Правовой статус иностранцев в России в условиях военных действий (середина 1914 – 1917 гг.)

Правовой статус иностранцев в период 1914–1917 гг. связан с существенными ограничениями их прав, особенно прав подданных воюющих с Россией государств, и, соответственно, с последовавшими в этот период государственными законами. И.В. Поткина определила эту группу документов как документы чрезвычайного законодательства, с чем трудно не согласиться.

В 1914 г. были изменены и дополнены правила пропуска иностранцев в Россию, а также ужесточен паспортный контроль. 3 мая 1914 г. последовало распоряжение, предложенное Правительствующему Сенату, “Об утверждении правил перехода иностранными военнослужащими западной границы России”. Правилами четко предписывалось, что границу иностранным военнослужащим, независимо от того, одеты они в военную форму или гражданское платье, необходимо переходить только в установленных переходных таможенных пунктах, имея при себе заграничный паспорт (или пограничную легитимационную карточку) и делая контрольные пометки о месте и дне перехода границы и о цели поездки. В ряде областей, перечисленных в правилах, они были обязаны предъявлять документы по требованию должностных лиц, а “в пунктах ночлега извещать письменно или устно коменданта или начальника гарнизона, а если таковых нет – местной полицейской власти, о своем прибытии – тотчас по приезде и о времени предстоящего отъезда”. Правда, на иностранных агентов и состоящих на военной службе “дипломатических чинов”, входящих в состав иностранных дипломатических представительств, вышеизложенные правила не распространялись.

Иностранные военнослужащие, оказавшиеся на русской территории без соответствующих документов или не выполняющие требования правил пребывания в России, мерами полиции высылались обратно за границу. Те же, кто подозревался или уличался в шпионаже, задерживались.

Если указанные правила распространялись только на иностранных военнослужащих, то Высочайше утвержденное Положение Совета Министров от 26 июня 1915 г. “О паспортах прибывающих в Россию иностранцев” относилось уже ко всем иностранным подданным, прибывающим в Россию, в частности: “Российские посольства, миссии и консульства, при предъявлении им к визе для пропуска в Империю национальных паспортов подданных иностранных государств, обязаны требовать: а) чтобы к паспортам сим были припечатаны фотографические карточки всех внесенных в оных лиц, не моложе 10-летнего возраста, с засвидетельствованием их властями, выдавшими означенные паспорты; б) чтобы в паспорты сии были включены засвидетельствованныя теми же властями показания владельцев их, к какой национальности они принадлежат, состоят ли они в данном иностранном подданстве со дня рождения или вследствие полученной, и когда именно, натурализации, к какому подданству принадлежали ранее, сколько им лет от роду, а также в какую местность Империи и для какой надобности они отправляются”. Кроме того, посольства, миссии и консульства должны были засвидетельствовать эти фотокарточки и все показания въезжающих. Такие правила действовали до окончания военных действий.

В период военных действий последовал ряд указов Императора, запрещавших вывозить из России некоторые товары, продукты, зерно, скот, природные ископаемые, лес, которые касались не только иностранных, но и собственных подданных; т.е. была существенно ограничена сфера торговых отношений, но торговля с нейтральными государствами не прекратилась. Ст. 3 Именного Высочайшего указа “О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года” от 28 июня 1914 г. гласила: “Предоставить подданным нейтральных государств беспрепятственно продолжать торговыя сношения с русскими портами и городами, под условием соблюдения распоряжений военных или военно-морских властей”.

Правовое положение иностранцев воюющих с Россией государств и их союзников (“неприятельских подданных”) является предметом особого исследования, ибо они были практически лишены всех прав в России в период войны, о чем ниже и пойдет речь.

Вышеупомянутый Именной указ определил правовой статус иностранных подданных “неприятельских государств”. К таковым, исходя из содержания последующих Указов Императора, относились Германия, Австрия, Венгрия, Турция, а впоследствии и Болгария (в соответствии с Высочайшим Манифестом 1915 г. “Об объявлении войны Болгарии”).

