ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблематика данной статьи связана с назревшей необходимостью более предметного рассмотрения вопросов обеспечения реализации конституционного права граждан на управление делами государства, в данном случае – посредством формирования органов местного самоуправления. Избирательное законодательство в настоящее время достигло достаточной степени развития, чтобы предъявлять к нему более серьезные требования, чем на первых этапах формирования, когда в первую очередь требовалось обеспечить реализацию основных демократических принципов проведения свободных выборов на основе многопартийности и реальной альтернативы в выборе кандидата.

Следует также отметить фактическое завершение почти десятилетнего процесса становления такого демократического института, как местное самоуправление, о котором в настоящее время можно говорить как о состоявшемся элементе российской государственности. Однако развитие данного института все еще связано со значительными трудностями, среди которых можно выделить проблему реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Представляется, что приступить к ее исследованию необходимо с рассмотрения положения местного самоуправления в современном обществе и государстве.

Сущность местного самоуправления определяется пограничным состоянием этого института, занимающего свое место среди институтов гражданского общества и государства, особыми свойствами муниципальной власти.

Понятие гражданского общества включает в себя совокупность следующих элементов:

– добровольно сформировавшихся первичных самоуправляющихся общностей людей (семья, кооперации, ассоциации, хозяйственные корпорации, общественные организации, профессиональные, творческие, спортивные, этнические, конфессиональные и другие объединения);

– негосударственных экономических, социальных, духовных, нравственных и других общественных отношений;

– производственной и частной жизни людей, их обычаев, традиций, нравов;

– сферы самоуправления свободных индивидов и их организаций, огражденной законом от прямого вмешательства в нее со стороны государства и политики.

Местное самоуправление представляет собой самостоятельную деятельность населения, направленную на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения соответствующего поселения (территории).

Основным качественным критерием, определяющим отнесение местного самоуправления к элементам гражданского общества, является самоорганизация граждан для достижения целей, обусловленных общими (совместными) интересами. Самоорганизация здесь означает, во-первых, добровольность данных формирований; во-вторых, самоуправленческое начало при обеспечении совместных интересов; в-третьих, самостоятельность в реализации поставленных задач (ограничение государственного вмешательства).

Однако существо указанных интересов состоит в управлении публичными делами (делами общества и государства), в том числе посредством реализации властных полномочий, что выделяет местное самоуправление в особый институт гражданского общества, отличный от сферы семейных, производственных, культурных и иных общественных отношений.

В то же время местное самоуправление не может не быть институтом государства, что обусловливается существом вопросов, решение которых требует наделение местного самоуправления властными полномочиями.

Автор исходит из понимания государства в широком смысле слова как "политического сообщества". Долгое время в юридической науке господствовала точка зрения, согласно которой государство сводилось исключительно к системе органов государственной власти: "Государство всегда было известным аппаратом, который выделялся из общества и состоял из группы людей, занимающихся тем или почти тем, или главным образом тем, чтобы управлять". С принятием действующей Конституции Российской Федерации появились новые правовые институты, раскрывающие понятие категории "государство": конституционный строй, многопартийность, демократия, политический плюрализм, местное самоуправление и многие другие.

То есть под государством в настоящее время необходимо понимать "сферу реализации публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, органами государственной власти и органами местного самоуправления и иными объединениями граждан в целях управления политическими процессами в стране," или "политическое общество".

В то же время, несмотря на то, что государственная власть и власть местного сообщества (муниципальная власть) по качественному критерию суть власть публичная, нельзя не указать на следующее их общее свойство. Государственная и муниципальная власть наделены правом издания общеобязательных нормативных правовых актов и использования особых форм принуждения к их исполнению (например, с помощью милицейских, налоговых и других органов), что отсутствует при реализации иных форм публичной власти.

Однако следует отметить, что соблюдение решений местного самоуправления может обеспечиваться и без применения вышеобозначенного принуждения, например, в силу экономической целесообразности, признаваемой всеми членами местного сообщества.

Конституция Российской Федерации выделяет два уровня осуществления народовластия: посредством государственной власти и посредством местного самоуправления (муниципальной власти), из чего следует, что решение государственных задач и выполнение государственных функций осуществляется через осуществление государственной и муниципальной власти. Автор определяет государственные задачи и функции в широком смысле, как задачи и функции государства в целом (включая местное самоуправление), определяющие цель его существования. Следует отметить, что жизнеобеспечение населения (в том числе в границах муниципального образования) является одной из первоочередных задач государства, что предопределяет положение местного самоуправления в системе его институтов.

