Глава 22. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 231. Дела, возникающие из административно - правовых отношений, рассматриваемые судом

Суд рассматривает дела:

1) по жалобам на неправильности в списках избирателей;

2) по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Российскую Федерацию из-за границы. (часть 1 в ред. Закона РФ от 28.04.93 N 4882-1)

Суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно - правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.

Комментарий к статье 231:

1. Название всего вида судопроизводства и ст. 231 является юридически неточным. Хотя этот вид судопроизводства и назван как "производство по делам, возникающим из административно - правовых отношений", на самом деле в ст. 231 и в главе 24.1 перечислены дела, возникающие не только и не столько из административно - правовых, сколько из иных правоотношений. Так, в п. 1 ст. 231 (глава 23 Кодекса) указано, что в судебном порядке рассматриваются дела по жалобам на неправильности в списках избирателей.

В судопроизводстве по данной категории дел реализуются конституционные права граждан России, закрепленные в п. 2 ст. 32 Конституции РФ, в котором зафиксировано конституционное право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Следовательно, суд по п. 1 ст. 231 рассматривает дела, вытекающие из конституционных правоотношений.

Глава 24.1 посвящена судебному производству по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Жалобы граждан, обращенные в суд в порядке, предусмотренном главой 24.1, также могут быть основаны на нарушениях не только норм административного права, но и конституционного права, например, свободы выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию (п. 2 ст. 27 Конституции РФ), гражданских, жилищных, личных неимущественных прав и вообще любых прав и свобод граждан и организаций, гарантированных Конституцией России.

Из административных отношений вытекают дела по жалобам граждан о наложении на них административных взысканий (например, предусмотренных ст. 24 - 30 Кодекса об административных правонарушениях), то есть дела, предусмотренные п. 2 ст. 231.

2. Весь процессуальный регламент производства по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, предусмотренный в главах 22 - 24.1, и практика применения процессуальных норм данного раздела ГПК должны корректироваться с точки зрения реализации п. 2 ст. 47 Конституции РФ. Конституция РФ как закон прямого действия и принятые на ее основе Федеральные законы - "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г., "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая 1995 г., "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г., "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. и др., расширили компетенцию судов общей юрисдикции по обжалованию решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и возможности защиты не только активного, но и пассивного избирательного права граждан.

3. В ст. 46 Конституции РФ указан более точный объект судебного обжалования по сравнению со ст. 231, а именно, обжаловать в суд можно: а) не только действия, но и бездействие органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; б) в тексте ч. 2 ст. 231 и в названии главы 24.1 не указано, что объектом обжалования являются решения; в) в указанных нормах нет ссылки на то, что объектом обжалования являются решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления и общественных объединений. Следовательно, правильно применять нормы права, содержащиеся в главах 22 - 24.1, можно только с учетом современных конституционных норм и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 15 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).

4. Часть 2 ст. 231 не перечисляет другие дела, возникающие из административно - правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов. К другим делам, не перечисленным в ч. 2 ст. 231, например, относятся дела об оспаривании гражданами (объединениями граждан) нормативных актов, кроме актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных организаций (объединений) и о прекращении их деятельности, дела по жалобам на решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления (ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого Государственной Думой РФ 12 августа 1995 г.).

Статья 232. Порядок рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений

Дела, возникающие из административно - правовых отношений, рассматриваются судами по правилам настоящего Кодекса с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законодательством Союза ССР и РСФСР.

Дела, перечисленные в статье 231 настоящего Кодекса, кроме дел по жалобам на неправильность в списках избирателей и по жалобам на действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, рассматриваются судьей единолично.

Комментарий к статье 232:

1. Существование отдельного от искового производства по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, объясняется традиционно несколькими правовыми обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны - гражданин, не имеющий таких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям.

2. Указанными двумя причинами определяется способ возбуждения дел данной категории - путем предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология перенесена в гражданский процесс из административного права.

Кроме этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из административно - правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску и т.д.

3. Публично - правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения общих правил и норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд (ст. 126), постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу и др., применяются при рассмотрении дел, вытекающих из административно - правовых отношений.

Специальные нормы незначительны и касаются в основном названия процессуального средства обращения в суд (жалобы), сроков рассмотрения дел, альтернативной подсудности.

4. В ст. 22 проекта ГПК РФ (Юридический вестник, 1995, N 20 - 21) по отношению к данному виду судопроизводства проводится другая концепция: эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства. Данная концепция имеет определенное теоретическое и историческое обоснование. В ст. 2 Устава гражданского судопроизводства России 1864 г. было записано: "Частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав; но такой иск не останавливает распоряжения правительственного места или лица до тех пор, пока не последует о том решения суда". Исковое производство, как состязательное, вполне обеспечивает защиту прав и свобод граждан против действий органов государства.

5. Дела, возникающие из административно - правовых отношений, по общему правилу рассматриваются единолично судьей. Однако для единоличного разрешения дел о неправильностях в списках избирателей и по жалобам на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц требуется согласие сторон.