2. Современное состояние государственного регулирования экспорта капитала из России

Политика советского государства в сфере экспорта капитала в период наибольшей экономической и политической мощи СССР (первая половина 80-х годов) сводилась к нескольким основным моментам. Во-первых, экспорт капитала складывался преимущественно из помощи (экономической и военной) в виде государственных кредитов и прежде всего исходя из политических соображений. Во-вторых, за счет государственного капитала обеспечивалось кредитование внешней торговли. В-третьих, государство разрешало, но само прямо не вмешивалось в создание и функционирование смешанных обществ и совзагранбанков - их учредителями и акционерами были различные внешнеэкономические объединения и банки, которые и регулировали деятельность всей созданной за рубежом товаре - и услугопроводящей сети, а вышестоящие государственные органы управления принимали стратегические решения. В-четвертых, вывоз капитала в остальных формах практиковался слабо. В-пятых, меры по поддержке вывоза капитала не были развиты, так как в этом, в сущности, не было необходимости: вывозился государственный капитал и государство обеспечивало этот вывоз и связанные с ним риски всей своей финансовой мощью в необходимых случаях. В-шестых, вопросы налогообложения инвестированных за рубежом средств большого значения для советского государства не имели, так как смешанные предприятия целенаправленно проводили курс на получение небольшой прибыли за рубежом с тем, чтобы основная ее часть попадала в руки советских акционеров и клиентов в самом СССР.

Таким образом, политика СССР в области вывоза капитала определялась, с одной стороны, доминированием в стране государственной собственности и централизованно-плановой системы ведения хозяйства, а с другой стороны - статусом СССР как сверхдержавы, точнее, стремлением укрепить этот статус.

Подобная политика определяла и характер государственного регулирования вывоза капитала. Так, прежняя система государственного регулирования вывоза капитала из СССР базировалась на решениях органов исполнительной власти о предоставлении государственных кредитов зарубежным странам и гарантированных государством коммерческих кредитов зарубежным фирмам, а также о создании за рубежом смешанных компаний и совзагранбанков. Частично этот вывоз капитала финансировался из государственного бюджета (расходы на финансирование внешнеэкономической деятельности) и поэтому формально был оформлен законом.

В целях учета и анализа этих инвестиций смешанные компании и совзагранбанки систематически предоставляли советским организациям - своим акционерам подробную отчетность. Министерство финансов СССР вело реестр смешанных компаний, хотя он охватывал ограниченное число их показателей и к тому же все больше отставал от реального числа смешанных компаний, количество которых во второй половине 80-х - начале 90-х годов быстро росло. Внешторгбанк СССР вел полноценный учет и контроль за предоставлением и возвратом коммерческих кредитов и слабый контроль за возвратностью предоставленных за рубеж государственных кредитов, так как в большинстве случаев они предоставлялись по политическим соображениям.

В условиях перехода к новой экономической системе стране стала нужна другая политика в сфере экспорта капитала. Однако начавшаяся формироваться с конца 80-х годов новая государственная политика в сфере вывоза капитала до сих пор не сложилась, более того, не выработана даже ее концепция, а в результате отсутствует и система государственного регулирования вывоза капитала (есть лишь ее отдельные элементы).

Выработке концепции государственной политики в сфере вывоза капитала, а также становлению системы государственного регулирования экспорта капитала из России мешают как объективные, так и субъективные причины. К объективным причинам можно отнести прежде всего то, что еще неясны многие элементы складывающейся российской модели рыночной экономики и особенно такой ее элемент, как размах и глубина государственного вмешательства в экономику. Автор придерживается точки зрения, что переход к рыночной экономике будет длиться в России не одно десятилетие и экономическая либерализация будет сочетаться с активным государственным регулированием тех сфер, где возникают тревожные или противоречивые явления (к такой сфере относится сейчас и вывоз капитала). Однако распространена и другая точка зрения - подобный переход будет осуществлен в относительно короткий срок, Россия уже в обозримой перспективе будет страной с развитой рыночной экономикой и поэтому максимальная либерализация должна охватить максимально возможное количество сфер экономики, в том числе и сферу вывоза капитала, как это и происходит в развитых странах.

Из субъективных причин нужно выделить прежде всего частую непоследовательность государственного регулирования российской экономики, а также низкий уровень законопослушности российских хозяйственных кругов. В качестве иллюстрации первой причины можно привести политику Центрального банка России. С одной стороны, ЦБ совместно с ГТК и МВЭС ужесточает контроль (с помощью паспорта сделки) за внешнеторговыми операциями, посредством которых преимущественно и осуществляется бегство капитала нелегальными способами (через непоступление экспортной выручки, занижение стоимости экспорта и завышение стоимости импорта и др.). С другой стороны, весной 1996 г. ЦБ разрешил физическим лицам - резидентам России осуществлять без получения разрешения от ЦБ валютные операции, связанные с приобретением за границей жилых домов и квартир, что является фактической легализацией одного из основных каналов бегства капитала.