В ст. 1 Указа предписывалось: а) “действие всяких льгот и преимуществ, предоставленных подданным неприятельских государств договорами или началами взаимности, прекратить”; б) “задержать подданных неприятельских государств, как состоящих на действительной военной службе, так и подлежащих призыву, в качестве военнопленных”; в) “предоставить подлежащим властям высылать подданных означенных государств, как из пределов России, так и из пределов отдельных ея местностей, а равно подвергать их задержанию и водворению в другия губернии и области”.

Такую позицию государства можно считать вполне правомерной. Как отмечают ученые-международники, возможность удаления иностранцев с территории государства во время войны допустима, если их присутствие может принести вред государству, но конфискация их имущества неприемлема. В частности Н.А. Захаров пишет: “Следует признать, что государство как член международно-правового общения, допуская к себе иностранцев, может удалить их с своей территории лишь в случае, если нарушенное мирное общение государств дает ясное и определенное основание предполагать, что пребывание их в стране может быть вредно для общего блага государства, – то такое удаление дает полное основание изгнанным требовать удовлетворения за понесенные ими при этом убытки”.

По вопросу о правомерности прекращения действия всех договоров, заключенных Россией с “неприятельскими государствами”, высказывались в своих работах как русские ученые того периода (С.И. Добрин, А. Пиленко, Д.А. Левин и др.), так и зарубежные (Э. Грэй и др.). В частности Добрин отмечает, что правовое положение иностранцев в России в мирное время определялось кроме национального законодательства, включая “окраинные законодательства”, в значительной степени и специальными конвенциями, заключенными Россией с иностранными государствами, включая и конвенции с воюющими с Россией государствами. Но в условиях войны, как пишет автор, “по общему мнению, все эти конвенции в настоящее время в полном объеме потеряли свою силу”. Основанием для такого мнения послужили как сам факт войны между Россией, Германией и Австрией, так и специальный Указ от 28 июля 1914 г., о котором уже упоминалось.

Кроме того, руководящим циркуляром Министерства юстиции судам объявлялось о потерявшей свою силу Конвенции о наследстве от 31 октября (12 ноября) 1874 г. между Россией и Германией, договорах о торговле и мореплавании от 2 (15) февраля 1906 г. между Россией и Австро-Венгрией и ряде других.

Но С.И. Добрин высказывает сомнение, что все договоры вследствие самого факта возникновения войны теряют силу. Он приводит выдержку из доклада проф. Politis, напечатанную в “Ежегоднике института международного права” за 1910 г., на тему: “Влияние войны на международные и частные договоры”, где тот высказывает мнение, что некоторые виды договоров должны сохранить свою силу, в частности: а) договоры переходные... как, например, об уступке, обмене или отграничении территорий, договоры о признании нового государства; б) договоры-законы, например соглашения, истолковывающие, подтверждающие или дополняющие обычай; в) договоры, касающиеся частных прав и личных гарантий; г) договоры, относящиеся к судопроизводству, исполнению судебных решений, вопросам международного частного права.

Но Указ от 28 июля 1914 г. все же содержал категоричное предписание: “Действие всяких льгот и преимуществ, предоставленных подданным неприятельских государств договорами или началами взаимности, прекратить” (ст. 1).

Рассматривая в контексте этой статьи права иностранцев на судебную защиту, в частности австрийских, венгерских, германских, турецких и болгарских подданных, в том числе и акционерных обществ в России, необходимо отметить, что в этом же указе предписывалось: “соблюдать, под условием взаимности... постановления нижеследующих международных договоров: ...договоров, подписанных на Второй конференции мира в Гааге 5/18 октября 1907 г., а именно: Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны” (ст. 1), которая в ст. 23 гласит: “воспрещается... объявлять утратившими силу, приостановленными и лишенными судебной защиты права и требования подданных противной стороны”. Однако, как отмечал Д.А. Левин в своей работе, обер-прокурор истолковал эту статью в ограничительном смысле, т.е. положения ст. 23 Конвенции касаются лишь военной власти в районе военных действий. Автор считал, что ст. 23 Конвенции, совпадающая со смыслом общего закона, воспринятая в составе действующего права посредством ратификации и надлежащего обнародования (Собр. узакон. 1910. Ст. 828) и сохраняющая силу на основании Высочайшего Указа от 28 июля 1914 г., должна считаться обязательной нормой для нашего суда, но “на деле произошло другое. Сенат прямо ввел несуществующее в законе различие между иностранцами “враждебными” и “невраждебными” и отнял судебную защиту у всех неприятельских подданных, безразлично – живущих или не живущих в России”.

