Лекція 3 ДЖЕРЕЛА МІГРАЦІЙНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Для того щоб міграційне право України послідовно виконувало­ся, воно повинно мати своє зовнішнє вираження. У національній і зарубіжній юридичній літературі "зовнішнє вираження" в одних ви­падках називають формою чи формами права, в інших — джерела­ми або одночасно і формами, й джерелами. Оскільки не надається принципового значення незначним змістовим відмінностям, понят­тя "форма міграційного права України" розглядатиметься як си­нонім поняття "джерела міграційного права України".

За теорією права джерело права — це форма існування правових норм, яке перетворює волю як право в об'єктивну реальність. По­ряд з цією зовнішньою формою права виокремлюють внутрішню форму, яка розглядається як система чи структура, внутрішня побу­дова права, розподіл правових норм за галузями права та інститу­тами відповідно до характеру регульованих ними відносин. Аналіз юридичної літератури і правового життя різних держав свідчить, що існує різноманітність джерел права. Як правило, не всі вони мають однакову вагомість і виконують рівноцінну регулятивну роль. Це правові звичаї, правові традиції, нормативно-правові акти органів державної влади, правові прецеденти. Зрозуміло, що джерела права змінюються не тільки залежно від етапів розвитку суспільства, дер­жави і права, а й від особливостей самих правових систем.

Переважно джерела права утворюють систему джерел права. Все це повною мірою стосується й міграційного права України, яке та­кож має відповідну систему джерел.

Джерела міграційного права України мають комплексний ха­рактер, оскільки об'єднують і матеріальні, і процесуальні норми. Міграційному праву України не властива, як, наприклад, цивіль­ному чи кримінальному, наявність самостійного процесуального права. Матеріальні і процесуальні норми об'єднуються в одному міграційному акті, що зумовлюється вимогами законодавчої техніки. Здебільшого законодавець вирішує проблему шляхом об'єднання процедурних норм в один структурний підрозділ правового акта. Так, у Законі України "Про біженців" процесуальні норми зосере-

19

джені передусім у розділі III "Надання, втрата і позбавлення статусу біженця".

Співвідношення матеріальних та процесуальних норм у джерелах міграційного права України не однакове. В одних актах переважа­ють норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, право­вий статус біженця. В інших випадках завданням актів є встановлен­ня процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.

Впорядкування процедур — важлива умова ефективної роботи відповідних державних органів, дотримання ними законності й пра­вопорядку.

У сукупності джерела міграційного права України утворюють як за структурою, так і за змістом систему, елементами якої є юридичні (правові) акти, що містять міграційно-правові норми.

У теорії права юридичний (правовий) акт є офіційним письмовим документом, прийнятим уповноваженим суб'єктом права, який має офіційний характер і обов'язкову силу, що виражає владне веління, й спрямований для регулювання суспільних відносин. Правові акти за сферою обов'язковості поділяються на нормативні (загальні), не­нормативні (індивідуальні, правозастосовчі) та інтерпретаційні (акти тлумачення).

Нормативно-правовий акт приймається уповноваженим на це суб'єктом у визначеній формі та за встановленою процедурою для регулювання суспільних відносин і містить загальні правила поведін­ки — норми права; встановлює, змінює чи скасовує норми права. Ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлю­ють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Інтерпретаційний акт — це документ, що видається повноважним органом в результаті офіцій­ного тлумачення (з'ясування або роз'яснення) правових норм.

На формування джерел міграційного права України впливають такі чинники: множинність міграційних відносин; різноманітність їх об'єктів, що обумовлює різні види правових приписів. Це зобов'я­зує того, хто видає відповідний акт, дбати про форму вираження й спосіб інституціоналізації міграційних відносин. Зокрема, в Консти­туції України чітко зазначається форма актів, які приймає той чи інший орган.

Як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові

20

акти. За статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України видає укази та розпорядження. Кабінет Міністрів України видає постанови й розпо­рядження (частина перша статті 117 Конституції України). Міністер­ства та інші центральні органи виконавчої влади приймають нор­мативно-правові акти, які відповідно до частини третьої статті 117 Конституції України підлягають реєстрації в порядку, встановле­ному законом. Згідно зі статтями 124, 150, суди загальної юрис­дикції, Конституційний Суд України ухвалюють рішення. Верхов­на Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим приймають відповідно рішення, постанови та рішення (стаття 136 Конституції України). Стаття 144 Конституції України надає право органам місцевого самоврядування приймати рішення.