Следует также учитывать специфику становления местного самоуправления в России – так называемое «формирование сверху», когда инициатором муниципального движения стало государство в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нужно, однако, отметить, что, несмотря на общепризнанность приведенного тезиса, муниципальная реформа имела, несомненно, демократический, конституционный характер: первые положения о местном самоуправлении появились в Конституции РСФСР 1990 года, а основные принципы осуществления муниципальной власти в настоящий момент закрепляют положения Конституции Российской Федерации 1993 года.

При этом первичное формирование органов местного самоуправления проходило в России под неуклонным руководством органов государственной власти. В данном положении нет ничего противоестественного, ибо для того, чтобы реализовать получившее конституционное признание право граждан на осуществление местного самоуправления, потребовалось принятие императивных норм, предписывающих определенный порядок и условия проведения выборов в органы местного самоуправления.

Местное самоуправление именуют еще «подзаконной властью», в силу объективного его положения в качестве низшего звена властной системы государства. Действительно, население при осуществлении местного самоуправления в первую очередь руководствуется федеральными нормами и нормами законодательства субъектов Федерации, которые имеют приоритет перед муниципальными нормативными актами. В то же время существуют сферы исключительного ведения местного самоуправления, которые государственная власть не должна затрагивать при нормативном регулировании. Это самостоятельность в применении собственных полномочий, определении структуры органов местного самоуправления, свободное использование форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления.

Остановимся на пределах государственного вмешательства в данные отношения, в частности на специфике законодательной регламентации института муниципальных выборов.

С одной стороны, согласно Конституции Российской Федерации, государство в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно ограничиться установлением общих принципов организации местного самоуправления. Иначе говоря, установить систему принципиальных положений, содержащих гарантии осуществления права граждан на свободное избрание муниципальных выборных органов. Здесь следует отметить также необходимость установления норм – запретов (ограничений), препятствующих нарушению данного права.

С другой стороны, государственная власть должна гарантировать реализацию избирательных прав граждан, обеспеченную определенными нормативными механизмами, в том числе четкой законодательной регламентацией всех необходимых избирательных процедур.

Указанная задача в настоящее время решена в Федеральном законе «Об основных гарантиях..», в котором практически отсутствуют особенности организации и проведения муниципальных выборов, все процедуры выборов в государстве прописаны вне зависимости от уровня их проведения, а также отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Переходные нормы (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " и Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления") содержат прямые предписания относительно всего процесса осуществления муниципальных выборов. В отношении статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", устанавливающей сроки полномочий избранных на момент вступления его в силу членов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, было даже возбуждено конституционное судопроизводство.

Согласно статье 1 ФЗ "Об основных гарантиях...", данным законом определяются «основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации … права избирать и быть избранными … в органы местного самоуправления».

Глоссарий Закона содержит определение органов местного самоуправления. Это "представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Таким образом, посредством данной дефиниции выборные должностные лица включены в сферу действия Закона, более того, признаются органами местного самоуправления. Существенного противоречия с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данная статья не содержит, поскольку и в литературе, и на практике уже сложилось единое мнение о возможности признания выборного должностного лица местного самоуправления  единоличным органом местного самоуправления, подкрепленное решением Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 26 сентября 1996 г.). В то же время представляется необходимым соблюдать чистоту законодательного регулирования, т.е. обеспечивать унификацию правовых норм хотя бы в содержании дефиниций. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает возможности для выборного должностного лица местного самоуправления выступать в качестве органа местного самоуправления.

Здесь же возникает вопрос, каким образом должны формироваться иные выборные органы местного самоуправления, создание которых предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". ФЗ Об основных гарантиях говорит лишь о представительном органе местного самоуправления, что делает его нормы обязательными лишь при избрании депутатов представительного органа, тогда как в настоящее время весьма распространенной практикой стало формирование контрольно-ревизионных выборных органов местного самоуправления, таких, например, как Счетная палата муниципального образования.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения о структуре, порядке формирования органов местного самоуправления, сроках полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливаются Уставом муниципального образования.

Однако Устав муниципального образования как основной нормативный акт местного самоуправления выпал из сферы правового регулирования муниципальных выборов: ФЗ об основных гарантиях не включил его в состав соответствующих правовых источников, как видно из вышеприведенного определения из глоссария Закона.