Профессор Мартенс по этому вопросу отмечал, что по общему правилу военные действия, происходящие между цивилизованными государствами, ни в чем не должны затрагивать прав и интересов мирных граждан. Все договоры и обязательства взаимно сохраняют полную силу и пользуются защитой суда так же, как и в мирное время, разумеется, настолько, насколько это оказывается фактически возможным. Мало того, даже между враждующими государствами обязательные отношения не прекращаются. Приостанавливается только действие таких договоров, как коммерческие трактаты, конвенции о выдаче преступников, о консулах и т.п., исполнение которых во время войны, очевидно, невозможно. Война отменяет обязательства с политическим характером между государствами, но она совершенно не задевает обязательственных отношений между подданными.

Нельзя привести серьезного правового основания, в силу которого подданный враждебного государства был бы ограничен в праве требовать исполнения по обязательству мирным или судебным порядком и вообще был бы лишен или ограничен в праве судебной защиты, предоставленной по закону подданными иностранных государств наравне с туземцами.

И хотя Указ от 22 сентября 1914 г. прямо не указывал на закрытие дверей суда для подданных воюющих с Россией держав, упомянутое разъяснение Сената сделало свое дело. Судьи находили различные поводы для того, чтобы не рассматривать дела неприятельских подданных, находившиеся в их производстве. С. Беляцкин в своей статье “Война и правосудие” писал: “По вопросу о юридическом положении на суде подданных воюющих с нами держав в нашей практике не было до сих пор ни одного прецедента. И когда во всех судах и судебных инстанциях оказалась масса дел германских и австрийских подданных, суды очутились в затруднении, не было никакой единообразной практики для всех судов. Не находя этого ответа и боясь судебных ошибок, многие суды либо приостанавливают эти дела, стараясь привести юридическое обоснование и придать всему делу законный вид, либо исключают их из очереди”.

Таким образом, иностранные подданные неприятельских государств в период военных действий практически были лишены права на судебную защиту в России. Трудно не согласиться с Д.А. Левиным, который отмечает, что мотивы такого сенатского разъяснения лежат в военно-политической области, а не правовой, т.е. “находясь в ближайшем соседстве и родстве с теми побуждениями, которые воплощаются наружно в виде репрессалий, реквизиций, конфискаций и т.п. действий, направленных против личности и имущества неприятеля”.

Подобной точки зрения придерживался и С. Беляцкин. Он также указывал, что меры, предусмотренные Указом 22 сентября 1914 г., и Сенатское разъяснение носят политический характер. Они являются логическим развитием давно признанного у нас начала ограничения иностранцев в правах владения и пользования недвижимостью в России, причем это начало распространяется вместо окраин на всю территорию России по отношению к подданным государств, состоящих в положении войны с Россией. Закон с точки зрения основ государствоведения совершенно необычный, ибо он имеет не только обратную силу, но и объявляет неправомерными действия, совершенные до издания заключающихся в нем запрета и ограничения.

Вопрос о судебной защите иностранцев законодателем так и не был окончательно разрешен. Как замечает тот же Беляцкин: “Почему законодатель не объявляет о потере германцами и австрийцами права судебной защиты или приостановлении этого права? Очевидно он не находит это своевременным, нужным и целесообразным”.

Правда, Указом от 5 ноября 1915 г. “О предоставлении некоторым категориям неприятельских подданных прав на судебную защиту” была внесена некоторая законодательная определенность в этот вопрос, и иностранным подданным воюющих с Россией государств по признаку их происхождения и вероисповедания право на судебную защиту с рядом условий было предоставлено, а именно: “Те германские, австрийские и венгерские подданные славянского, французского и итальянского происхождения, а также турецкие и болгарские подданные христианских вероисповеданий, которые оставлены в местах постоянного их жительства в Империи с разрешения надлежащих военных и гражданских властей, пользуются правом на судебную защиту, предоставленным по действующим законам подданным нейтральных государств”.

