АВТОНОМИЯ – ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ВИДЫ

                Понятие автономия (от греч. autonomia)  может рассматриваться в двух значениях. Прежде всего, автономия - универсальное понятие, означающее самоуправление части в рамках целого. В  конституционном праве понятие автономии приобретает особое значение.

В работах специалистов по конституционному праву существует множество определений автономии, при этом большинство из них так или иначе сводятся к трактовке автономии как определенной степени самостоятельности, самоуправления какой-либо части государства в рамках Конституции и закона. Так, ряд авторов рассматривает автономию как право самостоятельного осуществления властных и управленческих функций, закрепленное за какой-либо частью государства и отраженное в конституционных принципах государственно-политического устройства данного государства. В.Е. Чиркин понимает под автономией в широком смысле слова предоставление какой-либо части государства или нескольким его частям, всем однопорядковым единицам либо всем разнопорядковым административно-территориальным единицам внутреннего самоуправления самостоятельности в решении местных вопросов.

В то же время все предложенные определения подчеркивают территориальный характер автономных образований и поэтому не охватывают такой их важный вид, как национально-культурная автономия. Предпринимались и попытки предложить универсальное определение. Авторы Большого юридического словаря полагают, что автономия – это определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. Иное определение автономии предложено авторами учебника "Конституционное (государственное) право зарубежных стран": "Автономия – ограниченная самостоятельность в рамках системы управления".

Создание автономных образований обычно обусловлено какими-либо специфическими особенностями конкретной части государства, чаще всего национальным составом населения, имеет своей целью удовлетворение культурных потребностей этноса, сохранение его самобытности и выступает одной из форм реализации права наций на самоопределение.

Традиционным является деление автономии на территориальную и национально-культурную (экстерриториальную).

Территориальная автономия – это самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках Конституции или закона. Создание территориальных автономий характерно для многонациональных государств, имеющих в своем составе компактно проживающие национальные группы. Выделяются два вида территориальной автономии: политическая (государственная, законодательная) и административная. Некоторые исследователи добавляют к названию видов слово национальная: национально-государственная, национально-административная. Следует признать, что подавляющее большинство автономий созданы по национальному принципу, и тем не менее такая формулировка неоправданно сужает понятие автономии, поскольку автономные образования могут быть созданы и по иным основаниям, анпример лингвистическому.

Субъект политической автономии обладает внешними признаками государства: собственная территория, система органов государственной власти, формируемых независимо от центральных органов власти, правовая система, включающая собственное законодательство, иногда Конституцию, собственные предметы ведения, в отдельных случаях гражданство, собственный официальный язык и национальные символы, наряду с общегосударственными.

Примерами политической автономии могут служить Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Корсика во Франции и др.

Административная автономия обладает существенно меньшим объемом самостоятельности по сравнению с политической автономией.        Признаками административной автономии являются: наличие самостоятельно формируемых органов государственной власти и собственного законодательства (однако региональные законы могут быть отменены центральными органами власти); осуществление деятельности органами государственной власти автономного образования под надзором центральных органов власти, которые назначают своих представителей. Правовой статус субъектов автономии определяется специальным актом (статутом), который утверждается общегосударственным законом. 

Национально-культурная автономия основана на признании права самоопределения этнических общностей вне конкретных территориальных образований. Она применяется там, где этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемешку с представителями иных этнических групп. Национально-культурная автономия позволяет удовлетворять потребности различных народов в их культурном развитии, не разделяя их (народы) на титульные и нетитульные. Впервые идея национально-культурной автономии была детально разработана в трудах австрийских социал-демократов К. Реннера и О. Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе большинства межнациональных распрей, а национальные союзы, создаваемые на основе добровольного волеизъявления.

В соответствии со ст. 21 Основ законодательства РФ о культуре Россия гарантирует всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, право на культурно-национальную автономию. Федеральный закон от 30 июня 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" предоставляет малочисленным народам право создавать национально-культурные автономии в целях сохранения и развития своей самобытной культуры. Документом, определяющим правовые основы национально-культурной автономии в современной России, является Федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии".

В соответствии с законом национально-культурная автономия в РФ - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям на основе добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах свободного волеизъявления граждан при отнесении к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности.

Национально-культурной автономии предоставлен широкий комплекс прав: она может получать со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать учреждения культуры, образовательные и научные, обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ.

Национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными и федеральными. На сегодняшний день в России зарегистрировано 9 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных.

При Правительстве РФ создается Консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и действует на общественных началах.

Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение. Национально-культурная автономия, в отличие от территориальной, имеет своей целью удовлетворение исключительно культурных, образовательных потребностей своих членов, сохранение национального языка и самобытной культуры. Компетенция же территориальных автономных образований несколько шире и включает в себя дополнительно решение целого ряда социальных и экономических проблем. В настоящее время российское законодательство отдает предпочтение национально-культурной автономии перед территориальной. 

Следует иметь в виду, что выделение признаков различных видов территориальной автономии носит условный характер, поскольку в каждой стране автономным образованиям присущи своя специфика и характерные черты. Нет единства мнений и среди ученых. Авторы выделяют различные признаки политической автономии, по совокупности которых, вероятно, и следует оценивать вид автономии. Отсутствие одного из них может компенсироваться иными факторами. 