Статьи 14, 15 и 16 данного Закона предусматривают непосредственное федеральное законодательное регулирование и регулирование субъектов Российской Федерации в отношении порядка образования выборных органов местного самоуправления (избрания депутатов представительного органа) и избрания главы муниципального образования.

Здесь важно отметить, что «установление порядка проведения муниципальных выборов предполагает регулирование лишь процедурных вопросов осуществления избирательных действий». Принятие решения о назначении выборов (в том числе определение даты голосования) есть исключительное полномочие местного самоуправления. Также следует отнести к последним вопросы о вхождении выборного должностного лица в состав выборного коллегиального органа местного самоуправления и о частичной ротации выборного коллегиального органа.

По мнению автора, необходимо передать на муниципальный уровень решение основных вопросов, принципиальных для обеспечения реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления как составной и неотъемлемой части права на осуществление местного самоуправления. Иначе создается впечатление, что законодатель озабочен исключительно соблюдением необходимых демократических процедур, обеспечивающих всеобщее, равное и прямое избирательное право граждан при тайном голосовании. Тогда как «местное самоуправление и местные выборы сами по себе не являются ценностями, они бессмысленны без местного сообщества, которое есть больше, чем сумма граждан, проживающих на территории муниципального образования».

Понятие “местное сообщество” в федеральном законодательстве отсутствует, но активно используется в литературе, а также в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации. Более того, термин "местное самоуправление", содержащийся в Конституции Российской Федерации, имеет два различных значения. С одной стороны,  это деятельность населения, направленная на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, что в целом совпадает с дефиницией, которую содержит Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С другой стороны,  это не что иное, как местное сообщество. Иначе совершенно не имеют смысла нормы, устанавливающие, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (статья 12 Конституции Российской Федерации), "местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления" (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Формирование же самоуправляемого местного сообщества невозможно без осознания гражданами, проживающими в муниципальном образовании, своей причастности к нему, признанием себя членом некой корпорации, оказывающим непосредственное влияние на решение корпоративных вопросов. Созданием такой общности людей, принимающих на себя ответственность за дела местные, о чем в идеальном варианте системы местного самоуправления говорится в Конституции Российской Федерации, и должен заниматься институт муниципальных выборов. Иными словами, порядок и условия «приобретения членства в местном сообществе» должны быть установлены самими гражданами (полагается, в Уставе муниципального образования). Приобретение членства – это, естественно, предоставление лицу права избирать (активного избирательного права) и быть избранным в органы местного самоуправления (пассивного избирательного права).

Иначе говоря, на наш взгляд, определение возрастного ценза при реализации пассивного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления – компетенция местного самоуправления, как и определение дополнительных условий реализации активного и пассивного избирательного права на местных выборах, с учетом положений Конституции Российской Федерации и Федерального законодательства, а также законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего разумные, обусловленные исключительно важностью обеспечения политических прав граждан обоснованные требования. К последнимследует отнести, например, норму, содержащую запрет на установление предельного возраста гражданина для реализации избирательного права (п.6 ст.4 ФЗ об осн. гар.).

Данная проблема (установление дополнительных цензов для реализации пассивного избирательного права) уже неоднократно поднималась в Конституционном Суде на уровне Федерации  и ее субъекта.

Не вдаваясь в существо спора, который не является предметом настоящего исследования, рассмотрим отдельные его эпизоды, в частности подходы судей Конституционного Суда, высказываемые ими в особых мнениях.

Так, представляется верным подход судьи Н.В. Витрука, который в особом мнении по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия указывает следующее: «Пассивное избирательное право отличается от активного избирательного права в том числе и тем, что Конституция и избирательные законы могут устанавливать для кандидатов в депутаты на выборные должности, кроме условий достижения определенного возраста, обладания дееспособностью и др., что связано с определением их избирательной правосубъектности (праводееспособности), с безупречной репутацией, повышенной положительной ответственностью перед избирателями, дополнительные условия: знание государственного языка, проживание, постоянное или преимущественное (через определение его срока),  на территории Российской Федерации или ее субъекта».

