6

Указанная выше статья разрешает в уставе муниципального образования устанавливать и иные субъекты правотворческой инициативы. Именно этим новый Федеральный закон о местном самоуправлении отличается от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, согласно толкованию Верховного Суда России, не предусматривал расширения перечня субъектов муниципальной правотворческой инициативы муниципальными правовыми актами.

Несмотря на высказанное в литературе мнение, не обладают правом инициативы принятия новых уставов муниципальных образований (внесения в уставы изменений) государственные органы. Это противоречило бы ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положениям ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о самостоятельности муниципального образования в разработке устава.

В настоящее время органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают так называемые типовые уставы муниципальных образований. Последние оформляются как информационно-методический документ либо в форме официального правового акта рекомендательного характера. Например, Свердловской областной Думой приняты модельные уставы городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения. Однако это не следует расценивать как элемент участия органов государственной власти в процедуре разработки уставов муниципальных образований. Принятие типовых уставов лишь методическая помощь органов государственной власти органам местного самоуправления. В упомянутых постановлениях Свердловской областной Думы о модельных уставах сказано, что они принимаются «в целях оказания методической помощи в разработке уставов вновь образованных муниципальных образований». В Постановлении Свердловской областной Думы от 24 января 2006 г. № 1939-ПОД «О выполнении постановлений областной думы от 08.02.2005 № 1222-ПОД «О модельном уставе городского округа», от 26 апреля 2005 г. № 1452-ПОД «О модельном уставе муниципального района» и от 18 октября 2005 г. № 1719-ПОД «О модельных уставах городского и сельского поселения» отмечено, что «разработка модельных правовых актов является эффективной методической помощью органам местного самоуправления в работе по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством».

В юридической литературе отмечается, что принятие типовых уставов — это механизм, который позволяет должностным лицам субъектов Российской Федерации влиять на выбор модели местного самоуправления наиболее удобной для них. Такие процессы иллюстрирует ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике. Государственным Советом Чувашской Республики разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию в этом вопросе администрации Президента республики. При этом на глав районных администраций было оказано давление с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией решениями немногочисленных и управляемых местных «парламентов», обрел статус устава муниципального образования.

Действительно, типовой устав муниципального образования направляет должностных лиц органов власти субъектов на организацию местного самоуправления. Однако полагаем, что отказ от разработки типовых уставов муниципальных образований никоим образом не повлияет на использование неправовых форм воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, однако лишит реальной методической помощи органы местного самоуправления, которые зачастую не имеют квалифицированных специалистов, которые могли бы подготовить полный текст такого сложного и объемного муниципального правового акта, как устав муниципального образования.

В любом случае подготовка конкретного текста проекта устава муниципального образования (проекта поправок к уставу) зависит от субъекта правотворческой инициативы, а принятие устава (поправок к нему) — от воли представительного органа муниципального образования либо населения.

Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. Когда правотворческая инициатива исходит от представительного органа местного самоуправления, формируются специальные рабочие группы (комиссии) по разработке проекта устава. Уставы некоторых муниципальных образований содержат нормы о создании таких комиссий при принятии органами местного самоуправления решения о разработке нового устава. Например, в соответствии со ст. 41 Устава города Свободного (Амурская область) для разработки проекта Устава, внесения изменений и дополнений в действующий Устав городским Советом народных депутатов создается комиссия из представителей органов городского самоуправления.