12

В настоящее время ведомственные акты о вопросах образования издаются Министерством образования и науки, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями. Однако массив ведомственных актов об образовании включает действующие акты, изданные с 1993 по 2006 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования, Государственным комитетом по высшему образованию, Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений.

Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки.

В силу распорядительного характера приказов наиболее частым основанием для их издания является потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

В развитие норм Закона РФ «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждающие порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (ст. 33), типовые положения о филиалах вузов, порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16, 23), порядок перевода студентов вузов из одного образовательного учреждения в другое, положение о получении общего образования в форме экстерната, документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19), положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15) и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35) и другие.

Издание некоторых «вторичных» нормативных актов предусмотрено отсылочными нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, п. 9 ст. 6 этого Закона предусматривает издание положения об экстернате в государственных и муниципальных вузах, п. 3 ст. 8 — положения о филиалах вузов, п. 2 ст. 20 — о замещении должностей научно-педагогических работников. Кроме того, названный Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16), а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23).

Издание перечисленных «вторичных» нормативных актов, утверждаемых приказами, а также тех, которые прямо не предусмотрены нормами Закона «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании», обусловлено полномочиями Министерства образования и науки, а также его предшественников — Министерства образования и Министерства общего и профессионального образования России. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства, в том числе «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства России. Например, во исполнение постановления Правительства от 18 октября 2000 г. № 796, утвердившего Положение о лицензировании образовательной деятельности, Министерство утвердило порядок лицензирования по образовательной программе «Мастер делового администрирования», а также перечень документов и материалов, представляемых к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Во исполнение постановления от 5 июля 2001 г. № 505, утвердившего Правила оказания платных образовательных услуг, Министерство утвердило примерную форму соответствующего договора. На основании постановления Правительства России от 2 декабря 1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» Министерство утвердило Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза и форму примерного договора, заключаемого с целью оформления информационно-методического сопровождения процедуры государственной аккредитации вуза. Примерные формы договоров, утверждаемые приказами, также издавались на основании Типовых положений. В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства.

Все упомянутые приказы представляют собой подзаконные акты, содержащие первичные нормы права, т. е. нормативные акты, главным признаком которых является их «правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм». В то же время среди ведомственных актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых излагается содержание законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. Например, приказом Министерства образования от 28 февраля 2002 г. № 624 «О внесении изменений в ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20-ФЗ. Приказом Министерства образования РФ от 10 сентября 1999 г. № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента России от 31 августа 1999 г. № 1134. Приказом министерства образования от 27 июня 2002 г. № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002-2005 гг. Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства В. Матвиенко от 6 июня 2002 г. № ВМ-П8-08255. Приказом Министерства образования от 8 августа 1996 г. № 404 «О приемной семье» объявлялось постановление Правительства от 17 июля 1996 г. № 829, изданное в соответствии с Семейным кодексом. Приказом Министерства общего и профессионального образования от 2 февраля 1999 г. № 225 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» для сведения ректоров вузов объявлялось соответствующее постановление Правительства. Такие приказы не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Поэтому следует согласиться с авторитетными исследователями в том, что содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (т. е. силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства), а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта.

В то же время форма приказа в таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов. Кроме того, некоторые информационные приказы могут содержать новые нормы, направленные на отмену ведомственных документов, утративших силу в связи с излагаемым решением вышестоящего органа власти. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, в целом нормы таких приказов не являются первичными, а потому информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами.

Другой вид ненормативных ведомственных актов представлен разъяснениями, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания служит необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования. Примером разъясняющего ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15 июня 1998 г. № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства России от 28 февраля 1994 г. № 174.

Разъясняющий характер имеет Письмо Госкомвуза России от 2 апреля 1996 г. № 31-32-38ин/08, в котором на основании норм Закона «Об образовании», Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства страны объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг. Другим примером разъясняющего письма является Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17 января 2005 г. № 01-16/05-01. Оно содержит разъяснение по поводу новшеств в вопросах получения лицензии на право ведения образовательной деятельности.