И здесь хотелось бы обратить внимание на то, что если отношения между субъектами и Федерацией строятся на основе принципа федерализма – максимально четкого разграничения компетенции и деятельности соответствующих органов исключительно в ее пределах, как правило определенных законом, – то к местному самоуправлению необходим совершенно иной подход. Местное самоуправление  есть самостоятельная деятельность населения (статья 130 Конституции Российской Федерации, статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Компетенцию местного самоуправления составляют вопросы местного значения, перечень которых не является ограниченным (!). Так, статья 132 Конституции Российской Федерации завершает смысловой ряд полномочий органов местного самоуправления «и иные вопросы местного значения», а статья 6 Закона прямо говорит о возможности принятия муниципальным образованием к своему ведению иных вопросов, не отнесенных к ведению государственной власти и иных муниципальных образований.

Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, таким образом, должны учитывать конституционный статус местного самоуправления, его самостоятельность в пределах собственных полномочий, к которым, в первую очередь, следует отнести вопросы осуществления местного самоуправления посредством органов местного самоуправления. Проводя аналогию с указанными решениями Конституционного Суда Российской Федерации, автор хотел бы не просто указать на необходимость соответствующего регулирования института муниципальных выборов, но также подчеркнуть, что местное самоуправление  есть уровень власти, имеющий одинаковую правовую природу с иными властными структурами, поскольку все они являются формой народовластия.

Возвращаясь к анализу норм Закона, отметим, что представляется неоправданным обязательное включение в списки избирателей на муниципальных выборах иностранных граждан при наличии соответствующего международного договора (п.4 ст.18). Так, ст. 18 Устава Союза Беларуси и России наделяет граждан государств Союза правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления государства, на территории которого он постоянно или преимущественно проживает. Здесь следует учитывать особенности (обычаи, традиции) территории, приоритеты и предпочтения местного сообщества и отдать решение данного вопроса в ведение последнего, предусмотрев в законодательстве лишь правовую возможность предоставления указанных прав.

В свете изложенных подходов следует положительно оценить наличие нормы, предусматривающей возможность установления порядка выдвижения без сбора подписей в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч (п.5 ст. 31 ФЗ "Об основных гарантиях..."). Однако реализация этой нормы ставится в зависимость от порядка выдвижения кандидата, установленного субъектом Российской Федерации.

Следует также позволить местному самоуправлению самостоятельно определять вопросы внесения избирательного залога; что в настоящее время  отдано на откуп субъектам Федерации и федеральному законодателю (п.5 ст. 32). Последние же, на наш взгляд, должны определять основные принципы внесения избирательного залога (ограничения его в размерах, условия принятия и хранения, необходимые для предотвращения возможных злоупотреблений), обеспечивающие его применение в качестве формы поддержки кандидата. Тем более что на местном уровне вся деятельность кандидатов более прозрачна, подвержена более строгому контролю.

Решение вопроса о создании контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях муниципального уровня, согласно статье 48 ФЗ "Об основных гарантиях...", также могло бы приниматься органами местного самоуправления самостоятельно, а не предусматриваться в законе субъекта Российской Федерации.

А вот проблема проведения соответствующих выборов, когда состав представительного органа местного самоуправления фактически оказывается неправомочным принимать необходимые решения (например, при досрочном прекращении полномочий отдельных депутатов), осталась в федеральном законодательстве неразрешенной. Подобные ситуации в настоящее время для российских регионов далеко не редкость.

По причине запрета на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти (п.6 ст.19) указанная проблема стала практически неразрешимой в Хомутининском сельском муниципальном образовании Челябинской области. Представительный орган данного муниципалитета – Хомутининский сельский муниципальный совет, принял решение о добровольной отставке, причем в полном составе. При этом территория данного муниципального образования, согласно положениям его Устава (!), составляет единый многомандатный округ. Представительный орган состоит из 7 депутатов, которых оказалось невозможным избрать в многомандатном округе, равном муниципальному образованию, в связи с ограничением, установленным федеральным законодателем. В связи с фактическим отсутствием представительного органа внести необходимые изменения в Устав также не оказалось возможным. Насколько известно автору, рассмотрение данного вопроса в различных инстанциях и судах ведется уже второй год; подано соответствующее обращение и в Конституционный Суд Российской Федерации. Возникновение подобных ситуаций вызывает серьезные сомнения в обоснованности введения законодателем рассмотренного ограничения.