Необходимо отметить, что и некоторые иностранные законодательства существенно ограничивали права иностранцев (неприятельских подданных) на судебную защиту в военное время. По основному началу английского общего права неприятельский подданный не имеет права обращаться в суд для защиты заключенного им договора, ибо торговые сношения с неприятельскими подданными незаконны. Этот принцип автоматически применяется с самого начала войны. Но вряд ли такие действия сочетались с нормами международного права, о которых было сказано.

Ст. 2 Указа от 28 июля 1914 г. определяла и судьбу иностранных торговых судов неприятельских государств: “Задерживать торговые суда неприятельских государств, застигнутых войною в русских портах”, причем им практически не представлялся индульт (срок для выхода из национальных вод этого государства). Гаагская конвенция 1907 г. предусматривала конфискацию противоборствующей стороной иностранных торговых судов, застигнутых войной в неприятельских портах, поскольку они могли быть обращены в военные суда, т.е. служить для военных целей. Как справедливо заметил В.П. Голубев, “в 1854 г. по этому вопросу было более гуманное отношение, поскольку более или менее продолжительный срок для выхода из национальных портов воюющим неприятельским судам предоставлялся”.

В официальных учебных изданиях (учебниках по курсу международного права изданий 1914–1917 гг.) вопрос о законности захвата Россией неприятельских судов, как правило, не затрагивался, а лишь констатировалось некоторыми авторами, что ст. 1 Конвенции 1907 г. говорит о желательности позволения свободного выхода торговых судов воюющих держав, находящихся при начале военных действий в неприятельских портах.

В 1914–1915 гг. был принят ряд нормативных актов, направленных на существенное ограничение имущественных прав подданных воюющих с Россией государств. Указом Сенату 19 сентября 1914 г. запрещался платеж и пересылка денежных сумм учреждениям, находящимся в Австро-Венгрии, Германии, Турции, а равно и подданным этих государств, и устанавливался надзор за деятельностью предприятий, действующих в России, но образованных в указанных государствах.

Высочайше утвержденным положением Совета Министров “О землевладении и землепользовании в Государстве Российском австрийских, венгерских, германских или турецких подданных” от 2 февраля 1915 г. австрийским, венгерским, германским и турецким подданным было запрещено приобретать в собственность недвижимое имущество, а также владеть им или снимать в аренду, за исключением квартир, домов и иных помещений: “означенным подданным воспрещается впредь приобретать, в пределах всего Государства Российского, каким бы то ни было способами и на каких бы то ни было из допускаемых общими или местными законами основаниях, право собственности и иные вотчинныя права на недвижимыя имущества, а также право владения и пользования недвижимыми имуществами, отдельное от права собственности. Правило сие не распространяется на наем квартир, домов и иных помещений” (ст. 1) .

Полученное в наследство указанными подданными недвижимое имущество, а равно находящееся вне городских поселений в губерниях, расположенных преимущественно по берегам Балтийского, Черного и Азовского морей (Петроградская, Эстляндская, Курляндская, Ковенская, Гродненская, Виленская, Келецкая, Минская, Сувалкская, Ломжинская, Плоцкая, Варшавская, Калишская, Петроковская, Радомская, Люблинская, Колмская, Волынская, Подольская, Бессарабская, Херсонская, Таврическая, Екатеринославская и область войска Донского), во всех местностях Кавказского края, Великого Княжества Финляндского и Приамурского генерал-губернаторства, должно быть распродано в установленный срок: “лица сии обязаны продать либо добровольно, установленным порядком, уступить таковыя имущества в течение двух лет со времени приобретения ими права на оныя. При несоблюдении сего правила имущество продается с публичного торга в подлежащем губернском правлении или соответствующем ему установлении. Вырученная на торгах сумма, по покрытии предъявленных третьими лицами требований и издержек по описи и продаже, обращается в пользу бывшаго владельца имущества” (п. 2 ст. 1).

