7.4. Конституційно-правові та законодавчі підстави обмеження права на в'їзд на територію України, виїзд за її межі, свободу пересування територією України

У частині першій статті 33 Конституції України передбачається, що право на свободу пересування (свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України) може обмежуватися у випадках, встановлених законом. Згідно зі статтею 64 Основного Закону України право на свободу пересуван­ня людини і громадянина обмежується самою Конституцією Украї­ни за умови воєнного або надзвичайного стану. При цьому в законі має бути зазначений строк дії цих обмежень.

Ці конституційні положення конкретизовані у законах України. Воєнний та надзвичайний стан законами України "Про правовий режим воєнного стану" та "Про правовий режим надзвичайного ста­ну" визначається відповідно як особливий правовий режим, що за­проваджується в Україні або в окремих її місцевостях у разі зброй­ної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності Ук­раїни, її територіальній цілісності й передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернен­ня загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасо­ве, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб та особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджува-

80

тися в Україні чи в окремих її місцевостях у разі виникнення над­звичайних ситуацій техногенного або природного характеру не ниж­че загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю й здоров'ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни кон­ституційного ладу України шляхом насильства, і передбачає надан­ня відповідним органам державної влади, військовому командуван­ню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення безпеки і здоров'я грома­дян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захисту кон­ституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загро­зою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.

Під надзвичайний стан підпадає і надзвичайна ситуація техноген­ного та природного характеру. Нормативно надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру у статті 1 Закону України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техно­генного та природного характеру" роз'яснюється як порушення нор­мальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катаст­рофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, пожежею, яке призвело (може призвес­ти) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат. Цей Закон у статті 5 закріплює права для гро­мадян України у сфері захисту населення і територій від надзвичай­них ситуацій техногенного та природного характеру; для іноземців та осіб без громадянства стаття 6 Закону встановлює національний режим.

Відповідно до перелічених законів України, а також враховуючи Закон України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації", дер­жава може обмежувати свободу пересування шляхом вживання пев­них заходів, зокрема:

• встановлювати особливий режим в'їзду та виїзду, а також об­межувати свободу пересування громадян України, іноземців та осіб без громадянства на території, де запроваджується над­звичайний або воєнний стан;

81

проводити тимчасову чи безповоротну евакуацію людей з

місць, небезпечних для проживання, з обов'язковим наданням

їм стаціонарних або тимчасових жилих приміщень;

запроваджувати комендантську годину (заборона перебувати

на вулицях та в інших громадських місцях без спеціально ви­

даних перепусток і посвідчень особи у встановлені години

доби);

забороняти призовникам і військовозобов'язаним змінювати

місце проживання без відома відповідного військового комі­

саріату.

Тимчасова чи безповоротна евакуація людей з місць, небезпечних для проживання, може тлумачитися як "переміщені особи всередині країни", що застосовується у міжнародному праві. Україна не вжи­ває такого поняття у національному законодавстві, але цією катего­рією можна охопити осіб, які зазнали лиха від воєнного стану, над­звичайних ситуацій техногенного та природного характеру тощо.

До цього часу воєнний чи надзвичайний стан в цілому в Україні не запроваджувався.

З усіх відомих у світовій історії ядерних катастроф вибух на Чор­нобильській АЕС, що стався 26 квітня 1986 року, негативні наслідки приніс передусім Українському народові. Відповідно до Основних напрямів соціальної політики на період до 2004 року, схвалених Ука­зом Президента України 24 травня 2000 року, станом на 1 липня 1999 року кількість населення, яке постраждало внаслідок Чорно­бильської катастрофи, становила близько 3,4 млн чоловік. Відтак виникає комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших проблем, які розв'язуються у межах юридичних норм. Базовими тут є поло­ження статті 16 Конституції України, згідно з якими забезпечення екологічної безпеки й підтримання екологічної рівноваги на тери­торії України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Украї­нського народу є обов'язком держави. Такий рівень конституційно-правового регулювання пояснюється тим, що ліквідація наслідків цього безпрецедентного екологічного лиха ще довго потребуватиме цілеспрямованих державних заходів.

Основними законодавчими актами, що регулюють питання, по­в'язані з подоланням наслідків Чорнобильської катастрофи, є зок­рема закони України "Про правовий режим території, що зазнала

82

радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастро­фи", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Законом України "Про правовий режим території, що зазнала ра­діоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" визначено категорії зон радіоактивно забруднених територій, перед­бачено підстави для відселення з таких територій та право на само­стійне переселення з них. Згідно зі статтею 4 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" населення, яке проживає у зоні без­умовно (обов'язкового) відселення, підлягає обов'язковому відселен-ню. Громадяни, які проживають у зоні гарантованого добровільно­го відселення, мають право на підставі наданої їм об'єктивної інфор­мації про радіаційну обстановку, дози опромінення і можливі їх наслідки для здоров'я самостійно приймати рішення про подальше проживання на цій території чи відселення.

У зонах відчуження й безумовного (обов'язкового) відселення за­бороняється постійне проживання населення та перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу.

Постановою Кабінету Міністрів України № 106 від 23 липня 1991 року затверджено Положення про в'їзд і виїзд громадян і транспорт­них засобів із зони відчуження і безумовного (обов'язкового) відсе­лення. Норми цього Положення забороняють перебування громадян у зазначених зонах без перепусток і документів, що засвідчують осо­бу. Особи, які не досягли 18-річного віку, в ці зони взагалі не про­пускаються.