Практический интерес представляет также возможность избрания должностных лиц местного самоуправления на собрании (сходе) граждан. Здесь мы опять сталкиваемся с рассмотренным выше Федеральным законом "Об основных гарантиях..." понятием «органы местного самоуправления», в числе которых названы выборные лица местного самоуправления. Муниципальное законодательство предусматривает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в малых муниципальных образованиях. По мнению достаточно авторитетных авторов, это положение вступает в противоречие с положениями избирательного законодательства о проведении выборов данных лиц в рамках определенной процедуры на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Авторы указывают на приоритет норм ФЗ "Об основных гарантиях..." при разрешении подобной коллизии. Принятие такой позиции приводит нас к выводу о невозможности избрания выборного должностного лица местного самоуправления представительным органом местного самоуправления, поскольку к данному случаю необходимо предъявлять аналогичные требования, что представляется необоснованным.

Однако рассматриваемая дефиниция указанного Федерального закона включает только тех выборных должностных лиц местного самоуправления, которые подлежат избранию непосредственно гражданами муниципального образования. Иными словами, жесткие требования ФЗ "Об основных гарантиях..." распространяются прежде всего на главу муниципального образования, если порядок его избрания, определенный Уставом, предусматривает прямое голосование граждан данной территории. Данные нормы относятся также и к иным выборным должностным лицам местного самоуправления, которые избираются населением непосредственно, согласно местным нормативным правовым актам.

Исходя из приведенных рассуждений, следует сделать вывод о том, что нормы ФЗ "Об основных гарантиях..." не препятствуют избранию выборных должностных лиц местного самоуправления на собрании (сходе) граждан, которое осуществляет функции представительного органа местного самоуправления, если данное его полномочие закреплено Уставом муниципального образования.

На наш взгляд, более пристального внимания законодателя требует и вопрос участия органов местного самоуправления в проведении выборов регионального и федерального уровня.

Так, согласно с п. 1 ст. 20 ФЗ "Об основных гарантиях...", избирательные участки и участки референдума образуются главой муниципального образования, им же публикуются списки избирателей (п. 7). Однако в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должность главы муниципального образования не является обязательной. Статья 49 указывает на обязанность безвозмездного предоставления помещений для голосования. Здесь уже предусматривается, что решение об этом принимает лицо, уполномоченное соответствующим органом местного самоуправления (при отсутствии главы). При этом недостаточно проработаны основания принятия подобных решений данным лицом и уполномочившим его органом, если речь идет о выборах не муниципального уровня.

Вопрос обеспечения (в той или иной форме) проведения региональных и федеральных выборов не включен в компетенцию местного самоуправления согласно нормам Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 6). Иным образом отнести этот вопрос к ведению органов местного самоуправления возможно, лишь признав его вопросом местного значения, что вряд ли обоснованно, либо определив его в виде государственного полномочия, которым органы местного самоуправления могут быть наделены в установленном порядке, с передачей необходимых финансовых и материальных средств (п. 2 ст. 132 Конституции).

Представляется, что средства на данные цели, которые должны передаваться в распоряжение территориальной избирательной комиссии, могут быть предусмотрены непосредственно в федеральном бюджете.

Итак, мы рассмотрели особенности правового регулирования института муниципальных выборов в действующем федеральном законодательстве, а также общие вопросы законодательного регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации в данной сфере.

Далее хотелось бы остановиться на нескольких теоретических положениях, которые, по мнению автора, необходимо учитывать при формировании законодательства о муниципальных выборах.

Так, требует рассмотрения вопрос о характере субъектов муниципальных выборов.

Специфику местных выборов Т. Абалкина усматривает в их хозяйственной ориентации, в отличие от политической направленности губернаторских (!!!) выборов. Она подчеркивает, что в большинстве муниципальных образований претенденты на должность мэра вынужденно должны будут принять в качестве ведущей ориентацию социальной защиты и патронажа, ибо с местной властью связываются бытовые интересы, то есть те, которые выражаются в понятии «комфорт проживания».

Аналогичную позицию высказывает В.А. Черников, считающий, что необходимо отказаться от определения субъектов участия в муниципальных выборах по политическому признаку. Окраска местной власти не только и не столько политическая, сколько социально-коммунальная. Местное самоуправление обеспечивает прежде всего решение жизненно важных вопросов функционирования местного хозяйства, предоставление населению социо-культурных услуг (включая благоустройство и развитие территории).

Трудно не согласиться, что активными участниками местных выборов могут стать самые различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь такие, как органы территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные движения, а также объединения представителей малого и среднего бизнеса. Наличие в составе выборного органа местного самоуправления представителей подобных групп даст возможность реально учитывать мнение населения при решении вопросов именно местного значения, повысить эффективность ведения хозяйства и обеспечить социально-экономическое развитие муниципального образования.