Существуют и более серьезные разногласия. Так, некоторые авторы полагают, что автономия по своему статусу занимает промежуточное положение между субъектом Федерации и обычной административно-территориальной единицей. Такая позиция дает основания для вывода о том, что в настоящее время в Российской Федерации нет автономных образований. Другие полагают, что каждый субъект Федерации обладает политической автономией. Парадоксально, но обе эти точки зрения верны. Если обратиться к любому из приведенных выше определений автономии в широком смысле, то можно увидеть, что все они сводятся к самостоятельности (самоуправлению) части в рамках государства (системы управления). Такой самостоятельностью в современных демократических государствах обладают и субъекты Федерации, и автономные, и даже муниципальные образования. Подобное расхождение взглядов ученых вполне объяснимо также тем, что положение автономных образований в различных странах не одинаково. Иногда политическая автономия в унитарных государствах (например, Италии и Испании) значительно шире, чем самостоятельность субъектов некоторых федераций, как, например, в Индии. Поэтому любой субъект Федерации является автономией в широком ее понимании. Однако не всякое территориальное образование, обладающее политической автономией, можно назвать субъектом Федерации. Наиболее ярко выразили эту мысль авторы сборника "Основы теории и практики федерализма", утверждающие, что главными принципами, лежащими в основе Федерации, являются "суверенитет, автономия, участие и разделение полномочий". Федерация характеризуется  сочетанием принципа автономии с участием в реализации власти на федеральном уровне.

Одним из основных отличий автономии от субъекта Федерации является не объем полномочий, а способ образования. Как правило, Федерация образуется "снизу", путем делегирования субъектами Федерации части своих полномочий федеральной власти. Автономия же всегда учреждается "сверху", актом центральной власти. Хотя и из этого правила существуют исключения: некоторые федерации, например Россия, образовались "сверху". Кроме того, называются и иные признаки, по которым можно отличить территориальное образование, обладающее политической автономией, от субъекта Федерации.

Во взаимоотношениях с Федерацией субъекты обладают особыми правами, имеют особые сущностные признаки. Только им предоставлено право формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных органов (или органа), в которых представлены все субъекты (как правило, это одна из палат парламента, состоящая из представителей субъектов Федерации). Классик теории федерализма А.С. Ященко изложил эту позицию следующим образом: "Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат (субъект Федерации), а то, какой объем власти принадлежит тому органу, в котором представлены штаты. Поэтому, какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть осуществляется одними органами центральной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет лишь сильно децентрализованное государство". Влияние субъектов на решения федеральной власти реализуется также в праве обжалования в особый судебный орган правовых актов Федерации в случае ее "вторжения" в компетенцию субъекта.

И.А. Умнова полагает, что автономные образования следует отличать от субъектов Федерации по следующему критерию: "С одной стороны, региональным образованиям предоставлена широкая автономия в управлении территорией и создании определенных юридических возможностей влияния на центральную власть в целях защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за функционированием областной автономии". Говоря об отличиях регионалистских государств, формирующихся, например, в Италии и Испании, от федераций, П.М. Силинов называет процессы, происходящие в этих странах, "федерированием", "незавершенным федерализмом": "В механизме государства происходит становление, а в Основном законе – конституционное закрепление политико-правовых институтов и принципов, обеспечивающих долевое соучастие центра и регионов в управлении, взаимно корреспондирующие права и обязанности между государством и входящими в его состав самоуправляющимися территориями. Отсутствие таких фундаментальных признаков не дает оснований относить государства к подвидам федерализма даже при высоком уровне автономии составляющих его территориальных структур".

Наличие автономных образований более характерно для унитарного государства, хотя возможно и в рамках субъектов Федерации. В мире формируются также так называемые регионалистские государства (например, Италия), где автономными образованиями являются не отдельные части, а вся территория государства. Регионалистское государство занимает промежуточное положение между Федерацией и унитарным государством. Так, например, согласно Конституции Италии 1947 г., республика делится на области. "Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями". Каждая область имеет свой статут. Области имеют собственные органы государственной власти, предметы ведения и полномочий, право законодательствовать в пределах своих полномочий. Область не вправе осуществлять правовое регулирование по иным вопросам, кроме тех, которые прямо отнесены федеральной властью к ее компетенции. Подписание областных законов осуществляется назначаемым в область представителем Правительства Италии. Центральное Правительство имеет право вето в отношении областных законов. Вето может быть преодолено абсолютным большинством голосов. Области представлены в верхней палате Парламента Италии.

Различные формы автономии получили широкое распространение в союзных республиках СССР. Традиционно в качестве примера политической автономии приводят автономные республики в составе союзных республик бывшего СССР, примером же административной автономии называют автономные области и автономные округа в составе РСФСР. В настоящее время в России прежние автономные образования наделены правами субъектов Федерации, и в РФ на данном этапе не осталось территориальных автономий. В государствах СНГ по-прежнему используется как политическая, так и административная автономия.

Различные формы автономии, как и создание субъектов федерации, являются одной из форм реализации национального суверенитета и права наций на самоопределение. Выбор формы автономии зависит от многих факторов. Для сохранения самобытной культуры и традиционного образа жизни и хозяйствования может быть достаточно создания национально-культурных автономий. В случае высокой степени развития политического самосознания этноса возможно предоставление ему статуса территориальной автономии. Однако в соответствии с международными актами реализация права наций на самоопределение не должна нарушать территориальной целостности государств.

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

И. СОНЬКИНА

аспирант