З перерахованих актів джерелами міграційного права України є лише ті, які містять міграційно-правові норми.

Актом міжнародного визнання України як демократичної держа­ви стало прийняття її 9 листопада 1995 року до країн — членів Ради Європи та ратифікація Верховною Радою України у 1997 році Кон­венції про захист прав людини та основних свобод 1950 року, Пер­шого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції. Відпові­дно до статті 9 Конституції України, з моменту ратифікації та на­брання чинності для України зазначені Конвенція та Протоколи до неї стали частиною національного законодавства.

Для гарантування реалізації закріплених Конвенцією та Прото­колами прав і свобод людини передбачено запровадження особли­вого механізму міжнародного захисту — постійно діючий Євро­пейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється і на Українську державу. Рішення цього Суду становлять систему преце­дентного права Європейського суду з прав людини.

Для України знання й використання прецедентів Суду, що сфор­мувалися під час застосування норм Конвенції, у тому числі мігра­ційно-правових, є запорукою дотримання міжнародно-правових зобов'язань, які випливають з Конвенції про захист прав людини та основних свобод і Протоколів до неї. Конкретні судові рішення фор­мально обов'язкові тільки для тих держав, що виступають відпові­дачами у конкретних справах. Звернень до Європейського суду з прав

21

людини проти України з питань процесів міграції фізичних осіб ще не надходило.

Інші країни, у тому числі наша суверенна держава, мають врахо­вувати конкретні судові рішення при оцінці відповідності внутріш­нього правового порядку вимогам зазначеної Конвенції, яка не є за­стиглим раз і назавжди міжнародним актом, а договором, що підля­гає тлумаченню з огляду на ситуацію, яка склалася на певний час. Це означає, що рішення Європейського суду з прав людини мають використовуватися і у правотворчій, і у правозастосовчій діяльності України.

Таким чином, система правових актів, які є джерелами міграцій­ного права України, охоплює Конституцію України, закони, поста­нови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішен­ня Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабі­нету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місце­вого самоврядування, судові прецеденти тощо.

Зокрема, джерелами міграційного права України є Декларація про державний суверенітет, закони України: "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України", "Про правовий ста­тус іноземців та осіб без громадянства", "Про біженців", "Про імміграцію", Рішення Конституційного Суду України у справі щодо прописки від 14 листопада 2001 року, укази Президента України: "Про основні напрями соціальної політики до 2004 року" від 24 травня 2000 року, "Про додаткові заходи щодо реалізації права лю­дини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання" від 15 червня 2001 року, постанови Кабінету Міністрів України: "Про створення органів міграційної служби в Україні" від 22 червня 1996 року, "Про Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію" від 29 грудня 1995 року.

Серед міжнародних договорів України щодо міграції фізичних осіб за рівнем їх закріплення вирізняють договори універсального та регіонального характеру, які встановлюють певні принципи й нор­ми. До перших належать Статут ООН, Загальна декларація прав лю­дини, Декларація ООН про територіальний притулок, Міжнародний пакт про громадянські й політичні права, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Підсумковий акт Гельсінської наради з безпеки та співробітництва в Європі, Конвен-

22

ція про статус біженців; до другої групи — Конвенція про захист прав і основних свобод людини, Угода СНД про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих-мігрантів тощо.

Проте у зв'язку зі складнощами перехідного періоду формування української державності конкретні акти, які містять міграційно-пра­вові норми, часто змінюються, скасовуються, новелізуються, що впливає на нестабільність міграційного законодавства України.

Зважаючи на юридичну силу, в ієрархії правових актів особливе місце належить Конституції України, яка має найвищу юридичну силу. У пункті 10 частини першої статті 92 Конституції України за­кріплено, що виключно законами України, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом визначаються засади регулювання, зокрема, міграційних процесів. Пункт 8 частини другої цієї ж статті відсилає до встановлення лише законами України міграційного ре­жиму, який відмінний від загального. Визначення засад регулюван­ня міграційних процесів пов'язане зі встановленням основних прин­ципів та найважливіших норм, відповідно до яких мають законодав­чо впорядковуватися міграційні процеси. Міграційний режим — специфічний правовий режим, у межах якого правовими нормами здійснюється регулювання процесів переміщення фізичних осіб і виз­начається статус учасників міграційних відносин.

Закон, який приймається на основі Конституції України і по­винен відповідати їй, має найвищу юридичну силу. Всі інші норма­тивно-правові акти мають відповідати Конституції та законам Ук­раїни і видаються на основі й на їх виконання, тобто є підзаконними актами.