Переселення в інше місце проживання застосовується і як вид спеціальних заходів забезпечення безпеки працівників суду і право­охоронних органів та їх близьких родичів, а також потерпілих, свідків та інших осіб, які беруть участь у кримінальному судочин­стві. Це передбачено статтями 5,11 Закону України "Про держав­ний захист працівників суду і правоохоронних органів" і статтями 7, 13 Закону України "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві".

Положення статті 1 Закону України "Про державний захист пра­цівників суду і правоохоронних органів" роз'яснюють, що правоохо­ронні органи — це органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону Украї­ни, органи державної податкової служби, органи й установи вико-

83

нання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохо­рони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють пра-возастосовчі або правоохоронні функції. Відповідно до цього Зако­ну захисту підлягають працівники суду та правоохоронних органів, а також співробітники кадрового складу розвідувального органу Міністерства оборони України та працівники Антимонопольного комітету України, які беруть безпосередню участь відповідно:

а)             у розгляді судових справ у всіх інстанціях;

б)            у провадженні й розслідуванні кримінальних справ та справ

про адміністративні правопорушення;

в)             в оперативно-розшуковій діяльності;

г)             в охороні громадського порядку і громадської безпеки;

д)             у виконанні вироків, рішень, ухвал і постанов судів, постанов

органів дізнання і попереднього слідства та прокурорів;

е)             у контролі за переміщенням людей, транспортних засобів, то­

варів та інших предметів чи речовин через державний і мит­

ний кордон України;

є) у нагляді й контролі за виконанням законів.

Близькі родичі, які згідно із Законом України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" підлягають за­хисту, — це батьки, дружина (чоловік), діти, рідні брати і сестри, дід, баба, онуки, посягання на життя, здоров'я, житло і майно яких пере­шкоджає виконанню працівниками суду і правоохоронних органів покладених на них законом обов'язків і здійсненню наданих прав.

За загальним правилом відповідні заходи вживаються за клопо­танням зазначених осіб або їх згодою. Проте переселення в інше місце проживання учасників кримінального судочинства у винятко­вих випадках можливе також за санкцією прокурора або ухвалою суду, коли загроза життю та безпеці особи не може бути усунута іншими заходами.

Відповідно до статті 185-11 Кодексу України про адміністративні правопорушення за розголошення відомостей про заходи безпеки щодо особи, взятої під захист, стягується штраф до п'яти неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян.

Певні обставини, передбачені Законом України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб", пере­шкоджають свободі пересування громадянинові України як поса­довій особі, щодо якої здійснюється державна охорона, так і досту­пу кожного до об'єктів, що перебувають під державною охороною.

84

Державна охорона органів державної влади України та посадових осіб — це система організаційно-правових, режимних, оперативно-розшукових, інженерно-технічних та інших заходів, які здійснюють­ся Управлінням державної охорони України з метою забезпечення нормального функціонування органів державної влади України (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституцій­ний Суд України, Верховний Суд України), безпеки посадових осіб (Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України, Голова Конституційного Суду України, Голова Верховного Суду України, Перший заступник Голови Верховної Ради України, Перший віце-прем'єр-міністр України, Міністр закор­донних справ України, Генеральний прокурор України, громадянин, зареєстрований кандидатом у Президенти України, — на період пе­редвиборної кампанії та виборів), глав іноземних держав, парла­ментів та урядів і членів їхніх сімей, керівників міжнародних органі­зацій, які прибувають в Україну чи перебувають на її території, пе­релік конкретних прізвищ яких визначається Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, та об'єктів (будинки, де пра­цюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, спо­руди і спеціальні транспортні засоби, що перебувають в їх користу­ванні, інші місця постійного й тимчасового перебування осіб, які охо­роняються, важливі державні об'єкти та прилеглі до них території і акваторії, визначені Президентом України).

Державна охорона здійснюється шляхом особистої охорони за­значених посадових осіб та охорони об'єктів і підтримання на них відповідного правового режиму проходу фізичних осіб. Останній захід передбачає надання згоди Управління державної охорони Ук­раїни на допущення громадян на об'єкти, щодо яких здійснюється державна охорона.

Право на свободу пересування обмежується на територіях об'єк­тів, що охороняються підрозділами Державної охорони при Міні­стерстві внутрішніх справ України, яка створена на підставі Поста­нови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо удосконалення охорони об'єктів державної та інших форм власності" № 615 від 10 серпня 1993 року.

Однією з основних завдань цієї служби є охорона особливо важ­ливих об'єктів, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України, а також інших об'єктів (територій, будівель тощо, доступ до яких обмежений).

85

У Переліку до особливо важливих об'єктів віднесено:

об'єкти водопостачання населених пунктів з резервуарами

питної води;

пункти захоронення радіоактивних матеріалів;

об'єкти, розташовані в зоні безумовного відселення та відчу­

ження;

бази, склади та інші державні об'єкти зберігання матеріальних

цінностей на суму понад двадцять тисяч мінімальних розмірів

заробітної платні;

особливо важливі мости на залізничних магістралях і автома­

гістралях державного значення;

державні музеї, картинні галереї, історико-культурні заповід­

ники, інші об'єкти культури, де зберігаються історичні, куль­

турні цінності загальнодержавного значення тощо.

На таких об'єктах встановлюється пропускний режим, порушення якого є підставою для затримання особами служби охорони.

Право на свободу пересування обмежується і на певних територі­ях, що належать до природно-заповідного фонду України. Правовий режим таких територій визначається Законом України "Про природ­но-заповідний фонд України".