Данная идея позволяет, помимо прочего, относительно безболезненно разрешить одну из основных проблем выборного процесса – обеспечение явки избирателей. То, что эта проблема стоит сегодня очень остро, ярко показывают примеры Владивостока (где попытки избрать дееспособный представительный орган местного самоуправления, начатые в 1993 году, до сих пор не увенчались успехом) и Санкт-Петербурга (здесь в текущем году выборы депутатов муниципального совета округа № 17 привлекли лишь от 2,2 до 5,2 процента избирателей). Непосредственное участие в избирательных деяниях неполитических, но достаточно весомых в каждом муниципальном образовании общественных объединений не может не возбудить интереса местного сообщества, которое в достаточной степени удалено от общеполитических проблем, что и обусловливает его безынициативность.

Нельзя отрицать огромное значение непосредственного участия выдвигаемых кандидатов в жизнедеятельности муниципального образования (многие авторы отмечают высокую эффективность личного общения кандидатов с населением именно на местном уровне, значительно превосходящую эффект от деятельности СМИ), которое, несомненно, присутствует в деятельности органов территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственных объединений или местных отраслевых корпораций. Однако это является и основным недостатком предлагаемого подхода.

Вытеснение подобным образом партий из общественно-политической жизни местного сообщества приведет к гибели зарождающееся формирование местной партийной элиты. Так, еще в период становления избирательной системы России, в 1993 году, К.Г. Холодковский отмечал, что избирательный закон, не стимулирующий развитие партий, лишь законсервирует нынешнее положение. Тогда как коммунальное большинство в местном представительном органе вряд ли придет в него с обоснованной политической позицией, четким пониманием существа муниципальных правоотношений, необходимости реформ, осознанием приоритетности интересов местного сообщества. Политическая организация позволяет в той или иной степени сформировать гражданское правосознание будущего муниципального политика. Следует отметить, что присутствие общероссийских политических объединений (партий) на муниципальном уровне также не обеспечит эффективного решения местных задач в силу оторванности от муниципальной проблематики, сосредоточенности на общефедеральных задачах.

Деятельность политических партий направлена в первую очередь на реализацию политических прав и свобод граждан, активное включение их в процессы управления делами государства, а в рассматриваемом случае – делами местного сообщества. Политическая организация позволяет создать некий промежуточный механизм между обществом (в идеале – гражданским обществом) и государством (государственной и местной властью), механизм, позволяющий создать эффективные правовые регуляторы, в которых нуждаются общественные отношения. Все сказанное относится в большей степени к населению, организация которого в местное сообщество не может состояться без проявления политической активности граждан, проживающих в конкретном муниципальном образовании.

«Местному сообществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии апатии, дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способной мобилизовать и четко выразить волю большинства, превратить ее в эффективный инструмент местного самоуправления». Разумеется, подобным инструментом должны стать местные политические образования (партии), ибо основной целью их создания является постоянное и непосредственное участие в данных процессах, тогда как иные общественные объединения, действующие в муниципальном образовании, имеют более узкие, специальные цели: жилищно-коммунального или кооперативно-хозяйственного характера.

Таким образом, в существующей ситуации привлечение к участию в местных выборах неполитических общественных объединений должно иметь временный либо ограничительный характер. Представляется возможным использование в этих целях двух вариантов:

А. Разрешительное регулирование.

При нем законодатель не ограничивает участников муниципальных выборов исключительно политическими образованиями; в федеральном законодательстве (законодательстве субъектов Федерации) предусматривается выдвижение кандидатов, агитация и участие в избирательном процессе и различных общественных объединений. Одновременно для данных объединений устанавливаются минимально необходимые для обеспечения конституционных гарантий ограничения (государственная регистрация не менее чем за год до выборов, отдельные требования к видам деятельности, требования к информации, подлежащей раскрытию, и проч.). При этом окончательное решение о формах и порядке участия объединений в муниципальных выборах принимается населением самостоятельно и закрепляется в Уставе муниципального образования.

Б. Нормативное предписание.

Законодательством устанавливается, что определенная часть представительного органа формируется из членов неполитических объединений, к которым также могут быть предъявлены определенные требования, гарантирующие реализацию политических прав граждан. Муниципальные образования при этом могли бы устанавливать дополнительные требования (в Уставе) относительно статуса данных объединений и порядка их участия в выборах.