Нормативно-правові акти у сфері міграції фізичних осіб можна класифікувати за їх дією в часі та просторі. Дія у часі визначається часом набрання ними чинності та моментом, коли їх дія припиняєть­ся. Відповідно до частини п'ятої статті 94 Конституції України за­кон у сфері міграції фізичних осіб набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено са­мим законом, але не раніше дня його опублікування.

Інші правові акти Верховної Ради України та нормативно-пра­вові акти Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено сами­ми актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друко­ваному виданні.

23

Акти Верховної Ради України та Президента України про при­значення на посади й звільнення з посад відповідно до законодав­ства набирають чинності з моменту їх прийняття.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набира­ють чинності з моменту їх прийняття, якщо пізніший строк набран­ня ними чинності не передбачено в цих актах. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в установленому за­коном порядку.

Оскільки кожному частина перша статті 57 Конституції України гарантує право знати свої права і обов'язки, закони та інші норма­тивно-правові акти мають бути доведені до відома населення. Якщо цього не буде зроблено або буде порушено порядок такого доведен­ня, то такі нормативно-правові акти не вважаються введеними в дію, є нечинними і не породжують жодних юридичних наслідків. Указом Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нор­мативно-правових актів та набрання ними чинності" № 503 від 10 червня 1997 року встановлено, що закони України, інші акти Вер­ховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку та підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями відповідно до законодав­ства України є:

журнали — "Відомості Верховної Ради України", "Офіційний вісник України";

газети — "Голос України", "Урядовий кур'єр".

Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно опри­люднені через телебачення і радіо.

Указом Президента України "Про Єдиний державний реєстр нор­мативних актів" від 27 червня 1996 року офіційне оприлюднення нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, норматив­них актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України, здійснюється після внесення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.

В основних міграційних нормативно-правових актах установ­люється час набрання ними чинності. Наприклад, у пункті 1 розді-

24

лу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про імміграцію" зазначається, що цей Закон набирає чинності через місяць з дня його опублікування. У постановах Верховної Ради України передбачався строк уведення в дію законів. Зокрема, Постановою Верховної Ради України "Про введення в дію Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України" передбачалося, що цей Закон набирає чинності з дня опублікування.

Специфікою міграційних нормативно-правових актів, у тому числі законів, є те, що деякі з них мають зворотну силу. Так, пунк­том 4 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про імміграцію" встановлено, що дозвіл на імміграцію в Україну мають:

іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну на по­

стійне проживання до набрання чинності цим Законом і мають у

паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року від­

мітку про прописку або отримали посвідку на постійне про­

живання в Україні;

іноземці та особи без громадянства, які змушені були залиши­

ти місця постійного проживання в Автономній Республіці Аб­

хазія Грузії, прибули в Україну, одержали в установленому по­

рядку тимчасову довідку, прожили в Україні не менше п'яти

років і звернулися протягом шести місяців з дня набрання чин­

ності цим Законом із заявою про видачу їм посвідки на пос­

тійне проживання в Україні;

іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну до

6 березня 1998 року за Угодою між Урядом Соціалістичної Рес­

публіки В'єтнам та Урядом СРСР про направлення й прийнят­

тя в'єтнамських громадян на професійне навчання та роботу на

підприємства і в організації СРСР від 2 квітня 1981 року, зали­

шилися проживати в Україні та звернулися протягом шести

місяців з дня набрання чинності цим Законом із заявою про ви­

дачу їм посвідки на постійне проживання в Україні;

іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну

дітьми-сиротами у зв'язку зі збройними конфліктами у місцях

їх постійного проживання і виховуються або виховувалися у

державних дитячих закладах чи в дитячих будинках сімейно­

го типу або над якими встановлено чи було встановлено опі­

ку або піклування громадян України.

Міграційні акти видаються, як правило, на невизначений термін і втрачають чинність у зв'язку з прийняттям нового такого акта.

25

За дією у просторі нормативно-правові акти з питань міграції поділяються на загальнодержавні, місцеві (діють на території Авто­номної Республіки Крим, інших адміністративно-територіальних одиниць), локальні. Щодо останнього, то як приклад можна навес­ти Правила проживання у пункті тимчасового розміщення біженців.

Контрольні питання

Назвіть систему правових актів, які є джерелами міграційного права

України.

Порядок оприлюднення міграційно-правових актів.

У чому полягає специфіка міграційних нормативно-правових актів?