РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЛОКАЛЬНЫХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ (НА ПРИМЕРЕ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ)

В настоящее время естественные монополии и их субъекты все в большей мере становятся объектом целенаправленных реформаторских действий федеральной власти. Первым на этом пути стало РАО ЕЭС России, программа радикальной перестройки которого уже выработана. Судя по всему, та же участь ждет транспорт и связь. И это отнюдь не дань стремлению к всеобъемлющей приватизации, которое было свойственно начальному этапу российских реформ. Теперь реалии уже ясно обозначившегося в стране рынка делают неизбежными дальнейшие преобразования еще недавно незыблемых в своем монопольном качестве отраслей экономики.

Надо, однако, заметить, что правовое и организационное институирование естественных монополий как особых субъектов российского рынка до сих пор происходило крайне ограниченно, лишь в глобальных, имеющих важнейшее общефедеральное значение отраслях, которые очерчены Федеральным законом "О естественных монополиях". Среди них можно назвать следующие: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи (статья 4).

В целом же перечень естественных монополий может быть гораздо шире, хотя бы в силу того, что часть из них способна сформироваться в отдельных регионах и иметь локальное проявление, подпадающее под компетенцию субъектов Федерации или даже органов местного самоуправления. Это, например, жилищно-коммунальное хозяйство, которое чаще всего характеризуется явными признаками естественных монополий. И, надо сказать, проблема соответствующего организационно-правового обеспечения таких субъектов хозяйствования не остается без внимания законодателей субъектов Федерации. В частности, в Ставропольском крае принят и действует краевой Закон "О естественных монополиях". Понятно, что деятельность такого рода монополий должна регулироваться на региональном уровне при разделении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в ведении которых, кстати, и находится жилищно-коммунальное хозяйство.

На уровне законопроекта этот акт был разработан и одобрен ГАК России еще в феврале 1999 года в качестве модельного, т.е. имеющего рекомендательное значение для всех субъектов Федерации, однако до сих пор соответствующие законы в большинстве случаев не приняты, хотя проблема локальных естественных монополий не только существует, но и приобретает все большее значение. Доказательством тому служит начавшееся по повсеместной инициативе Президента и руководства субъектов Федерации радикальное реформирование жилищно-коммунального хозяйства.

В данной статье хотелось бы обратить внимание на основные положения модельного закона 1999 года и привлечь внимание практиков и ученых к активной разработке соответствующей проблематики. Рассмотрим этот вопрос на основе проекта закона Ставропольского края, который прошел согласование и готовится к принятию.

Согласно статье 2 проекта, под локальной естественной монополией понимается состояние товарного рынка Ставропольского края, при котором удовлетворение спроса эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства).  Товары же, производимые субъектами естественных монополий, в потреблении не могут быть заменены другими товарами, в связи с чем спрос на них в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды товаров.

Из сказанного следует, что в качестве субъекта естественной монополии выступает хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров на товарных рынках в условиях локальной естественной монополии. Как видим, в качестве основных понятий региональный законодатель использовал конструкции норм Федерального закона "О естественных монополиях" и тем самым изначально избежал противоречий федерального и регионального законодательств.

Особый интерес представляют локальные естественные монополии, которые должны регулироваться рассматриваемым проектом закона Ставропольского края. В их перечень входят:

– производство электрической и тепловой энергии и услуги по их передаче;

– транспортировка газа по газораспределительным сетям;

– железнодорожные перевозки  пригородного сообщения;

– услуги, оказываемые на подъездных путях предприятиями промышленного железнодорожного транспорта;

– услуги систем водоснабжения и канализации;

– услуги, связанные с допуском автотранспорта и водителей к участию в дорожном движении, и услуги по выдаче и замене специальной продукции;

– услуги по хранению и переработке зерна;

– услуги по экспедированию и доставке периодических печатных изданий;

– услуги по определению качества зерна и продуктов его переработки;

– услуги в лесном хозяйстве;

– услуги по освидетельствованию и спецобслуживанию лифтов;

– услуги по противопожарным работам;

– услуги по технической инвентаризации;

– услуги по санитарно-эпидемиологическому надзору;

– услуги по обеспечению населения топливом твердым, печным бытовым и керосином;

– добыча минеральной воды и лечебной грязи;

– услуги автовокзалов по отправлению и прибытию автобусов;

– услуги вневедомственной охраны в специальных местах хранения;

– услуги медицинских учреждений по медицинскому освидетельствованию;

– ветеринарно-санитарная экспертиза.

Приведенный перечень  намного превышает тот, что определен Федеральным законом "О естественных монополиях". Однако есть все основания полагать, что такой подход оправдан с точки зрения решения локальных задач регулирования естественных монополий в отдельно взятом регионе. И это понятно, поскольку снижение уровня управления неизбежно умножает и детализирует перечень управляемых объектов, а многое из того, что на федеральном уровне могло рассматриваться в едином комплексе, на уровне экономики отдельного региона имеет тенденцию к расчленению на ряд составляющих. Тем не менее следует иметь в виду, что в каждом конкретном случае перечень локальных естественных монополий, подлежащих законодательному регулированию, должен быть четко отработан с точки зрения корректного распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее соответствующим субъектом. В противном случае могут возникнуть коллизии, которые сами по себе способны свести на нет эффект от сохранения в той или иной области хозяйствования состояния естественной монополии.

Надо заметить, что разработчики анализируемого проекта не оставили этот вопрос без внимания, указав в статье 2 на то, что закон распространяется на возникающие на товарных рынках Ставропольского края отношения, в которых участвуют субъекты локальных естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Ставропольского края и местного самоуправления, не подпадающие под действие Федерального закона "О естественных монополиях". Что касается определения субъектов естественных монополий, то статья 3 проекта говорит о том, что законом регулируется деятельность субъектов локальных естественных монополий в сферах, устанавливаемых губернатором Ставропольского края. При этом устанавливается, что в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) изменения характера спроса, установленный перечень сфер деятельности субъектов локальных естественных монополий пересматривается губернатором.

Последнее также довольно дискуссионно, ибо переносит схему определения естественных монополий, образец которой содержится в соответствующем Федеральном законе как закрытый перечень, в область усмотрения губернатора. Здесь опять же возможны коллизии органов государственной власти Федерации и ее субъектов. В действительности однозначного разделения предметов ведения и полномочий здесь пока еще достичь не удалось, а для решения задач государственного регулирования естественных монополий это крайне важно, ибо конкуренция в них либо совсем отсутствует, либо крайне ограничена.

Не все, однако, в приведенном перечне естественных монополий бесспорно. Например, к хозяйственной деятельности в области естественных монополий здесь отнесены некоторые сферы, находящиеся в прямом ведении органов государственного управления, скажем ГИБДД и государственной противопожарной службы. Являются ли вообще такого рода сферы естественными монополиями,  это прежде всего вопрос определения их субъектов. Если таковыми будут органы государственного управления, а не создаваемые ими рыночные структуры, то подобное положение вряд ли можно считать оправданным. Да, современные органы управления осуществляют деятельность, которую, на первый взгляд, можно было бы характеризовать как оказание коммерческих услуг. Однако по сути это довольно спорно и требует специального, в том числе и концептуального, анализа с позиций административного права.

Регламентируя режим естественных монополий, проект закона однозначно определил основной орган исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющий регулирование и контроль деятельности субъектов локальных естественных монополий. В его качестве должен выступать комитет по ценам и регулированию локальных естественных монополий Ставропольского края (комитет по ценам). Указано, что данный комитет в ходе осуществления своих полномочий взаимодействует с федеральными и территориальными органами исполнительной власти в деле регулирования естественных монополий, а также с территориальным управлением федерального антимонопольного органа по Ставропольскому краю.

Предполагается, что такого рода взаимодействие федеральных и региональной структур исполнительной власти должно носить достаточно гибкий характер и использовать инструментарий административных договоров. Например, согласно статье 4 проекта, в отдельных сферах деятельности естественных монополий комитет по ценам может как принимать на себя осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий, так и передавать им осуществление своих на основе договоров.

Не обойден вниманием и вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления. При регулированииими локальных естественных монополий в отдельных сферах деятельности отношения между ними также должны строиться на основе договоров.

Если попытаться дать интегрированную оценку приведенной выше схеме взаимодействия властных структур в области локальных естественных монополий, то нельзя не подчеркнуть, что по отношению к требованиям Федерального закона, где преимущественно просматривается схема унитарного управления, проект регионального закона придерживается принципиальной схемы совместного ведения. Но даже такая оценка здесь в известной мере неточна, ибо разработчики проекта, по существу, воспользовались положением Федерального закона, давшего исчерпывающий перечень естественных монополий. Вне пределов этого перечня региональный законодатель, по всей видимости, решил взять инициативу на себя, трансформировав взаимодействие с федеральной властью в горизонтально-управленческие договорные отношения.

В принципе такой подход отвечает одобренной концепции реформирования энергического комплекса страны, в которой одним из приоритетов является приватизация отдельных составляющих бывшего монолита – РАО ЕЭС России. Однако при этом требуется четко сохранить шкалу приоритетов и единство тех компонентов естественной монополии федерального уровня, которые не могут стать сферой усмотрения регионального законодателя. Для этого, вероятно, потребуются акты федерального законодательства, которые, с одной стороны, должны гарантировать, где это необходимо, верховенство федеральной исполнительной власти, а с другой – обеспечить гибкое управление теми компонентами реформируемой монополии, которые будут попадать в конкурентную среду. Последнее, однако, вовсе не значит, что конкуренция в соответствующих видах деятельности широко разовьется на уровне субъектов Федерации, где вместо исчезнувших элементов федеральной монополии возможно появление монополий локальных.

С точки зрения регламентации методов регулирования естественных монополий региональный законодатель в целом остался приверженцем схемы, содержащейся в Федеральном законе "О естественных монополиях".  Основными методами регулирования  здесь являются следующие:

– ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, либо иных ограничивающих их условий;

– определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом локальной естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

В свою очередь, субъекты локальных естественных монополий не вправе отказаться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, если, конечно, они способны это сделать.

Кроме того, субъекты локальных естественных монополий обязаны предоставлять комитету по ценам  текущие отчеты о своей деятельности и проекты планов капитальных вложений. Что касается других органов исполнительной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления, решения которых затрагивают интересы субъектов локальных естественных монополий и их потребителей, то они подлежат обязательному согласованию с комитетом по ценам. 

Рассматриваемый проект предусматривает установление особого статуса комитета по ценам и его отдельных должностных лиц. Так, председатель комитета по ценам назначается губернатором с согласия Государственной Думы Ставропольского края. Особый статус имеют и члены коллегии комитета по ценам, которые назначаются Правительством Ставропольского края сроком не менее чем на четыре года, и лишь начиная с пятого ежегодно осуществляется замена до одной трети общего числа членов коллегии. При этом член коллегии может быть досрочно отстранен от должности только в судебном порядке в случае совершения им уголовного преступления, либо нарушения анализируемого закона, либо ограничения дееспособности.

Как члены коллегии, так и работники комитета по ценам не только не вправе приобретать и владеть акциями (долями) акционерных обществ и товариществ, в отношении которых они осуществляют регулирование, но и не могут занимать руководящие должности в субъектах естественных монополий в течение трех лет после увольнения из комитета по ценам и выхода из состава коллегии.

По аналогии с требованиями Федерального закона комитет по ценам ведет Реестр субъектов локальных естественных монополий, для которых решения комитета обязательны, что подкреплено   мерами административной ответственности в отношении соответствующих юридических лиц.

Проектом предусмотрено, что работники комитета по ценам имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов локальных естественных монополий как непосредственно, так и через запрос соответствующих сведений. Комитет по ценам действует гласно. Ежегодно он должен публиковать доклад о проведении регулирования локальных естественных монополий.

Значительная часть законопроекта посвящена мерам ответственности субъектов и объектов регулирования локальных естественных монополий за нарушения, допущенные в сфере, регулируемой данным законом. Перечень соответствующих мер весьма подробен и наверняка может послужить моделью для законодательного регулирования локальных естественных монополий в других субъектах Российской Федерации.

Заключая анализ модели регулирования локальных естественных монополий, представленной в проекте закона Ставропольского края "О локальных естественных монополиях", автор хотел бы еще раз специально подчеркнуть, что приобретающий ускорение процесс реформирования существующих естественных монополий есть одновременно и предпосылка их становления. В соответствии с их природой регулирование деятельности субъектов все в большей мере будет опускаться на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Отсюда вытекает особая актуальность рассматриваемой проблемы и появившегося опыта ее решения.

В силу ограниченности объектов регулирования Федерального закона "О естественных монополиях", такой подход требует специального закрепления на уровне Федерального законодательства путем установления соответствующих полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, полагаем весьма полезной инициативу Федерального министерства по антимонопольной политике, разработавшего проект рекомендательного закона "О локальных естественных монополиях", который мог бы быть широко использован в нормотворчестве региональных и местных властей.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что проблема установления режима естественных монополий гораздо шире того круга вопросов, который охвачен действующим Федеральным законом "О естественных монополиях", и власти в ее решении вряд ли стоит проводить водораздел между уровнями. Здесь необходимо разумное распределение полномочий и ответственности, общность интересов и слаженность действий всех властных структур.

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Л. ЛИННИК

кандидат юридических наук

А. КОСАК

соискатель