В то же время необходимо отметить достаточно определенную позицию федерального законодателя в определении субъектов муниципальных выборов. Речь идет о проекте Федерального закона «О политических партиях», внесенном Президентом Российской Федерации и принятом Государственной Думой в первом чтении. Данный закон принципиально не предусматривает существования региональных, и тем более  местных, политических партий. Согласно статье 3 указанного проекта, «политическая партия – это добровольное объединение граждан Российской Федерации, созданное в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления». При этом политическая партия должна отвечать следующим основным требованиям:

– «иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

– в ней должно состоять не менее десяти тысяч членов, при этом в каждом из региональных отделений должно состоять не менее ста членов политической партии».

Приведенные определения свидетельствуют, что в случае принятия настоящих норм в Российской Федерации будет возможно формирование только общероссийских (федеральных) партий, ибо никаких нормативных установлений в отношении существования региональных и местных партий в Законе не содержится. Видимо, авторы считают деятельность соответствующих отделений общефедеральных партий достаточной для формирования политики регионального и местного уровня. Следует согласиться с профессором Ю.А. Дмитриевым, который считает, что такой подход вряд ли можно признать вполне оправданным.

Несомненно, нельзя отрицать особый статус политических партий – некоего института, "который соединяет государство (политическое общество) и население (гражданское общество) и одновременно входит в каждое из них». Можно даже отчасти согласиться с выводом о том, что иные общественные объединения прочно связаны с гражданским обществом, далеки от общества политического и практически лишены влияния на результаты деятельности государства в целом.

Но только не в отношении местного самоуправления!

Местное самоуправление есть институт, глубоко проникающий как в гражданское общество, так и в государство, поэтому говорить о необходимости выстраивания промежуточных механизмов в виде политических партий, особенно если такие механизмы закладывают препятствия к нормальному взаимодействию этих систем, неразумно.

Подобная конструкция на местном уровне скорее всего приведет к окончательному отказу от избирательной системы пропорционального представительства, ведь в данном случае основную роль в муниципальных выборах придется отдать федеральным партийным образованиям, без какого бы то ни было шанса на участие местных структур (вряд ли подобное положение вещей устроит местное сообщество). В результате произойдет отмирание едва начавшего формироваться основного элемента местной демократии – местного партийного представительства.

В обоснование высказанных доводов о необходимости учета специфики муниципальных выборов при осуществлении государственно-правового регулирования следует привести уникальный по своему характеру институт отзыва выборного лица местного самоуправления.

Применение права отзыва связано с тем, какой принцип положен в основу избрания выборного должностного лица: императивного мандата (дающего гражданам право давать обязательные наказы своему избраннику и досрочно отзывать последнего, если их наказы не исполняются) или свободного мандата (когда члены выборного органа, являющиеся представителями всего населения, связаны лишь конституцией и совестью и никто не вправе давать им обязательные указания).

Предоставление права отзыва, таким образом, приводит в действие принцип императивного мандата – особую систему взаимодействия депутата с избирателями.

То, что институт отзыва предусмотрен российским законодателем в отношении выборных лиц местного самоуправления, уже говорит о достаточно устойчивых связях депутатов (иных выборных лиц) с населением муниципального образования. Институт отзыва (фактически институт доверия), помимо возможности контроля за деятельностью избранного депутата (иного выборного лица), возлагает на его электоральную группу и соответствующую ответственность.

Однако федеральный законодатель опять же отдал решение данного вопроса на откуп субъекту Федерации (ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), не установив при этом разумных ограничений законотворчества последних и гарантий самостоятельности местного самоуправления. Так появляются невразумительные нормативные акты, устанавливающие в качестве основания для отзыва такие факты как «утрата связи с населением». Подобное законодательное регулирование, мягко говоря, отрицательно сказывается на возможностях эффективной реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, формирования дееспособного местного сообщества.

Завершая наше исследование необходимо резюмировать наличие специфики муниципальных выборов, что находит свое проявление как в законодательстве, так и в реально складывающихся на местном уровне общественных отношениях. При этом на настоящий момент законодательное регулирование рассмотренных отношений не завершено и требует дальнейшего совершенствования, что не исключает в том числе и коренных его изменений.

ПРАВО И ЭКОНОМИКА

А. ПАЛАНКОЕВ

соискатель