Вышеуказанным иностранцам запрещается заведовать в качестве поверенных или управляющих (распорядителей) недвижимым имуществом.

В вопросе конфискации имущества у иностранных подданных Россия как бы вернулась к практике древних и средних веков, когда широко допускалась конфискация имущества иностранцев, и, как отмечает Н.А. Захаров, “отголоском этой практики явился взгляд Бинкерсчуга на право государства конфисковать всякое имущество иностранца, подданного враждебной стороны. Однако едва ли такой взгляд может быть ныне приемлем. Допустив иностранца на свою территорию и гарантировав ему законом свободное право владеть имуществом и приобретать его, государство не может без существенного нарушения общих основ права свободно конфисковать это имущество”.

Следует отметить, что российское правительство все же не применяло институт конфискации имущества (за исключением морских судов), а использовало институт ликвидации собственности иностранных подданных “неприятельских государств” с элементом возмещения его стоимости.

В 1915 г. последовал ряд нормативных актов, направленных на дальнейшее ограничение имущественных прав не только иностранных подданных воюющих с Россией государств, но и проживавших в России выходцев из этих государств. 2 февраля 1915 г. было принято Высочайше утвержденное положение Совета Министров “О землевладении и землепользовании подданных воюющих с Россией держав, а также австрийских, венгерских или германских выходцев”, которым они были практически лишены наследственных прав, прав по владению землей, кредитов.

Но необходимо отметить и тот факт, что уже в конце 1915 г. последовали еще два узаконения от 13 декабря 1915 г., разъясняющих и дополняющих вышеуказанный акт, которыми частично некоторые права были возвращены. Например, в Высочайше утвержденном положении Совета Министров “О некоторых, подвергнутых обсуждению в Особом комитете по борьбе с немецким засилием, вопросах, возбужденных в связи с узаконениями 2 февраля и 13 декабря 1915 г., о мерах к сокращению иностранного землевладения и землепользования в Государстве Российском” указано: “Австрийским, венгерским и германским подданным славянского, итальянского и французского происхождения, а также болгарским и турецким подданным христианских вероисповеданий, предоставляется впредь, с разрешения в каждом отдельном случае Министра внутренних дел, по соглашению с Министром земледелия, право арендовать на срок не свыше двух лет земельные участки под разведение полезных земледельческих культур, необходимых для нужд обороны или потребностей сельского хозяйства”.

Подданным “неприятельских государств” было запрещено занимать практически любые руководящие и иные должности в товариществах и акционерных обществах, а также быть их членами. В частности, согласно ст. 2 Указа от 22 сентября 1914 г., в товариществах на паях и акционерных обществах, учрежденных на основании действующих в России законов, указанные иностранцы не допускались к занятию должностей председателей и членов совета, правления, а равно и на отдельных предприятиях, где бы таковые не находились, техников, приказчиков и вообще служащих обществ и товариществ.

В соответствии с Высочайше утвержденным Положением Совета Министров “Об исключении неприятельских подданных из состава членов обществ взаимного кредита и городских кредитных обществ” от 10 мая 1915 г. “подданные воюющих с Россией держав не допускаются впредь к поступлению в члены общества взаимного кредита и городских кредитных обществ” (ст. 1), а те, кто состоял в таких обществах, исключаются из их членов “с тем, чтобы долги указанных лиц были погашены на уставных основаниях в установленные при совершении долга сроки, без предоставления сим лицам каких-либо дополнительных льгот или отсрочек” (ст. 2). Но необходимо отметить, что действие этого положения не распространялось на неприятельских подданных славянского, французского и итальянского происхождения, а также на турецких подданных христианских вероисповеданий.

Торговые предприятия, принадлежавшие неприятельским подданным, ликвидировались в соответствии с Положением Совета Министров от 10 мая 1915 г. “О ликвидации торговых предприятий, принадлежащих неприятельским подданным”. Однако, если неприятельские подданные, участвовавшие в этих торговых товариществах “в качестве товарищей” вышли из их состава до 1 апреля 1915 г., то действие данного положения на такие товарищества не распространялось.