У статті 3 цього Закону міститься класифікація територій та об'єк­тів природно-заповідного фонду України. До них належать:

природні території та об'єкти — природні заповідники, біо-

сферні заповідники, національні природні парки, регіональні

ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні

урочища;

штучно створені об'єкти — ботанічні сади, дендрологічні пар­

ки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мис­

тецтва.

Одним з основних засобів збереження територій і об'єктів при­родно-заповідного фонду є встановлення заповідного режиму. Згід­но зі статтею 14 зазначеного Закону режим територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду — це сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяль­ності в них, порядок охорони, використання й відтворення їх при­родних комплексів. Він визначається відповідно до цього Закону з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.

86

Режим деяких об'єктів природно-заповідного фонду передбачає обмеження права на свободу пересування на їх території.

Статтею 16 Закону України "Про природно-заповідний фонд Ук­раїни" встановлено вимоги щодо охорони природних комплексів та об'єктів природних заповідників. На території природних заповід­ників забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природ­ний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти: будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об'єктів транспорту і зв'язку, не пов'яза­них з діяльністю природних заповідників, розведення вогнищ, влаш­тування місць відпочинку населення, стоянка транспорту, а також проїзд і прохід сторонніх осіб, прогін свійських тварин, пересування механічних транспортних засобів, за винятком шляхів загального користування, лісосплав, проліт літаків та вертольотів нижче 2000 метрів над землею, подолання літаками звукового бар'єру над тери­торією заповідника та інші види штучного шумового впливу, що пе­ревищують установлені нормативи; геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, порушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного режимів, руйнування геологічних відслонень, застосування хімічних засобів, усі види лісокористуван­ня, а також заготівля кормових трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасання худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх поселення, гніздування, інші види корис­тування рослинним і тваринним світом, що призводять до порушен­ня природних комплексів; мисливство, рибальство, інтродукція но­вих видів тварин і рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окремих видів тварин понад допустиму науково обґрун­товану ємкість угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком матеріалів, необхідних для виконання наукових дослід­жень.

Зазначені обмеження відповідно до статей 18, 21 цього Закону поширюються також на заповідні зони біосферних заповідників і на­ціональних природних парків.

Для використання природних ресурсів у межах територій і об'єк­тів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення не­обхідно отримати відповідний дозвіл, який видається державними управліннями екології та природних ресурсів в Автономній Республіці

87

Крим, областях, містах Києві і Севастополі в межах лімітів, установ­лених Міністерством екології та природних ресурсів України.

Обмеження права на свободу пересування передбачено у зонах са­нітарної охорони водних об'єктів, що встановлено Правовим режи­мом зон санітарної охорони водних об'єктів (затверджено Постано­вою Кабінету Міністрів України № 2024 від 18 грудня 1998 року).

На території, де забезпечується санітарна охорона від інфекцій­них захворювань, також можуть установлюватися обмеження права на свободу пересування і вільний вибір місця проживання. Правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої вла­ди, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню й поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, права, обов'язки та відповідальність юридичних і фізич­них осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб визначає Закон України "Про захист населення від інфекційних хвороб".

Санітарна охорона території України забезпечується проведен­ням профілактичних і протиепідемічних заходів та санітарно-епіде­міологічним наглядом у пунктах пропуску через державний кордон України і на всій території України.

Положення статті 29 Закону України "Про забезпечення санітар­ного та епідемічного благополуччя населення" дозволяють в'їзд на територію України громадян України з країн (місцевостей), де зареє­стровано особливо небезпечні інфекційні хвороби, тільки за наявності документів, передбачених міжнародними угодами та санітарним за­конодавством України. Більш конкретно можливість обмеження права громадян України на повернення в Україну сформульовано у Правилах санітарної охорони території України, затверджених По­становою Кабінету Міністрів України № 696 від 24 квітня 1999 року. У пункті 12 Правил передбачено, що у разі невиконання вимог, пе­редбачених цими Правилами, органи Державної прикордонної служби України, Державної митної служби України за поданням Державної санітарно-епідеміологічної служби Міністерства охорони здоров'я України, яке діє на підставі відповідного Положення, зат­вердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України № 420 від 19 листопада 2002 року (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 6 грудня 2002 року за № 960/7248), можуть заборонити в'їзд в Україну і виїзд з України транспортних засобів і осіб (громадян України, іноземців і осіб без громадянства), а також ввезення і виве-

зення з України вантажів, багажу та міжнародних поштових від­правлень.

Відповідно до статті 28 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" дипломатичні представництва, консульські установи, торговельні представництва України за кордоном у разі виникнення в країнах їх перебування особливо небезпечних інфек­ційних хвороб терміново повідомляють про це Міністерство охоро­ни здоров'я України. З урахуванням епідемічної ситуації Кабінет Міністрів України може встановити тимчасові обмеження та особ­ливі умови щодо транспортного сполучення з цими країнами, в'їзду в Україну іноземців та осіб без громадянства з цих країн, а також ввезення в Україну харчових продуктів, продовольчої сировини, тварин, інших вантажів, товарів і предметів, що можуть бути фак­торами передачі інфекції, а також щодо виїзду громадян України до цих країн.

Виїзд громадян України до держав, перебування в яких пов'язане з високим ризиком захворювання на особливо небезпечні та небез­печні інфекційні хвороби, дозволяється після проведення їм відпові­дних профілактичних щеплень.

Обмеження права на свободу пересування запроваджується і на території, де забезпечується карантин тварин — особливий режим, який встановлюється на певній території щодо тварин, спрямований на локалізацію й ліквідацію спалахів небезпечних інфекційних за­хворювань тварин, що допускає встановлення передбачених Зако­ном України "Про ветеринарну медицину" тимчасових обмежень у здійсненні прав фізичних і юридичних осіб з покладанням на них до­даткових обов'язків.

