.

4. При вынесении решения об удовлетворении жалобы суду надлежит обсуждать вопрос о необходимости его немедленного исполнения. Суд обязан направить копию решения соответствующему органу, объединению или должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу, а в случае обращения решения к немедленному исполнению - после вынесения решения (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. - Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 310).

Статья 239.8. Исполнение решения суда

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для государственного органа, общественной организации, должностного лица, которых оно касается.

Решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу.

С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 239.8:

1. Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты (см. комментарий к ст. 13).

2. Имеется одна важная особенность, зафиксированная в ч. 3 ст. 239.8, касающаяся решений о признании незаконными индивидуальных и нормативных актов полностью или в части. Незаконными эти акты либо их части признаются не с момента вступления решения суда в законную силу, а с момента их принятия, что должно быть отражено в резолютивной части решения.

3. Самый спорный вопрос - вопрос об исполнении решений суда, которыми удовлетворяются требования граждан. В ч. 4 ст. 239.8 содержится отсылочная норма: в случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством. Какие это меры? Каким законодательством они предусмотрены? В п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. содержится разъяснение - пожелание: судам следует обеспечить контроль за исполнением решений об удовлетворении жалоб, имея в виду, что соответствующий орган, объединение или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения решения (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам, "Спарк", с. 310). О последствиях неисполнения решения разъяснений нет.

4. Можно указать две правовые нормы, применимые в качестве мер, гарантирующих исполнение данных решений: ст. 4 Закона СССР от 2 ноября 1989 г. "Об ответственности за неуважение к суду" и аналогичная норма, содержащаяся в ст. 188.2 Уголовного кодекса РСФСР "Неисполнение судебного решения". Умышленное неисполнение должностным лицом решения, приговора, определения или постановления суда либо воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда.