ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ О ТОЛКОВАНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ

В России задача формирования действенной системы конституционного контроля имеет особое значение. Это связано с процессом реформирования всех отраслей права, дальнейшим развитием федеративных отношений, а также с формированием в субъектах федерации собственных государственно-правовых систем.

Органы конституционного контроля могут в определенной степени указывать правовые границы проводимых преобразований, используя при этом контроль над нормотворческой деятельностью различных государственных органов.

Советская правовая система не имела института официального толкования Конституции, оставляя эту функцию высшим органам государственной власти. Такое положение соответствовало правовой идеологии, при  которой толковать правовой акт мог  орган, его издавший.

Интерпретацией конституций своих стран при разрешении  конкретных дел занимаются все зарубежные конституционные  суды. Однако правом официального обязательного толкования Конституции наделены далеко не все из них. Им обладают,  например, органы конституционного контроля Болгарии, Венгрии,  Казахстана, Киргизии, Молдавии, Словакии и др.

Интерпретацию Конституции можно назвать разновидностью юридической герменевтики. Проблема толкования характерна для правовых систем, где норма права понимается как общее правило поведения. Эта проблема приобрела особый характер в процессе распространения в мире писаных конституций. Именно конституционным нормам в  большей степени, чем другим, присущ общий характер. В Конституции чаще встречаются нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи; все они носят общерегулятивный характер.

Потребность в интерпретации конституционных норм вызвана возможностью неодинакового понимания норм Конституции и неадекватной их реализацией в процессе правотворческой  или правоприменительной деятельности. Конституционная герменевтика призвана ликвидировать подобную многозначность. Однако, на наш взгляд,  является неверным только техническое понимание юридической герменевтики, которая, по словам Г.Г. Гадамера, "ставит  своей целью исключительно поддержку узаконенного правопорядка".

Герменевтика служит  двум целям, а именно: правильному истолкованию конституционных норм и их верному применению.

В  Российской Федерации функция толкования Конституции является самостоятельной, она осуществляется по специальной процедуре, которая предусмотрена ФКЗ  "О Конституционном Суде РФ". Это отличает ее от американского порядка, который предполагает  только казуальное толкование Верховным судом США федеральной Конституции. В нашей стране также применяется казуальное толкование  при реализации контроля над конституционностью какого-либо правового акта; это подчиненная задача обоснования судебного решения.

Можно отметить, что круг субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции, значительно  сужен по сравнению с теми, кто обладает правом запроса о проверке конституционности нормативных актов. Это основано на  важности значения последствий интерпретации Конституции для правоприменительной деятельности.

В соответствии со ст.106 ФКЗ толкование федеральной Конституции, данное Конституционным Судом РФ, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В действительности это и есть  нормативность официального толкования. При этом процесс интерпретации может привести к появлению новых норм, равных по юридической силе нормам  Конституции РФ. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Федеральной Конституции было предусмотрено, что поправки к главам 3 - 8 принимаются не по процедуре принятия федерального КЗ (как это было закреплено в ст. 136 Конституции Российской Федерации), а в форме особого правового акта – закона РФ о поправке к Конституции РФ. Фактически своим постановлением Конституционный Суд легализовал новый вид законов, который непосредственно не предусматривался конституционными нормами.

Необходимо выяснить, в какой степени  официальное толкование конституционных норм неотделимо от самих интерпретируемых положений и каковы правовые границы  и объем толкования.

                Если говорить о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти, то она ограничивается решениями о толковании Конституции, которые устанавливают обязанность всех органов государственной власти не принимать нормативные и иные правовые акты, противоречащие смыслу интерпретационных актов Конституционного Суда.

При этом использование юридического механизма пересмотра положений Конституции может вызвать обновление отдельных конституционных норм. В этом случае интерпретация разделяет судьбу истолкованного положения.

Поясним, что «процесс толкования нормы права завершается фиксацией совокупности суждений в письменной форме … Результат толкования получает свое выражение в виде акта толкования правовой нормы».

С.С. Алексеев определяет интерпретационный акт как «документ, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, выражающие разъяснение юридических норм».

По нашему мнению, следует отметить, что в силу тех свойств, которые присущи интерпретационным актам, их можно отнести к источникам права.

В юридической литературе выделяются следующие особенности названных актов:

с их помощью не устанавливаются новые норы права, не  отменяются или не изменяются действующие;

в интерпретационном нормативном акте содержатся предписания (интерпретационные нормы) о том, как следует понимать и применять действующие нормы права;

положения, заключенные в указанных актах, как правило,  отражают и выражают какую-либо одну сторону, элемент содержания толкуемой нормы права. Все содержание нормы права  находит выражение лишь в совокупности более детальных и  конкретных нормативных интерпретационных положений;

интерпретационные положения формально адресованы  органам, применяющим нормы права, а не субъектам, действия которых непосредственно регулируются интерпретируемой нормой;

интерпретационные акты могут издаваться и органами, не  обладающими правотворческой компетенцией, но наделенными правом толкования;

интерпретационные акты – это подзаконные акты. Их содержание не может выходить за рамки толкуемых норм;

интерпретационные акты не должны браться за основу  решения юридического дела. Субъект, решающий дело, должен ссылаться на закон как юридическое основание решения.  Интерпретационный акт может использоваться лишь как один  из аргументов того или иного понимания закона, той или иной  юридической квалификации факта.

Отметим, что, говоря о самостоятельности интерпретационного акта, всегда нужно иметь в виду, что разъясняемая норма придает практический характер указанному акту, а также придает ему элемент вспомогательности.

Оценка в итоговых решениях  конституционности оспоренного акта, принадлежности компетенционного полномочия всегда опирается на интерпретацию конституционно-правовых принципов и норм, которая раскрывает смысл  конституционного установления и в его контексте – должное конституционное содержание проверяемого акта или его отдельного  положения, конституционную принадлежность компетенционного полномочия. Поэтому в толковании Конституции – суть повседневной деятельности Конституционного Суда.

Укажем, что толкование Конституции в деятельности Конституционного Суда выражается и в иной форме. Имеется в виду названное выше в качестве функции полномочие толкования Конституции Российской Федерации по запросам управомоченных на это органов и лиц.

Вопрос о правовых границах и объеме толкования, очень важный  не только с юридической, но и с политической точки зрения, не  был разрешен ни Конституцией РФ, ни  соответствующим ФКЗ. Однако это не означает, что воля судей не связана фундаментальными конституционными принципами. Закрепленным в главе 1 основам конституционного строя не могут противоречить  никакие другие положения Конституции РФ. Следовательно,  толкование положений глав 2 – 9 не должно приводить к противоречию с нормами главы 1. При осуществлении толкования судьи  не вправе выйти за пределы, установленные основами конституционного строя. В этом суть требования системности толкования. Другой сопутствующий вопрос возникает в отношении возможности пересмотра Конституционным Судом собственных  решений о толковании. Из смысла ст.73 ФКЗ вытекает право этого органа в пленарном заседании принять решение, не соответствующее раннее выраженной правовой позиции. Это правило в  условиях социальной напряженности позволяет более гибко влиять на содержание конституционных норм, учитывая потребности времени, эволюцию правовой культуры общества и правового сознания отдельных социальных слоев. Вместе с тем пересмотр собственных интерпретационных актов органом конституционной юстиции при наличии особо жесткого характера конституционных норм кажется необходимым, т.к. вполне может  служить альтернативой чрезвычайно усложненной и пока еще не использованной на практике процедуре принятия поправок. Деятельность Конституционного Суда в этом направлении может привести к возникновению "живой реально действующей Конституции" без изменения ее текста или буквы. Главное при этом, чтобы Конституционный Суд сохранял приверженность основополагающим  нормам федеральной Конституции, обеспечивая процесс демократизации и социального реформирования общества.

Рассмотрим характеристику субъектов права на обращение с запросом о толковании федеральной Конституции. Согласно ч. 5 ст. 125 Конституции, ст. 105 Закона о Конституционном Суде, правом на обращение в Конституционный Суд с  запросом о толковании федеральной Конституции обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство  Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Федерации.

Обращает на себя внимание то, что в этом перечне присутствует федеральный  законодатель – палаты Федерального Собрания. Отсюда можно сделать вывод о том, что парламент страны не обладает правом официального  толкования Конституции. При этом не работает принцип аутентичного толкования, т. е. официальной интерпретации акта органом, его издавшим, потому что Конституция 1993 г. была принята  на референдуме.

Как указывалось выше, круг органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции, более узок, чем круг субъектов, обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов и договоров. Такая ситуация вызвана тем, что Конституция играет особую роль в правовой системе, а также обусловлена особой значимостью  ее толкования для всех субъектов права, для реализации Конституции как главного юридического документа страны. По тем же  причинам толкование Конституции, согласно п. 2 ч. 2 ст. 21 Закона  о Конституционном Суде, осуществляется исключительно на пленарных заседаниях. Решение же о толковании Конституции, как установлено в ч. 4  ст. 72 Закона, принимается большинством (не менее двух третей от  общего числа) судей, в отличие от иных решений, которые, как правило, считаются  принятыми, если за них проголосовало большинство  участвующих в голосовании судей (сравн. ч. 4 с ч. 2, 3 ст. 72 Закона).

Критерии допустимости запроса о толковании Конституции прямо не установлены ни в самой  Конституции, ни в Законе о Конституционном Суде. В этом состоит отличие таких запросов от других обращений, для которых в статьях 85, 89, 93, 97, 102, 108 Закона  установлены конкретные критерии допустимости.

Можно отметить, что в своей практической деятельности  Конституционный Суд, учитывая смысл Закона, юридическую природу и цели института толкования, выработал  необходимые критерии допустимости таких запросов. Это выразилось в том, что Конституционный Суд по ряду из них вынес определения об отказе в принятии к рассмотрению некоторых запросов.

В запросе о толковании должна быть указана усматриваемая заявителем неясность или неоднозначность понимания положений Конституции  при их применении на практике, при реализации субъектом своих  прав и обязанностей, а также компетенции. Данное положение является одним из основных критериев допустимости запроса о толковании.

В некоторых случаях запрос о толковании требует, чтобы Конституционный Суд так конкретизировал конституционные положения, чтобы это могло привести в конечном итоге к созданию новых норм права, что относится к компетенции законодателя.

На этом основании Конституционный Суд отклоняет такие запросы (определение от 16 июня 1995 г. № 67-О).

Следует отметить, что недопустимыми Конституционным Судом признаются такие запросы о толковании, рассмотрение которых фактически влекло бы  проверку конституционности действующего закона, в то время как  его конституционность ни по форме, ни по содержанию, ни по  другим параметрам заявителем непосредственно не оспаривается. Для примера можно привести запрос Законодательного Собрания Владимирской области о толковании п. «н» ч.1 ст.72 Конституции, в котором заявитель просил разъяснить, включает ли в себя организация системы органов  государственной власти и местного самоуправления: 

порядок формирования этих органов в субъектах Федерации;

порядок организации их деятельности и полномочия,  административно-территориальное устройство и государственную службу субъекта Федерации;

муниципальную службу на его территории.

Конституционный Суд отметил, что рассмотрение этого  запроса означало бы, с одной стороны, создание новых правовых норм и, с другой стороны, проверку конституционности Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», которая заявителем не оспаривается (определение от 4 февраля 1997 г. № 14-О).

Конституционный Суд отклонил запрос Государственной Думы о толковании положений ст. 80 и ч.2 ст. 95 Конституции, в котором, в частности,  ставился вопрос о признании недействующей нормы ч. 2 ст. 95  Конституции как противоречащей, по мнению заявителя, принципу разделения властей. При этом он отметил, что в  его компетенцию не входит проверка конституционности конституционных положений, особо было выделено, что результатом толкования конституционной нормы вообще не может быть признание ее недействующей, так как это противоречило бы самой  юридической природе толкования (определение от 28 декабря  1995 г. № 137-О).

Показательным является рассмотрение запроса Законодательного Собрания Ивановской области. В нем требовалось дать в одном решении Конституционного Суда толкование одновременно большого количества положений Конституции, а именно девятнадцати: ст. 72 (п. «л» ч. 1), 129 (ч.3 и 4), 15 (ч. 4), 32 (ч. 1, 2 и 5), 47 (ч. 1), 76 (ч. 2), 83 (п. «е»), 102 (п. «ж» и «з» ч. 1), 119, 121  (ч. 2), 128 (ч. 1 и 2) раздела первого, а также ч. 4 п. 1, п. 2, ч. 2 п. 5 раздела второго. Конституционный Суд считает это недопустимым. Запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений правомерен только в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет.

Необходимо указать, что те критерии допустимости запросов о толковании, которые выработаны Конституционным Судом, не являются ограничением  прав  субъектов при обращении в Конституционный Суд. В необходимых случаях заявитель может переоформить свой запрос для рассмотрения его в  иной процедуре, если такой запрос не соответствует процедуре толкования. Вывод, который следует из практической деятельности Конституционного Суда, таков: в Законе о Конституционном Суде необходимо восполнить имеющийся пробел и,  как это сделано применительно к другим обращениям, определить критерии  допустимости запроса о толковании, учитывая юридическую природу и цели толкования Конституции.

Следует отметить, что официальное толкование Конституции обусловливается возникновением на практике неодинакового понимания  конституционной нормы по причине ее общего характера,  недостаточной определенности, внутренней противоречивости,  неточности используемой в ней терминологии и т. п., что вызывает сложности в реализации этой нормы в правотворческом процессе, а также в процессе судебного и иного правоприменения.