Совету Министров, в соответствии с Высочайшим указом “О предоставлении Совету Министров особых полномочий в отношении акционерных обществ, действующих на основании утвержденных в Империи уставов” от 1 июля 1915 г., было предоставлено право признавать акционерные общества подлежащими закрытию, когда действительными руководителями деятельности таких обществ являлись подданные воюющих с Россией государств и когда деятельность их представлялась опасной для государственных интересов. Такие же правила “применяются и к тем обществам, товарищем коих состоит или состоял во время объявления войны неприятельский подданный” (ст. 2).

Ликвидация предприятий возлагалась на членов этих же товариществ по взаимному между ними соглашению. Положением была определена процедура ликвидации таких товариществ, в том числе и в судебном порядке. На ликвидацию был установлен 2-месячный срок, который впоследствии был продлен до 6 месяцев.

Иностранные акционерные общества неприятельских государств находились в России под полным контролем государства. Им запрещено было вывозить из России деньги, ценные бумаги, серебро, платину. Во исполнение Указа от 15 ноября 1914 г. были учреждены правила надзора за такими предприятиями, в частности, Министр финансов назначал особых правительственных инспекторов для наблюдения за поступлением и расходованием денежных сумм по акционерным обществам, образованным в Австрии, Венгрии, Германии и Турции и допущенным особым постановлением к производству операций в России, полным товарищем которых состоял во время объявления войны австрийский, венгерский, германский или турецкий подданный, находящийся в настоящее время в рядах неприятельских войск. Правительственные инспекторы были наделены рядом властных полномочий.

Позже последовал еще один аналогичный документ по надзору за некоторыми иностранными предприятиями (Высочайше утвержденное положение Совета Министров “О назначении правительственных инспекторов для надзора за деятельностью некоторых торгово-промышленных предприятий” от 16 марта 1915 г.). Ст. 1 Правил о порядке надзора за такими предприятиями гласила: “Назначить особых правительственных инспекторов для надзора за деятельностью акционерных обществ и товариществ на паях, образованных по русским законам, в тех случаях, когда в составе акционеров, пайщиков или администрации имеются подданные воюющих с Россией держав, и когда возникает сомнение в действительности перехода акций (паев) или управления в руки русских подданных или в руки дружественных или нейтральных государств, в состав которых входят или входили к началу военных действий неприятельские подданные, и торгово-промышленных предприятий, принадлежащих лично проживающим в России неприятельским подданным”. Инспекторам был предоставлен свободный доступ во все помещения предприятий и т.п.

Как отмечает В.И. Бовыкин, в первую очередь ликвидационная политика была направлена против германских капиталов, и это нашло горячий отклик в определенных кругах деловой элиты.

Но, по мнению ряда ученых, хотя такая ликвидационная политика и нашла поддержку среди русских промышленников, она не дала значительных результатов. Согласно подсчетам В.С. Дякина, из 611 акционерных обществ, где в той или иной степени было обнаружено участие германского и австрийского капитала, решению о ликвидации подлежали только 96 обществ. Из них тем или иным способом избежали ликвидации 62 общества, 19 предприятий в полном составе перешли в другие руки. Общее число ликвидированных обществ составило 23 промышленных и 7 торговых. Следовательно, делает вывод Дякин, чрезвычайные мероприятия правительства в отношении граждан воюющих с Россией стран дали незначительные результаты.

Такая точка зрения представляется спорной, если исходить в целом из того правового положения, в котором оказались подданные неприятельских государств, а также иностранный капитал.

Таким образом, правовой статус иностранцев в период военных действий, в частности с середины 1914 г. до 1917 г., характеризовался частичным ограничением некоторых прав иностранцев в России и практически лишением всех прав иностранцев – подданных неприятельских государств. Подобная точка зрения высказывается в работах как русских, так и зарубежных историков.

Уфимцев В.В., доктор философских наук, доцент

Уральский юридический институт МВД России