Карантин у місцях виникнення небезпечних захворювань вста­новлюється та скасовується рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації на відповідних територіях та виконавчими органами органів місцевого самовряду­вання міст обласного значення, у тому числі на території окремих господарств за поданням відповідного органу державної ветеринар­ної медицини, а в межах одного або кількох регіонів — за рішенням Кабінету Міністрів України за поданням Державного департаменту ветеринарної медицини.

Відповідно до статті 28 зазначеного Закону, в разі запроваджен­ня карантину можлива часткова або повна заборона, зокрема, дос­тупу сторонніх осіб та транспорту на територію ферми і до тварин-

ницьких приміщень, де запроваджено карантин, крім обслуговуючо­го персоналу (за умови додержання ним спеціального режиму), пе­ресуватися на транспортних засобах у карантинній зоні. На дорогах при в'їзді у населені пункти, на ферми виставляється охорона, сто­рожові або ветеринарно-міліцейські пости, встановлюються знаки щодо обов'язкового об'їзду карантинної зони.

На час карантину може змінюватися режим роботи підприємств, установ та організацій. У виняткових випадках для здійснення ка­рантинних заходів та ліквідації осередків епізоотії разом з органами внутрішніх справ можуть залучатися військові частини Збройних Сил України відповідно до закону.

У разі встановлення карантину на значній території (область або кілька областей) Кабінет Міністрів України може вносити Президен­тові України пропозицію про цільову мобілізацію на період до двох місяців військовозобов'язаних спеціалістів з метою ліквідації осе­редків епізоотії.

До місцевостей з обумовленим режимом законодавство України відносить і прикордонний режим, де обмежується право на свободу пересування, оскільки, виходячи з принципу непорушності держав­ного кордону, який є відображенням територіальної цілісності, по­літичної та економічної незалежності, суверенітету та єдності Укра­їни, Державний кордон України є недоторканним.

Так, відповідно до статей 23, 24, 25, 26 Закону України "Про дер­жавний кордон України" у прикордонній смузі в порядку, що ви­значається Кабінетом Міністрів України, встановлюється прикор­донний режим, який регламентує правила в'їзду, тимчасового пере­бування, проживання, пересування громадян України та інших осіб. Дозвіл на в'їзд, тимчасове перебування, проживання і пропуск у при­кордонну смугу, а також у прикордонні райони, що контролюють­ся, дає і здійснює Державна прикордонна служба України разом з органами внутрішніх справ України. Забороняється пересування бе­регом і льодом прикордонних річок, озер та інших водойм поза вста­новленими для цього шляхами, стежками або з порушенням правил пересування.

Згідно із законодавством України визначається також порядок перебування й пересування всіх осіб і транспортних засобів у межах території прикордонних, залізничних і автомобільних станцій, мор­ських і річкових портів, аеропортів і аеродромів, відкритих для міжнародного сполучення. У приміщеннях і місцях, де здійснюється

90

прикордонний контроль, Державна прикордонна служба України встановлює додаткові режимні правила, що регламентують порядок допуску в них осіб, які беруть участь у контролі та обслуговуванні пасажирів і транспортних засобів закордонного прямування, від­правленні з пунктів пропуску транспортних засобів, що виїжджають за кордон і прибувають в Україну, а також інші обмеження для запо­бігання незаконному перетинанню державного кордону України.

Обмеження права на свободу пересування для громадян України передбачено Положенням про прикордонний режим, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України "Про прикордонний ре­жим" № 1147 від 27 липня 1998 року. Згідно з цим Положенням гро­мадяни України в'їжджають у прикордонну смугу та контрольова­ний прикордонний район, перебувають, проживають чи пересува­ються в їх межах на підставі документів, які засвідчують їх особу.

В'їзд і перебування у місцевості, розташованій між державним кордоном України та лінією прикордонних інженерних споруд, гро­мадян України та інших осіб допускається як виняток лише за спе­ціальним дозволом відповідного підрозділу Державної прикордонної служби України. Громадяни України та інші особи, які перебувають у межах прикордонної смуги та контрольованого прикордонного району, на вимогу відповідних осіб Державної прикордонної служ­би України, а також членів добровільних формувань зобов'язані пред'являти документи, що засвідчують особу та підтверджують не­обхідність її в'їзду чи перебування на цій території.

Порушення прикордонного режиму або режиму у пунктах про­пуску через державний кордон України передбачає адміністративну відповідальність у вигляді попередження або стягнення штрафу з громадян до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб — від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (стаття 202 Кодексу України про адмі­ністративні правопорушення).

Право на свободу пересування відповідно до Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян Украї­ни" може обмежуватися як безпосередньо, так і опосередковано шля­хом, зокрема, відмови у видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон. У статті 6 зазначеного Закону встановлено вичер­пний перелік підстав, за яких громадянинові України може бути відмовлено у видачі такого паспорта або, за його наявності, — у виїзді за межі України.

91

У Законі наголошено, що ці обмеження мають тимчасовий харак­тер, але можуть мати різну тривалість. Скажімо, виконати зобов'я­зання, покладені на особу судовим рішенням, вона може протягом місяця; погашення (зняття) судимості треба чекати певний час.

Перше з обмежень стосується осіб, обізнаних з відомостями, які становлять державну таємницю. Згідно зі статтею 28 Закону України "Про державну таємницю", громадянин України, який має чи мав до­пуск до державної таємниці і реально був обізнаний з нею, може бути обмежений тільки у праві виїзду на постійне проживання в іноземну державу до розсекречення відповідної інформації, але не більш як на п'ять років з часу скасування допуску до державної таємниці.

