Тема 3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ, ОТРАСЛЕВЫЕ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ НАЧАЛА В УПРАВЛЕНИИ

Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов

Данная проблема производна от конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ как единым государством и ее субъектами.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предполагает включение механизма исполнительной власти, разнообразны:

регулирование и зашита прав и свобод человека и гражданина;

регулирование и защита национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности;

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные програм мы в облает государственного, экономического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рын ка;

финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование;

основы ценовой полигики;

федеральные налоги, сборы;

оборона и безопасность и др.

Основы разграничения компетенции между РФ и се субъектами закреплены в ст. 71, 72 Конституции РФ. а также на основании отдельных федеративных договоров (Татарстан, Башкирия). Однако федеративный дого-

9

вор действует в той части, в которой не противоречит положениям Конституции РФ.

Принцип равноправия республик вообще не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий.

Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти РФ и ее субъектов, являются: Конституции РФ; Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краев, областной администрации"; Положение о главе администрации края, области, утвержденное Указом I (резидента РФ от 3. К). 1994 г.; законодательство по отдельным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответствии с которым выделяются:

предметы ведения и полномочия федеральных органов государст венной власти;

предметы ведения и полномочия федеральных органов исполни тельной власти;

предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению РФ. Субъекты РФ имеют юридические возможности для осуществления самостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения и другие. Компетенция органов исполнительной власти базируегся на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

отдельные полномочия, делегированные им федеральными орга нами исполнительной власти;

предмет ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ве дению с федеральными органами государственной власти;

собственные предметы ведения и полномочия, то есть относящие ся только к их ведению;

—   полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.

10

Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Часто региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления, т.е. территорий республик, краев, городов, сел, поселков. Такое понимание территориального управления является базовым. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ.

Управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятель-ностьи значение.

Административно-правовое реагирование региональною управления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Федеральное регулирование является централизованным, обеспечивающим единообразие и дифференциацию с учетом особенностей регионов. В основе своей оно носит общий характер, т.е. выражается в установлении определенных принципов и правил.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в указанных регионах:

Конституция РФ. федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполнительной вла сти.

Конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ. правовые акты их органов исполнительной власти.

Правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание органов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышеслоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих также с заинтересованными органами регионов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются региональными конфликтами, подтверждаются следующими выводами:

П

В государственном устройстве следует перейти от национально- территориального к территориальному принципу деления, i.e. к областному (губернскому) делению и отказаться от республик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами.

Изменение административно-территориального деления. Прибли жение его к крупным экономическим районам.

Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы - вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учегом принципа федерализма.

11редставлеиие о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление. Для более подробного изучения данного вопроса необходимо в обязательном порядке ознакомиться с ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Территориальное управление тесно связано с отраслевым и межотраслевым управлением.

Межотраслевые начала в управлении

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть управленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления.

Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. К субъектам межотраслевого управления относятся различные министерства, государственные комитеты и ведомства. Полномочия министерств, государственных комитетов, ведомств закреплены в положениях об этих органах.

Нормативные акты органов межотраслевого управления, как правило, распространяют свое действие не только на подведомственные органы и другие организации, но и на граждан, ретулируя, таким образом, отношения в обществе в целом. Надведомствеппые полномочия субъектов межотраслевого управления следует отличать от такого рода полномочий органов отраслевого управления, направленных на проблемы соответствующей отрасли. Например, Госкомвуз России может принимать акты но вопросам

12

высшего образования, обязательные к исполнению для всех министерств и ведомств, имеющих в своем ведении вузы, а также для самих вузов независимо от их подведомственности.

По отношению к межотраслевому отраслевое управление занимает, в известной степени, подчиненное положение. Непосредственно разрешая межотраслевые вопросы, органы межотраслевого управления путем их сокращения и укрупнения, изменения характера функций и методов деятельности диктуют необходимость существенного сужения функций органов межотраслевого управления и, соответственно, упразднения осуществляющих их органов.

Отраслевые начала в управлении

В период, когда основной формой собственности признавалась государстве! тая, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявилась в децентрализации управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:

1.             В данных сферах сохранилось отраслевое управление.  Но его структура, функции и полномочия органов принципиально изменилась. Фе деральные отраслевые органы разрабатывают предложения и участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают единую техническую политику в области производства продукции отрасли; разра батывают и реализуют федеральные целевые и научно-технические про граммы по развитию отрасли; подготавливают предложения по созданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций. Па них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государст венных нужд и т.д.

Как о специфических формах отраслевого управления в настоящее время можно говорить о федеральном управлении субъектов РФ.

Предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их само стоятельности не являются звеньями отраслевых систем управления, под чиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их дея тельности.

В системе органов отраслевого управления появилось два блока ор ганов:

-  органы специализированных отраслей (Ml 1C, Минкл льтуры, др.);

13

-  органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отраслей (например. Минтранс России).

Отраслевые органы субъектов РФ не являются организационными звеньями единых систем федеральных органов отраслевого управления.

По общему правилу функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на обще-отраслевые проблемы, на создание бла гоприятных условий функционирования предприятий, учреждений, органи заций, развития профильных отраслей.

7.             Местные органы  министерств, государственных  комитетов,  ве- домств   являются   звеньями   их   единой   системы.   В   алминистративно- политической сфере имеются строго централизованные системы управле ния. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление обороной, безопасностью и т.д.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолировано от территориального. Эги формы управления взаимодействуют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С организационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осуществляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых профамм, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т.д.

Различные территориальные, межотраслевые и отраслевые аспекты управления тесно связаны с финансово-промышленными группами, правовые основы статуса которых установлены ФЗ от 27.10.1995 г. "О финансово-промышленных группах".

Вопросы для самоконтроля

1.             Назовите основные признаки регионального начала управления, межотраслевого начала в у правлении и отраслевые начала управления.

2.             В чем заключается разница между этими началами управления?

14