К ВОПРОСУ О РЕЖИМАХ ПУБЛИЧНОЙ  СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ни одно государство либо оганы общественного самоуправления, начиная с самых древних, немыслимы без публичной службы, т.е. деятельности специального круга субъектов, на профессиональной основе реализующих интересы и функции власти, независимо от того, являются ли эти интересы концентрированным выражением общезначимых социальных или нет. Власть материализуется в государстве либо иных публичных институтах властвования, последние же функционируют в форме особого рода деятельности – публичной службы. 

В данном понимании служба во имя и от имени власти представляется, очевидно, явлением более широким, чем ставшие уже привычными для науки и практики государственная и муниципальная службы. Во-первых, понятие публичной службы шире по содержанию, поскольку включает в себя любую профессиональную деятельность в сфере властной организации общества, а во-вторых, государственная и муниципальная службы далеко не универсальны.

Например, в условиях недавнего советского социализма, в силу его тоталитарной природы, разделения государственной и муниципальной служб фактически не существовало. Тем не менее публичная служба имела весьма развитые формы и видовые различия. Сюда, например, входила служба в партийных, советских, комсомольских и профсоюзных органах, являвшихся по конституции элементами политической системы и выполнявших властные функции, и служба во всех других государственных структурах.

Вообще говоря, утверждать наличие института государственной службы применительно к временам советской власти было бы некоторым преувеличением. И дело здесь вовсе не в том, что каким-либо образом умалялась специфика деятельности государственных органов, и особенно тех, что выделялись особым характером деятельности и имели собственные дисциплинарные нормы и особые условия прохождения службы. Вопрос следует ставить много шире.

Ведь разделение службы государственной и иной, пусть даже и публичной, однако протекающей вне сферы государственно-властных полномочий, –лишь особое проявление разделенности гражданского общества и государства как такового. Там, где этого разделения не было, не могло быть и полноценной государственной службы. Скажем, при фактически полном огосударствлении общества, которое наблюдалось в советское время, любая деятельность в той или иной мере была связана с реализацией всеобъемлющих функций государства. Государственная служба не могла выделиться из негосударственной, ибо для последней вообще не существовало среды, в которой она могла бы полноценно развиваться.

Что касается государственных структур, которые обладали собственными дисциплинарными нормами и особым порядком прохождения службы, то они опять же не являлись государственной службой в полном смысле этого понятия. Речь шла об особых функциях государства, реализация которых немыслима без установления отмечаемых особенностей исполнителей этих функций.

Таким образом, отвечающая своему понятию и назначению государственная служба может быть только там и тогда, где и когда осуществляется явственное разделение гражданского общества и государства. Только в этом случае государственная служба выделяется в особый, отделенный от общества институт, которому противостоит негосударственная и вообще трудовая деятельность с иными порядком и условиями осуществления. Единственное исключение в данном случае – это опосредующая государство и гражданское общество муниципальная власть и муниципальная служба. Занимая промежуточное положение, та и другая зачастую прямо смыкаются с государственной властью и потому имеют с ней много общего. Пересекаемость институтов государственной и муниципальной служб – однозначное тому подтверждение.

В условиях формирования новой российской государственности ситуация, естественно, существенно изменилась. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» положил начало формированию современной государственной службы. Через полтора года данный Указ получил прямое законодательное воплощение в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ввиду естественных взаимосвязей между государственной службой и службой в органах местного самоуправления или муниципальной службой, 8 января 1998 года был принят схожий в большинстве своих норм и тесно связанный с ним Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Принятие этих двух законов фактически ознаменовало новый этап формирования публичной службы в нашей стране.

Статьей 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено деление государственной службы по вертикали политико‑государственого устройства России на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, предметно регулируемую их собственным законодательством. Кроме того, пунктом 2 статьи 4 того же Федерального закона предусмотрено, что в отдельных государственных органах могут существовать особенности государственной службы, которые устанавливаются специальными федеральными законами.

В итоге возникли исходные контуры вполне определенной системы взаимосвязанной государственной и муниципальной служб, где государственная служба имеет общее двухуровневое деление по вертикали политико-государственного устройства страны и возможное многоотраслевое измерение по видам государственной службы в различных государственных органах.