Иллюстрацией второй причины может быть тот факт, что в условиях усиления валютного и таможенного контроля за таким ранее ведущим каналом нелегального вывоза капитала, как непоступление экспортной выручки, возрастает утечка через другой, менее контролируемый канал - невозвращение предоплаты импорта (см. табл. 1.3). Подобная активность в поисках способов обхода барьеров на пути бегства капитала свидетельствует о том, насколько сложно с помощью мер государственного регулирования ограничить бегство капитала.

В результате современное состояние государственного регулирования экспорта капитала характеризуется отсутствием системы и представлено лишь отдельными элементами, как свидетельствует дальнейший анализ.

Начнем с мер административного контроля над вывозом капитала. Основным законодательным актом в этой сфере по-прежнему остаются постановление Совета Министров СССР от 18 мая 1989 г. № 412 "О развитии хозяйственной деятельности советских организаций за рубежом" и закон РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", которые в самой общей форме разрешают осуществлять инвестиционную деятельность за рубежом. В указе Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР" в пункте 9 говорится: "установить, что осуществление инвестиций за рубежом, включая покупку ценных бумаг, юридическими лицами, зарегистрированными на территории РСФСР, и советскими гражданами производится по лицензии и в порядке, определяемом правительством РСФСР".

Однако для реализации этого пункта указа необходимо издать законодательный акт, в котором бы устанавливался порядок вывоза предпринимательского капитала из страны, в том числе порядок выдачи лицензий. Но подобного акта до сих пор нет, хотя его проекты постановления неоднократно обсуждались на ведомственном уровне. Поэтому в отсутствие указанного документа основным руководящим документом остается постановление № 412, в котором устанавливалось, что "зарубежные предприятия создаются советскими государственными предприятиями, объединениями и организациями с согласия вышестоящих министерств, ведомств..., Советов Министров, с учетом рекомендаций Министерства внешних экономических связей СССР и Министерства иностранных дел СССР", а всеми прочими юридическими лицами - "с согласия Министерства внешних экономических связей СССР и с учетом рекомендаций Министерства иностранных дел СССР .."и что "созданные зарубежные предприятия регистрируются советскими партнерами в специальном реестре...". Таким образом, в России действует разрешительный порядок, в соответствии с которым отечественным юридическим лицам для создания (покупки) предприятия за рубежом нужно получить разрешение, а также регистрировать это предприятие в России

Поэтому на практике российская фирма, намеревавшаяся осуществить инвестиции за рубежом, должна предварительно обращаться за заключением в Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации, за заключением о целесообразности создания предприятия за рубежом. Это заключение одновременно является основанием для таможни в отношении пропуска имущества, отправляемого за рубеж в качестве вклада в уставный капитал предприятия. Кроме того, без этого заключения Центральный банк не будет рассматривать вопрос о выдаче лицензии на перевод валюты в качестве вклада в уставный капитал предприятия.

В своих действиях МВЭС руководствуется разработанным на базе постановления № 412 и утвержденным 3 февраля 1994 г. первым заместителем министра ведомственным документом. Он называется Временный порядок выдачи заключения МВЭС России о целесообразности осуществления инвестиций, включая покупку ценных бумаг и создание предприятий с участием российского капитала, за рубежом.

В целом срок получения от МВЭС заключения составляет примерно месяц с момента представления всех необходимых документов. Основанием для отказа в выдаче заключения может быть указание неверных сведений в представляемых документах, выявление предполагаемых нарушений законодательства России и зарубежных стран, недобросовестная конкуренция и монополистическая деятельность на рынке России. Однако в практике МВЭС почти не было отказов в выдаче заключения. Это объясняется тем, что нарушители законодательства просто не обращаются в МВЭС за разрешениями.

Несколько отличный разрешительный порядок предусмотрен для федеральной собственности. В постановлении Правительства от 5 января 1995 г. № 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" говорится, что решения о приобретении недвижимого имущества за рубежом, а также ценных бумаг, долей, паев и акций в находящихся за рубежом юридических лицах в федеральную собственность за счет средств федерального бюджета принимаются Правительством Российской Федерации на основании совместного представления Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом и федерального органа исполнительной власти, заинтересованного в приобретении этого имущества, согласованного с Министерством финансов Российской Федерации.