Якщо виїзд з України обмежується у зв'язку з наявністю невре-гульованих аліментних, договірних чи інших невиконаних зобов'я­зань перед фізичними та юридичними особами в Україні, громадя­нин України повинен:

а)             виконати ці зобов'язання (наприклад, відповідно до пункту 2

Постанови Кабінету Міністрів України "Про види заробітку (дохо­

ду), що підлягають облікові при відрахуванні аліментів" № 146 від

26 лютого 1993 року, Постанови Кабінету Міністрів України "Про

затвердження Порядку стягнення аліментів на дитину (дітей) у разі

виїзду одного з батьків для постійного проживання в іноземній дер­

жаві, з якою не укладено договір про надання правової допомоги"

№ 1203 від 19 серпня 2002 року із зобов'язаних сплачувати аліменти

осіб, які виїжджають за кордон для постійного проживання у держа­

ви, з якими Україна не має договорів про надання правової допомо­

ги, стягнення аліментів провадиться до виїзду за весь період до до­

сягнення дитиною повноліття, виходячи з їх заробітної плати за ос­

танній місяць роботи на момент від'їзду або ж з п'ятикратного

розміру мінімальної заробітної плати на час проведення розра­

хунків. На сьогодні Україна уклала міждержавні договори про пра­

вову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних та кримі­

нальних справах з Білоруссю, Вірменією, Грузією, Естонією, Казах­

станом, Киргизстаном, Литвою, Молдовою, Польщею, Росією,

Таджикистаном, Узбекистаном, Туркменістаном та з деякими ін­

шими державами);

б)            розв'язати спір за погодженням сторін. Це можна зробити, зок­

рема, в порядку доарбітражного врегулювання розбіжностей (статті

10,11 Господарського процесуального кодексу України), за допомо­

гою третейського суду;

92

в) забезпечити зобов'язання заставою. Відповідно до Закону Ук­раїни "Про заставу", застава є способом забезпечення зобов'язань, завдяки чому кредитор має право в разі невиконання боржником за­безпеченого заставою зобов'язання одержати задоволення з вартості заставленого майна переважно перед іншими кредиторами. Предме­том застави можуть бути майно чи право на майно.

Згідно зі статтею 4 Цивільного процесуального кодексу України, будь-яка зацікавлена особа має право звернутись до суду за захис­том порушеного або оспорюваного права чи охоронюваного зако­ном інтересу. Крім того, цивільний позов щодо особи може бути по­даний прокурором, органами державного управління, профспілка­ми, державними підприємствами, установами, організаціями та їх об'єднаннями тощо. При цьому підставами подання позову можуть бути: невиконання угоди; закон чи інший нормативно-правовий акт.

Це може стосуватися, наприклад, стягнення податкової заборго­ваності та зборів у судовому порядку; заподіяння матеріальної шко­ди іншій особі; поширення відомостей, що не відповідають дійсності або викладені неправдиво, які зачіпають честь, гідність чи ділову ре­путацію іншої особи тощо.

У таких випадках цивільний відповідач зобов'язаний з'явитися до суду, дати відповідні пояснення або іншим чином сприяти вста­новленню істини у справі.

Крім того, під час судового розгляду може бути встановлено факт дії неврегульованих цивільно-правових зобов'язань. Тому до закін­чення провадження у справі та врегулювання всіх зобов'язань особа не має права виїжджати за кордон.

Судовим рішенням на громадянина України можуть бути покла­дені зобов'язання про стягнення аліментів, про відшкодування шко­ди, завданої злочином, адміністративним, цивільно-правовим чи іншим правопорушенням, про виселення з будинків, що загрожують обвалом, тощо.

Свідоме повідомлення про себе неправдивих відомостей може стосуватися, наприклад, випадків, коли громадянин України вико­ристовує для виїзду за межі України чужий паспорт як свій. Якщо це зроблено помилково, йому має бути відмовлено у виїзді за кор­дон до моменту, коли він пред'явить власний паспорт. Якщо це зроб­лено свідомо, постає питання про порушення кримінальної справи.

Законом України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Украї­ну громадян України" визначено також інші обставини, до яких на­лежать:

93

порушення кримінальної справи — до закінчення проваджен­

ня у справі;

засудження за вчинення злочину — відбуття покарання або

звільнення від покарання;

ухилення від виконання зобов'язань, покладених судовим

рішенням, — до виконання зобов'язань;

свідоме повідомлення про себе неправдивих відомостей — до

з'ясування причин і наслідків подання неправдивих відомос­

тей;

призов на строкову військову службу — до вирішення питан­

ня про відстрочку від призову;

подання проти від'їжджаючої особи цивільного судового по­

зову — до закінчення провадження у суді;

перебування під адміністративним наглядом — до припинен­

ня нагляду.

Особі, яка має паспорт громадянина України для виїзду за кор­дон, може бути тимчасово відмовлено у виїзді за межі України у ви­падках, передбачених пунктами 1-9 частини першої статті 6 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України".

Паспорт громадянина України для виїзду за кордон може бути тимчасово затримано чи вилучено судом, органами прокуратури, територіальними органами внутрішніх справ, Служби безпеки Ук­раїни, Прикордонних військ України, військовими комісаріатами та консульською установою України також у разі: використання цього паспорта для вчинення злочину; виявлення в ньому підробки; при­пинення громадянства України.