Если в первом случае многообразие проявлений особенностей государственной службы определяется взаимодействием федерального законодательства и законодательств субъектов Федерации, то во втором – наличием соответствующего множества федеральных законов отраслевого характера. Однако подчеркнем, при всем этом единым основанием государственной службы в каждом из названных случаев остается исходный Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В результате происходящей в период с 1993 года по настоящее время в области организации и правового регулирования профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов сегодня уже никто не мыслит государственный и муниципальный аппарат иначе как функционирующие взаимосвязанные подсистемы государственной и муниципальной службы.

Нельзя сказать, что появление государственной службы в период начавшихся в стране радикальных преобразований полностью перечеркнуло историческую традицию досоветских и советских времен. В досоветское время в России существовал институт государственной службы. С его особенностями можно ознакомиться, используя труды видных дореволюционных российских государствоведов и административистов: В.М. Гессена, А.Д. Градовского, В.Ф. Дерюжинского, В.А. Евреинова, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.М. Катаева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.П. Покровского, Б.Н. Чичерина и других.

В советское же время институт государственной службы был решительно деформирован и в близком к исходному качестве сохранился лишь в отдельных структурах государственной власти. Чаще всего исполнение их полномочий на профессиональной основе обеспечивалось, как уже отмечено, наличием специальных дисциплинарных кодексов (уставов) и положений о прохождении службы, характерных для военной службы и иных военизированных формирований.

Что же касается других подразделений государственного аппарата, то в них безраздельно господствовали нормы законодательства о труде с некоторыми особенностями, предусмотренными для руководителей государственных органов, учреждений и предприятий, что вовсе не давало оснований для вывода о существовании специального института государственной службы.

Естественно, что появление института государственной службы современной России не могло остаться вне повышенного внимания представителей различных научных специальностей. Иного и не могло быть. Все, кто в той или иной мере занимались и продолжают заниматься кадровой проблематикой, тут же ощутили радикальнейшее изменение исследовательского поля в сфере деятельности государственных органов.

Но особенно сильные импульсы к расширению области научных исследований ощутили, безусловно, правоведы, и особенно специалисты в области административного права, ибо в поле их зрения оказался широчайший круг субъектов, непосредственная деятельность которых затрагивалась до этого правом лишь в части исполнения функций должностных лиц. Отсюда целый ряд новых исследований в области становления, развития и, заметим, осмысления  современной государственной службы, которые обобщили исследования авторов советского периода.

В частности,  сюда следует отнести труды Г.В. Атаманчука, Ю.С. Алушкина,  Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, В.В. Володина, В.А. Воробьева, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.И. Демидова, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, И.В. Панова, С.М. Петрова, И.Н. Пахомова, М.И. Пискотина, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова, А.К. Уледова, Н.И. Фаянс, Л.В. Фаткина, Б.С. Эбзеева, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых-юристов.

Вместе с тем, несмотря на сегодняшнее видимое обилие исследований в области государственной службы Российской Федерации, есть немало вопросов, касающихся в том числе и уровня понятийного и категориального анализа, которые еще ждут своего решения. В прикладном плане эти вопросы должны найти свое отражение в уточнении действующего законодательства и дальнейшем развитии и институировании государственной службы.

Ничуть не лучше обстоит дело и на практике. В последние годы принято немало законов и иных нормативных правовых актов как по общим вопросам государственной и муниципальной службы, так и по вопросам регулирования отдельных видов государственной службы. Аналогичное увеличение нормативного материала происходит и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. При этом есть все основания утверждать, что становление составляющих государственной службы происходит с большим трудом. Во многих случаях не преодолена инерция старых советских представлений, что лишний раз свидетельствует о недостатке базисных теоретических наработок и соответствующих рекомендаций прикладного характера.

Остановимся на ряде проблем, решение которых уже давно назрело. Исходя из смысла и содержания Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", можно заключить, что государственная служба в стране едина. Ее определение дано в части 1 статьи 2, где установлено, что это деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Часть 1 статьи 3 определяет, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Иными словами, любое лицо, подпадающее под данное определение, является государственным служащим.