Помимо заключения МВЭС, российский инвестор должен получить лицензию от Центрального банка, если его инвестиции связаны с вывозом валюты из России. Валютные операции, связанные с движением капитала, регулируются на основе закона РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле". В нем говорится, что вышеуказанные операции - это:

а) прямые инвестиции;

б) портфельные инвестиции;

в) переводы в оплату прав собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, а также иных прав на недвижимость;

г) предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг;

д) предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней;

е) все иные валютные операции, не являющиеся текущими валютными операциями.

Получив заключение в МВЭС РФ и лицензию ЦБ (если создание компании за рубежом связано с вывозом валюты из России), российский инвестор затем может регистрировать свою компанию за рубежом. Зарегистрировав ее там, он после этого (или одновременно) должен обратиться в Государственную регистрационную палату при Министерстве экономики РФ с целью внесения его компании в Государственный реестр зарубежных предприятий, создаваемых с российским участием. После внесения компании в этот реестр российский инвестор получает свидетельство о внесении в этот реестр. Заверенную копию о регистрации за рубежом (на русском и иностранном языках) и копию свидетельства о внесении в указанный российский Государственный реестр инвестор обязан представить в МВЭС РФ.

Что касается портфельных инвестиций, то основным законодательным актом, создающим юридическую основу для осуществления портфельных инвестиций, является федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39 "О рынке ценных бумаг". В нем говорится, что ценные бумаги, выпущенные иностранными эмитентами, допускаются к обращению или первичному размещению на российском рынке ценных бумаг после регистрации в Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Однако компании, ведущие эту торговлю, не регистрируют иностранные ценные бумаги, так как формально продаваемые ими иностранные ценные бумаги физически не пересекают российскую границу.

Таким образом, меры административного контроля над экспортом российского капитала разрознены и слабо законодательно обоснованы. Более того, слабое регулирование вывоза капитала из России сочетается со слабым соблюдением инвесторами даже этого законодательства. По состоянию на 1 января 1997 г. Центральный банк выдал всего 1066 лицензий (разрешений) на операции, связанные с движением капитала из России за рубеж, общим объемом 10,2 млрд. долл., в том числе 312 лицензий на пря­мые и портфельные инвестиции на сумму 4,3 млрд. долл. Это составляет, по расчетам автора, лишь несколько процентов от вывезенного за последние годы частного капитала.

Лица, осуществляющие валютные операции, связанные с движением капитала, без лицензии ЦБ либо с нарушением ее условий, могут быть привлечены к уголовной ответственности по статье 171 "Незаконное предпринимательство" нового УК РФ, что означает минимальное наказание в виде штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда и максимальное наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Однако следует заметить, что и в предыдущем Уголовном кодексе, действовавшем до 1997 г., содержались статья 162-7 "Незаконные сделки с валютными ценностями" и статья 162-8 "Сокрытие средств в иностранной валюте", которые могли быть применены к лицам, осуществлявшим перевод капитала без лицензии ЦБ, и которые влекли наказание в виде штрафа от тридцати до ста минимальных размеров оплаты труда и максимальное наказание в виде лишения свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества. Но на практике эти статьи к незаконному переводу капитала за рубеж не применялись, так же, как и прежний аналог нынешней статьи 171 (в прежнем кодексе это была статья 162 под тем же названием).

В то же время у России есть определенные достижения в использо­вании валютного контроля в сочетании с экспортно-импортным контролем против некоторых каналов нелегального вывоза капитала. С 1994 г. начал вводиться разработанный Центральным банком и Государственным таможенным комитетом РФ порядок валютного контроля за поступлением в Россию валютной выручки от экспорта, а затем и импорта товаров. Схема контроля, основанная на заполнении "паспорта сделки", связала в единую цепочку российского экспортера (импортера), таможню, банк и МВЭС РФ. В результате если в 1992 г. в Россию не возвращалось от 50 до 70% валютной выручки от экспорта, в 1993 г. - 30-40%, то в 1994 г. - 12%, в 1995 г. - 4%. Правда, как канал бегства капитала стали активнее использоваться импортные сделки, преимущественно через фиктивные контакты с предоплатой, и в результате, по оценке, импортная утечка стала превышать экспортную в 1,4 раза. С 1996 г. предпринимаются меры по усилению контроля и над бартерными сделками

Можно также предположить, что новый УК РФ поможет усилить борьбу с нелегальным бегством капитала в связи с тем, что в нем содержатся такие новые статьи, как 174 "Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем" и особенно 193 "Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте", распространяющаяся на невозвращение в крупном размере из-за границы руководителем организации средств в иностранной валюте, подлежащих в соответствии с законодательством РФ обязательному перечислению на счета в рос­сийский уполномоченный банк

Усилению контроля за вывозом частного капитала могут способствовать также соглашения между Россией и иностранными государствами о сотрудничестве в области валютного и экспортного контроля, а также в области борьбы с нарушениями бухгалтерской отчетности и отмыванием денег. В конце 1994 г. российским правительством был утвержден типовой проект соглашения между РФ и иностранными государствами "О сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля". На его базе подписаны соглашения с рядом стран СНГ (Арменией, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Узбекистаном), а также Китаем и Италией. С Кипром, где действуют филиалы 9 российских банков, есть соглашение между ЦБ России и ЦБ Кипра о бухгалтерском контроле за деятельностью российских коммерческих банков, работающих в оффшорной зоне Кипра.