У разі порушення кримінальної справи у зв'язку з підробкою чи використанням паспорта громадянина України для виїзду за кордон для вчинення злочину або щодо власника паспорта такий паспорт може бути прилучено до кримінальної справи, про що інформується територіальний орган внутрішніх справ за місцем оформлення пас­порта громадянина України для виїзду за кордон.

Порушення Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" щодо підстав для обмежень у праві виїзду громадян України за кордон може бути оскаржено до суду за місцем проживання. Прийняте судом рішення негайно вико­нується відповідним територіальним органом внутрішніх справ. Проте відмова у виїзді за межі України з підстав, передбачених

94

пунктами 3, 4, 5, 9 частини першої статті 6 зазначеного Закону, ос­карженню не підлягає.

Відповідно до статті 9 Закону України "Про порядок виїзду з Ук­раїни і в'їзду в Україну громадян України" може обмежуватися виїзд з України громадян України в разі виникнення в будь-якій іноземній державі надзвичайної ситуації (наприклад, стан війни, заворушення чи інші масові порушення правопорядку, військові перевороти, стихійні лиха, катастрофи, епідемії тощо). За таких обставин Кабі­нет Міністрів України приймає рішення про особливий порядок виї­зду громадян України до цієї держави. Зазначимо, що за часів неза­лежності України відповідного рішення Кабінет Міністрів України не приймав.

Випадки обмежень в'їзду та виїзду іноземців та осіб без громадян­ства перелічено у статтях 25, 26 Закону України "Про правовий ста­тус іноземців та осіб без громадянства".

У в'їзді в Україну іноземцю або особі без громадянства може бути відмовлено за результатами співбесіди, яка проводиться у пункті пропуску через державний кордон України відповідною осо­бою Державної прикордонної служби України, з таких підстав:

в інтересах забезпечення безпеки України або охорони гро­

мадського порядку;

якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і закон­

них інтересів громадян України та інших осіб, які проживають

в Україні;

якщо при порушенні клопотання про в'їзд в Україну іноземець

або особа без громадянства подали про себе завідомо неправ­

диві відомості або підроблені документи;

якщо їх паспортний документ, віза підроблені, зіпсовані чи не

відповідають встановленому зразку або належать іншій особі;

якщо вони у пункті пропуску через державний кордон Украї­

ни порушили правила перетинання державного кордону Ук­

раїни, митні правила, санітарні норми чи правила або не ви­

конали законних вимог відповідних осіб Державної прикор­

донної служби України, митних та інших органів, що

здійснюють контроль на державному кордоні;

якщо встановлено факти порушення іноземцями або особами

без громадянства законодавства України під час попередньо­

го перебування в Україні.

95

За цих обставин у паспортному документі іноземця або особи без громадянства відповідними особами Державної прикордонної служ­би України або територіальних органів внутрішніх справ ставиться штамп "Заборонено в'їзд в Україну терміном на …" Цей термін вста­новлюється територіальним органом внутрішніх справ, органом Служби безпеки, Державної прикордонної служби України залежно від обставин і характеру правопорушення від шести місяців до п'яти років. Якщо підстави, встановлені частиною другою статті 25 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", продовжують існувати, термін може бути продовжено зазначеними органами. У таких випадках особи за наявності міждержавної угоди передаються представникам прикордонних органів суміжних держав або видворяються за межі України.

Виїзд з України іноземця та особи без громадянства не дозво­ляється, якщо:

щодо них ведеться дізнання чи попереднє слідство або кримі­

нальна справа розглядається судом — до закінчення провад­

ження у справі;

їх засуджено за вчинення злочину — до відбуття покарання

або звільнення від покарання;

їх виїзд суперечить інтересам забезпечення безпеки України —

до припинення обставин, що перешкоджають виїздові.

Виїзд з України зазначеної категорії осіб може бути відкладено до виконання ними майнових зобов'язань перед фізичними та юри­дичними особами в Україні. Такими майновими зобов'язаннями мо­жуть бути аліментні зобов'язання, зобов'язання, що виникають внас­лідок заподіяння шкоди тощо.

Паспортний документ іноземця або особи без громадянства обо­в'язково вилучається, якщо він підроблений, фальсифікований або оформлений для іншої особи, а також коли іноземця або особу без громадянства засуджено за вчинення злочину — до відбування по­карання або звільнення від покарання.

Вилучення паспортних документів здійснюється посадовими осо­бами судів, органів прокуратури, територіальних органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, митних органів на підставі відповідного рішення.

На час затримання паспортного документа територіальним орга­ном внутрішніх справ оформлюється тимчасовий дозвіл на перебу­вання в Україні.

96

Обмежується право на свободу пересування територією України іноземців або осіб без громадянства, стосовно яких прийнято рішен­ня про оформлення документів для вирішення питання щодо надан­ня статусу біженців. Вони зобов'язані в разі одержання направлення органу міграційної служби виїхати до визначеного місця тимчасово­го проживання і протягом трьох днів зареєструватися у територіаль­ному органі внутрішніх справ; повідомляти органу міграційної служби, до якого було подано заяву, про свої виїзди за межі тери­торії адміністративно-територіальної одиниці України, на яку поши­рюються повноваження цього органу (частина друга стаття 18 Зако­ну України "Про біженців").

Законом дозволяється обмеження права на свободу пересування щодо осіб, які страждають на тяжкі психічні розлади. Відповідно до статті 14 Закону України "Про психіатричну допомогу", особа, яка страждає на психічний розлад, може бути госпіталізована до психі­атричного закладу без її усвідомленої згоди або без згоди її закон­ного представника, якщо її обстеження або лікування можливі лише в стаціонарних умовах, та при встановленні в особи тяжкого психіч­ного розладу, внаслідок чого вона: вчиняє чи виявляє реальні наміри вчинити дії, що становлять безпосередню небезпеку для неї чи ото­чуючих, або неспроможна самостійно задовольняти свої основні життєві потреби на рівні, який забезпечує її життєдіяльність.