Тем не менее в действительности это не совсем так. Статья 8 Федерального закона устанавливает обязательность ведения реестра государственных служащих. Практически это реализуется путем издания соответствующих указов Президента Российской Федерации или органов власти субъектов Российской Федерации, которые относят те или иные должности в государственных органах к государственной службе. И до тех пор, пока та или иная должность не попадет в соответствующий реестр, лицо, ее занимающее, реально в число государственных служащих не войдет. Элементарный анализ указов Президента Российской Федерации, касающихся ведения реестра должностей федеральных государственных служащих, показывает, что сюда включены далеко не все их категории.

Скажем, законодательство о воинской службе прямо относит военную службу к развидности государственной, в то время как в федеральном реестре соответствующих должностей нет. Не существует и схемы приравнивания тех или иных воинских должностей к категориям должностей государственной службы точно так же, как нет и соотнесения классных разрядов и воинских званий. Не отработан и вопрос преемственности при переходе соответствующих лиц с одного вида службы на другой.

Не лишне упомянуть здесь и воинскую службу по призыву, которая вообще выпадает из законодательного определения государственной службы, ибо проходящие срочную службу военнослужащие реально не являются лицами, выполняющими на добровольной основе профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов.

Аналогичное касается службы в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы и ряда других. В последнее время ставится лишь вопрос о приравнивании элементов денежного содержания лиц, формально подпадающих под определение государственных служащих. Все это приводит к однозначному выводу о том, что в действительности сегодня в Российской Федерации существует широкий круг видов публичной службы, среди которых далеко не все являются службой государственной. Таким образом, старая советская традиция еще далеко не преодолена и продолжает существовать в рамках новой российской государственности.

Вопрос о видах публичной службы может быть рассмотрен и гораздо шире, за рамками отмеченных парадоксов (или пока еще не обнародованных законодателем и Президентом России сознательных схем?) государственной службы. Современное понимание публичного права отнюдь не сводится к тому, чтобы ограничивать его властными функциями государства в отношении граждан и иных формирований гражданского общества. Оно включает и обратное – влияние и участие последних в деятельности самого государства. Поэтому к разряду публичной службы вполне относима деятельность, скажем, профессиональных работников аппаратов политических партий и профсоюзов. Здесь также реализуется публичная власть, и вопрос профессионального участия в подобной деятельности требует своего особого правового опоредования.

В итоге же остается признать, что в целом формула политической системы как субъекта публично-правовых отношений актуальна и ныне. При этом именно в рамках такой системы развивается целая сеть разновидностей публичной службы, которая далеко не исчерпывается службой государственной и муниципальной.

Не будет преувеличением сказать, что уяснение существа и содержания публичной службы дает немало оснований к тому, чтобы отойти от уже более или менее устоявшейся традиции в изучении, в частности, института государственной службы и рассматривать его по-иному – в аспекте административно-правовых режимов.

В настоящее время  существует ряд публикаций, где такая точка зрения не только обосновывается, но и развивается применительно ко всей системе исполнительной и даже иных ветвей власти. В то же время отдельно публичная служба и ее разновидности в аспекте административно-правовых режимов пока еще не анализировались.

Предлагаемый же подход обоснован несколькими гипотетическими соображениями. Прежде всего, надо полагать, что трактовать публичную службу в качестве просто деятельности по реализации публичной власти – значит оставаться на позициях, когда она сводится к пусть и специфичной, но все той же привычной трудовой деятельности. Между тем непосредственная включенность во власть и реализацию ее функций дает основание подвергнуть такую точку зрения обоснованным сомнениям. Представляется, что публичная служба приобретает присущие ей свойства, только будучи облеченной в особую правовую форму – форму административно-правового режима.

Научный же анализ всего многообразия проявлений публичной службы в современной России способен открыть новое направление прежде всего в науках конституционного и административного права, дав законодателям, политикам и управленцам весомые ориентиры и практические рекомендации, направленные на существенную коррекцию, конкретизацию и совершенствование всей системы публично-правовых отношений в обозначаемой сфере.

В. ПОЛЬНИКОВ

аспирант