Переходя к мерам государственной поддержки экспорта частного капитала, можно констатировать, что в России практически отсутствуют меры его информационной и технической поддержки (помощь инвесторам информацией, содействие в подыскивании зарубежного партнера, организация инвестиционных эмиссий за рубеж, содействие в реализации отечественных проектов за рубежом), меры финансовой поддержки (участие в капитале, кредитование) и отсутствует страхование отечественных инвестиций, размещенных за рубежом. Действует лишь система гарантирования экспортных кредитов, да и то если они предоставляются Российским экспортно-импортным банком. Можно отметить также принятое в декабре 1994 г. странами СНГ Соглашение о товарообороте и производственной кооперации в области машиностроения на взаимоувязанной основе, в соответствии с которым не должны облагаться пошлинами, акцизами и налогами взаимные поставки сырья, материалов, комплектующих изделий и машиностроительной продукции в рамках производственной кооперации между машиностроительными предприятиями и организациями стран СНГ. В этом же направлении действует и принятое этими странами в январе 1997 г. Положение о порядке применения НДС и акцизов при производственной кооперации.

Действуют также меры поощрения и защиты инвестиций, заложенные в двусторонних и региональных соглашениях, подписанных СССР и Россией. Из региональных соглашений - это одобренное Советом глав правительств СНГ в декабре 1993 г. в Ашхабаде Соглашение о сотрудничестве в области инвестиционной деятельности, в котором предприятиям из стран-участников соглашения гарантируются национальный режим, полная и безусловная правовая защита того государства, в котором они инвестируют, а также беспрепятственный перевод прибыли. Для усиления совместной инвестиционной деятельности в рамках СНГ Межгосударственным экономическим комитетом СНГ подготовлена Конвенция о защите прав инвестора и Конвенция о ТНК (см. главу IV).

Что касается соглашений на двустороннем уровне о поощрении и взаимной защите инвестиций, то еще СССР на основе разработанного к концу 80-х гг. типового проекта подобного соглашения (утвержден 27 ноября 1987 г. постановлением Совета Министров СССР № 1353) подписал в 1989 г. подобные соглашения с Финляндией, Канадой, Нидерландами, Бельгией и Люксембургом, ФРГ, Францией, Италией, Великобританией, а в 1990 г. - с Австрией, Испанией, Швейцарией, Турцией, Китаем и Южной Кореей (29 мая 1991 г. Верховный Совет ратифицировал все вышеупомянутые соглашения). Затем Россия приняла на себя все права и обязательства по этим соглашениям. Есть также новый типовой проект соглашений (принят 11 июня 1992 г. постановлением Правительства РФ № 395). На его основе в 1992-1996 гг. подписаны и ратифицированы соглашения с Грецией, Кубой, Румынией, Данией, Словакией, Чехией, Вьетнамом, Кувейтом, Индией, Венгрией, Албанией, Швецией, Югославией, Италией, а также подписаны (но еще не ратифицированы) соглашения с США, Польшей, Болгарией, Португалией, Норвегией, Монголией, Эквадором, Хорватией, КНДР и Лаосом.

Упомянутые соглашения с отдельными странами о взаимной защите и поощрении инвестиций были нацелены прежде всего на охрану прав иностранных предпринимателей в России, однако делают более благоприятным инвестиционный климат за рубежом и для отечественных фирм. Последние могут опираться на эти соглашения как на дополнительные средства защиты от возможных дискриминационных мер и использовать их при возникновении споров с принимающими странами.

Наконец, у России есть с 30 странами соглашения об избежании двойного налогоотношения, которые позволяют российскому инвестору претендовать при переводе прибыли в Россию на зачет уплаченных за рубежом налогов. Этот принцип подтвержден и вышедшей в августе 1995 г. инструкцией Госналогслужбы РФ "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятия" (подробнее см. главу IV).

В целом можно констатировать, что такая часть системы государственного регулирования, как поддержка вывоза капитала, развита в России преимущественно за счет международных двусторонних и региональных инвестиционных и налоговых соглашений. Одновременно в России практически не применяются по отношению к отечественным частным инвесторам меры информационной и технической поддержки, финансирование и страхование.