Обмеження права на свободу пересування передбачено в кримі­нальному праві України. Згідно зі статтею 981 Кримінально-процесу­ального кодексу України у разі, коли кримінальну справу порушено щодо певної особи, прокурор (суддя) має право прийняти рішення про заборону такій особі виїжджати за межі України до закінчення попереднього розслідування чи судового розгляду, про що виносить мотивовану постанову (ухвалу).

Провадження у справі може бути закінчено винесенням постано­ви (ухвали) про закриття справи, вироком суду або винесенням по­станови (ухвали) про застосування до особи примусових заходів ме­дичного характеру (статті 212, 321, 421 Кримінально-процесуально­го кодексу України).

Статті 149,151, 227, 229, 274 Кримінально-процесуального кодек­су України встановлюють обмеження свободи пересування особи шляхом певних запобіжних заходів — підписка про невиїзд, що по­лягає у відібранні письмового зобов'язання не відлучатися з місця постійного проживання (місця постійного перебування) без дозволу

97

слідчого (прокурора, суду), взяття під варту, затримання підозрюва­ного. Ці заходи застосовуються до підозрюваного, обвинуваченого, підсудного та засудженого з метою запобігти спробам ухилитися від дізнання, слідства або суду, перешкодити встановленню істини у кримінальній справі або продовжити злочинну діяльність, а також для забезпечення виконання процесуальних рішень. Загальні поло­ження щодо порядку застосування, скасування і зміни запобіжного заходу визначені статтями 165, 1651, 1652 Кримінально-процесуаль­ного кодексу України.

Обмеженням права на свободу пересування є застосування таких видів покарання, як засудження особи судом до таких видів основ­ного покарання — арешт (полягає в триманні засудженого в умовах ізоляції і встановлюється на строк від одного до шести місяців; військовослужбовці відбувають арешт на гауптвахті), обмеження волі (полягає у триманні особи в кримінально-виконавчих устано­вах відкритого типу без ізоляції від суспільства в умовах здійснення за нею нагляду з обов'язковим залученням засудженого до праці), тримання в дисциплінарному батальйоні військовослужбовців, поз­бавлення волі на певний строк (полягає в ізоляції засудженого та по­міщенні його на певний строк до кримінально-виконавчої установи), довічне позбавлення волі (статті 51, 52, 60, 61, 62, 63, 64 Криміналь­ного кодексу України).

Засуджений, як це випливає із статей 334, 335, 344 Кримінально-процесуального кодексу України, — це особа, щодо якої судом по­становлено обвинувальний вирок. Засуджений відповідно до части­ни третьої статті 63 Конституції України користується всіма права­ми людини і громадянина, за винятком обмежень, які визначені законом і визначено вироком суду.

Засуджений може бути звільнений від покарання у зв'язку із закін­ченням строку давності (статті 49, 80 Кримінального кодексу Украї­ни), внаслідок зміни обставин або в силу бездоганної поведінки і чес­ного ставлення до праці (стаття 74 Кримінального кодексу України), умовно-дострокове звільнення від відбування покарання (стаття 81 Кримінального кодексу України), на підставі закону України про амністію або акта Президента України про помилування (статті 85, 86, 87 Кримінального кодексу України), звільнення від відбування покарання з випробуванням (стаття 75 Кримінального кодексу Ук­раїни). В останньому випадку суд покладає на особу певні обов'яз­ки: не виїжджати за межі України на постійне проживання без доз-

волу органу кримінально-виконавчої системи, повідомляти органи кримінально-виконавчої системи про зміну місця проживання, робо­ти або навчання, періодично з'являтися для реєстрації в органи кри­мінально-виконавчої системи (стаття 76 Кримінального кодексу Ук­раїни).

За ухилення від покарання, не пов'язаного з позбавленням волі, ухилення від відбування покарання у вигляді обмеження волі та у вигляді позбавлення волі, втечу з місця позбавлення волі або з-під варти настає кримінальна відповідальність, передбачена статтями 389, 390, 393 Кримінального кодексу України.

Інститут адміністративного нагляду, запроваджений у законо­давство України, певним чином впливає на реалізацію права на сво­боду пересування. За змістом він становить систему тимчасових при­мусових профілактичних заходів спостереження і контролю за пове­дінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ.

Згідно зі статтею 3 Закону України "Про адміністративний на­гляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", адміністра­тивний нагляд встановлюється щодо повнолітніх осіб:

засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;

засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення систематично порушують громадський порядок і права інших гро­мадян, вчиняють інші правопорушення;

засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Адміністративний нагляд відповідно до статті 6 зазначеного За­кону встановлюється терміном від одного до двох років. У деяких випадках цей термін може бути продовжено за окремим поданням відповідного органу внутрішніх справ кожного разу ще на шість місяців, але не більше терміну, передбаченого законом для погашен­ня судимості.

99

Адміністративний нагляд, як зазначено у статті 8 Закону Украї­ни "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі", припиняється постановою суду загальної юрис­дикції:

а)             у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває

під наглядом;

б)            достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для

суспільства і позитивно характеризується за місцем роботи і прожи­

вання.