Такое толкование Конституции устраняет неопределенность понимания ее положений, разъясняет их подлинный смысл, содержание и цели.

Необходимо учитывать, что основным в конституционной норме является ее объективное содержание, а не  намерения, которыми руководствовались при ее формулировании. Таким образом, намерения законодателя, конечно, должны учитываться при толковании, но они не являются его самостоятельным, отдельным объектом.

Постановления Конституционного Суда являются выражением его толкования Конституции.

В юридической литературе обсуждается вопрос о юридическом значении данных документов.  По мнению Б.С. Эбзеева, М.В. Баглая и  В.А. Туманова, постановления Конституционного Суда  являются источниками права. В то же время Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова и Т.Я. Хабриева не согласны с этой точкой зрения.

Отметим, что толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий,  учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их  объединений.

По нашему мнению, более обоснованной является точка зрения тех ученых, которые называют решения Конституционного Суда прецедентом. В этой связи укажем, что прецедентом является такое решение по конкретному делу, которое используется как образец при рассмотрении аналогичных дел. следовательно, в будущем, рассматривая аналогичные дела, Конституционный Суд должен исходить из истинности ранее принятого решения.

Как было указано выше, акты официального нормативного толкования равны по своей юридической силе Конституции, так как ее толкование является составной частью интерпретируемой конституционной нормы и в  принципе разделяет судьбу этой нормы, правовая природа и юридическая сила которой определены ст.106 Закона о Конституционном Суде. Это официальное нормативное толкование, потому что оно дается  уполномоченным на то Конституцией органом, распространяется  на весь неопределенный круг случаев и субъектов права, связанных с реализацией толкуемой конституционной нормы.

Обязательность толкования Конституции для всех субъектов права заключается в следующем: органы и должностные  лица должны пересмотреть и привести в соответствие с толкованием конституционной нормы, данным Конституционным Судом, те свои решения, которые противоречат данному  толкованию этой нормы; они должны  также в дальнейшем, принимая нормативные и иные правовые акты, руководствоваться  актом конституционного судебного толкования. Однако необходимо сказать, что Закон о Конституционном Суде применительно к актам Конституционного Суда о толковании не предусматривает такие конкретные правовые последствия их принятия, утрата силы каким-либо нормативным актом или его отдельными положениями,  пересмотр решений судов и иных органов, как это установлено  Законом при определении итоговых решений по делам о проверке  конституционности нормативных актов и договоров, по спорам  компетенции, по конституционным жалобам и запросам судов.

Учитывая, что казуальным является такое толкование, которое  имеет значение только для данного  дела и обязательно лишь для участвующих в нем сторон, необходимо иметь в виду,  что это также разновидность официального толкования. Значение данного вида толкования Конституционного Суда  выходит за пределы конкретного дела, оно существенно отличается по своей роли в механизме действия права от казуального  судебного толкования, осуществляемого судом общей и специальной юрисдикции в процессе правоприменения.

Например, Конституционный Суд при проверке конституционности некоторых федеральных и региональных актов, касающихся переноса срока выборов в законодательные органы субъектов Федерации, в своем постановлении от 30 апреля 1997 г., исходя из смысла  ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции, дал такое толкование:  отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам  совместного ведения не мешает субъектам Федерации принимать собственные законы, регулирующие порядок формирования, сроки полномочий и назначение выборов в свои законодательные органы. Вместе с тем создание нормативной базы, соответствующей Конституции Российской Федерации и федеральным законам, является обязательным условием для проведения  таких выборов. Только при ее наличии, следуя своему законодательству, субъект Федерации вправе самостоятельно назначить  дату выборов. Само по себе наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 77). Данная  интерпретация конституционных норм имеет универсальное значение и обязательна не только для обеих сторон, заинтересованных в этом конкретном деле.

Конституционный Суд, давая официальное, нормативное и казуальное толкование, должен руководствоваться следующим:

согласно ст. 18 Конституции, обеспечивать права  и свободы человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов.

согласно ст. 16 (ч. 2) Конституции, руководствоваться тем, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

                Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что толкование Конституции Российской Федерации со стороны Конституционного Суда РФ является по-настоящему необходимым и значимым. В современных условиях следует обеспечить обязательное выполнение решений Конституционного Суда, связанных с толкованием Конституции, со стороны, прежде всего, государственных органов. А для этого, в первую очередь, нужно законодательно закрепить за такими решениями статус источника права, придав им тем самым юридическую силу подлежащих толкованию норм.

Д. ИЗМАЙЛОВ

кандидат юридических наук