В інших випадках адміністративний нагляд автоматично припи­няється:

а)             після закінчення терміну, на який його встановлено, якщо ор­

ганом внутрішніх справ не подано клопотання про продовження на­

гляду або суддя відмовив у продовженні нагляду;

б)            у разі засудження піднаглядного до позбавлення волі й направ­

лення його до місця відбування покарання;

в)             у разі смерті піднаглядного.

Відповідно до статей 9, 10 цього Закону особи, щодо яких вста­новлено адміністративний нагляд, зобов'язані прибути в обране ними місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ, повідомляти працівників міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця проживання, а також про виїзд за межі ра­йону (міста) у службових справах, а в разі від'їзду в особистих спра­вах з дозволу міліції в інший населений пункт та перебування там більше доби зареєструватися в місцевому органі внутрішніх справ. За постановою начальника органу внутрішніх справ до них можуть частково або у повному обсязі застосовуватися такі обмеження, як заборона перебування у певних місцях району (міста), заборона виї­зду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста) та деякі інші.

За порушення правил адміністративного нагляду з осіб, щодо яких установлено такий нагляд, згідно зі статтею 187 Кодексу Ук­раїни про адміністративні правопорушення стягується штраф від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Самовільне залишення особою місця проживання з метою ухи­лення від адміністративного нагляду, а також неприбуття без поваж­них причин у визначений строк до обраного місця проживання осо­би, щодо якої встановлено адміністративний нагляд у разі звільнен-

100

ня з місць позбавлення волі, караються арештом на строк до шести місяців (стаття 395 Кримінального кодексу України).

Обмежується право на свободу пересування також у зв'язку з ви­конанням громадянами України військового обов'язку, у тому числі дотриманням правил військового обліку, і проходженням військо­вої, а також альтернативної (невійськової) служби, що передбачено законами України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" (статті 1, 2, 14, 15, 19, 20, 29, 33, 39, 41), "Про альтернатив­ну (невійськову) службу" (статті 13, 14, 23).

Зокрема, відповідно до статті 15 Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу", зміна місця військового обліку за місцем проживання призовниками, які досягли 18-річного віку і старших, допускається до опублікування указу Президента Ук­раїни про черговий призов. Після цього вона можлива лише в окре­мих випадках за умови подання до військового комісаріату доку­ментів, які б стверджували, що призовник, зокрема, переїхав на нове місце проживання.

Обмеження права на свободу пересування військовослужбовців запроваджено Статутом внутрішньої служби Збройних Сил Украї­ни, затвердженим Законом України "Про Статут внутрішньої служ­би Збройних Сил України". Згідно з цим Статутом, виїзд офіцерів, прапорщиків (мічманів), військовослужбовців, які проходять служ­бу за контрактом, за межі гарнізону здійснюється з дозволу коман­дира військової частини.

Військовослужбовці строкової служби у вільний від занять та робіт час мають право вільно переміщатися по території військової частини, а під час звільнення — і в межах гарнізону. Виїзд військо­вослужбовців строкової служби за межі гарнізону (за винятком ви­падків відбуття у відпустку або відрядження) забороняється.

Порушення обмежень щодо права на свободу пересування, вста­новлених для військовослужбовців строкової служби, що виявилося у формі самовільного залишення військової частини або місця служ­би, дезертирство караються відповідно до статей 407, 408 Кри­мінального кодексу України.

Таким чином, положення як про регулювання свободи пересуван­ня, так і про підстави її обмежень містяться у різноманітних законах.

Обмеження права на свободу пересування можливе, зокрема, за таких обставин:

101

у прикордонній смузі;

на території військових об'єктів;

у зонах, які згідно із законом належать до зон з обмеженим до­

ступом (наприклад, територія, що постраждала від Чорно­

бильської катастрофи, природні заповідники);

на територіях, де запроваджено воєнний або надзвичайний

стан;

на територіях, які є приватною власністю.

Чимало правових норм, які обмежують право на свободу пересу­вання, пов'язані не з виникненням конкретних правовідносин, а з віком і правовим статусом фізичних осіб, зокрема:

осіб, які не досягли шістнадцяти років, мають право на виїзд

за межі України лише за згодою батьків (усиновителів), піклу­

вальників та в їхньому супроводі або у супроводі осіб, які

уповноважені ними;

осіб, що не досягли чотирнадцяти років, мають право пересу­

ватися по території України лише за згодою батьків (усино­

вителів), опікунів та в їхньому супроводі або у супроводі осіб,

які уповноважені ними;

осіб, проти яких застосовуються попереджувальні заходи

в ході кримінального розслідування та судового пересліду­

вання;

осіб, що за вироком суду відбувають покарання у вигляді поз­

бавлення або обмеження волі;

осіб, котрі згідно із законодавством про інфекційні захворю­

вання та психіатричну допомогу підлягають примусовій гос­

піталізації та лікуванню;

осіб, які перебувають на військовій службі або альтернативній

військовій службі;

шукачів притулку й осіб, які звернулися за наданням їм при­

тулку або статусу біженця до прийняття рішення уповноваже­

ним на це органом;

іноземців та осіб без громадянства, які не мають законних

підстав для перебування на території України.

102

Контрольні питання

Які документи дають право громадянам України, іноземцям, особам

без громадянства на перетинання державного кордону і посвідчують

особу?

Що таке віза?

Розкрийте значення й роль візи в міграційному праві України.

Які умови та порядок в'їзду на територію України, виїзду за її межі,

свободи пересування територією України громадян України, іно­

земців, осіб без громадянства?

Умови обмеження права на свободу пересування територією України.

Навести приклади обмеження права на свободу пересування терито­

рією України, пов'язані не з виникненням конкретних правовідно­

син, а з правовим статусом фізичної особи.

 8