III

Существенные пробелы русского законодательства о преступлениях против избирательного права не проступали до сих пор наружу главным образом потому, что в пределах тесных организаций сословных и общественных не было ни сильной борьбы партий, ни широкого круга избирателей, ни значительной власти, предоставленной избранным, ни, наконец, особого интереса к выборам и выборным должностям. С изменением этих условий недостаточность законодательных постановлений должна будет обнаружиться резким образом. С установлением политического избирательного права и уголовное избирательное право должно получить иную конструкцию.

Этого, однако, совершенно не приняли во внимание составители Учреждения Государственной Думы, изданного 6 августа 1905 г. В ст. 29 Положения о выборах в Государственную Думу мы находим следующее краткое постановление: "Преступные деяния, совершенные при производстве выборов в Государственную Думу, подлежат преследованию и наказанию, как и учиненные при выборах сословных и общественных". Законодатель ограничился, следовательно, только ссылкою на устарелое законодательство, подобно тому как это он делал раньше при издании земского н городового положений. Посмотрим однако, поскольку действующее законодательство о преступлениях против избирательного права сумеет послужить гарантией правильного производства выборов в Государственную Думу.

Уголовная угроза прежде всего охраняет правильность составления и контроля списков избирателей, гарантируя этим возможность для каждого правоспособного избирателя подать голос или устраняя лиц, не имеющих избирательной правоспособности. Правильность избирательных списков получает особенное значение там, где существует не всеобщее, а цензовое избирательное право или классовая система его: трудность и сложность определения правоспособности здесь очень велики, и вследствие этого возможны многочисленные злоупотребления, которые составляют даже специальную болезнь организованных подобным образом избирательных систем. Законодатель, следовательно, должен был особенно внимательно отнестись к вопросу о предупреждении их и, в частности, посредством уголовной угрозы, как весьма действительного в этой области средства*(160).

Положением о выборах в Государственную Думу принят следующий порядок составления и контроля избирательных списков. Списки составляются по съезду уездных землевладельцев уездною земскою управою или управою по делам земского хозяйства, а в местностях, где таких управ не имеется, уездным полицейским управлением; по съезду же городских избирателей - городскими управами или учреждениями, их заменяющими. В тех же городах, которые пользуются правом посылки в Государственную Думу отдельного представителя, списки лиц, имеющих право участия в избрании выборщиков в городское избирательное собрание, составляются и содержатся в исправности городскою управою или учреждением, ее заменяющим. Таковыми согласно ст. 6 Правил о введении в действие Учреждения Государственной Думы являются мещанские управления. Лица, имеющие право участия в выборах, вносятся в списки по алфавиту (ст. 7, там же).

Составленные избирательные списки публикуются, по крайней мере, за шесть недель до выборов в местных ведомостях и, сверх того, объявляются во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим гласность этих списков. В течение двух недель со дня опубликования избирательных списков в местных ведомостях заинтересованные лица могут подавать жалобы и заявления о неправильности и неполноте списков в уездную или губернскую (для городов, выбирающих самостоятельного представителя) по делам о выборах комиссию. По рассмотрении избирательных списков и поступивших жалоб и заявлений подлежащая комиссия объявляет лицам, принесшим жалобы или заявления, о своих по оным заключениях. Изменения, внесенные в первоначальные списки, публикуются в местных ведомостях и, сверх того, объявляются во всеобщее сведение. После опубликования об исправлении списков никакие в них дополнения или изменения не допускаются, за исключением тех, которые могут последовать в разрешение жалоб, принесенных на постановление подлежащей комиссии в установленном ст. 47 порядке (т. е. на уездную комиссию - в губернскую, а на губернскую - в Правительствующий Сенат). Лица, не внесенные в избирательные списки или до начала выборов утратившие избирательный ценз, в выборах не участвуют (ст. 30 - 37 Полож. о выб.).

Обращаясь к рассмотрению этих постановлений, нельзя не признать, что они вполне допускают возможность злоупотреблений. Составление списков во всех случаях вручено не одному какому-либо лицу, на которое можно было бы возложить полную ответственность, а учреждению, порою даже чисто полицейскому, не представляющему достаточной гарантии надежности. Состав его не пополнен ни должностными, ни общественными органами. Двухнедельный срок не может быть признан достаточным для обжалования. Далее, само обжалование в недостаточной степени обеспечивает правильность, так как рассмотрение жалобы происходит без участия лица, подавшего ее, в негласном заседании. Органом решающим является не суд, а административно-судебная комиссия, решающая без всяких судебных гарантий. Потерпевшему не предоставлено права отыскивать убытки с лица, умышленно не внесшего его в списки. Наконец, установленная система может лишь в известной степени предупредить не внесение в список, но почти бессильна контролировать неправильное внесение в список лиц, в действительности неспособных. Полицейские управления могут, напр., получить возможность создавать подставные цензы для своих сторонников, и посторонние лица не будут в состоянии опровергнуть подобного рода оценку, так как им не будут известны цензовые условия внесенного в списки лица. В законе не указано также, на основании каких данных констатируется потеря избирательной правоспособности (а не только избирательного ценза, как указано в ст. 37), наступившая в промежуток времени между окончательным опубликованием списков и началом выборов. Можно думать, однако, что такими документами будут служить лишь судебное решение, акт о перемене подданства или о вступлении на военную службу и, наконец, формальное заявление органа, ведающего составление избирательных списков, об утрате ценза.

Как можно видеть, предупредительные меры не настолько всеобъемлющи, чтобы упразднять значение индивидуальной деятельности, могущей создавать злоупотребления. Между тем в действующем законе по этому предмету мы не находим никаких постановлений, угрожающих наказанием за неправильности; существует только постановление об ответственности чиновников Департамента Герольдии за злоупотребления при выдаче актов на дворянство, а об ответственности за неправильное составление списков - ни слова. Ст. 1426, 1434 и 1434-1 сюда не могут быть отнесены по двум основаниям: 1) предусматриваемое ими неправильное допущение в собрания лиц, не имеющих избирательной правоспособности, или недопущение лиц, обладающих таковою, относится уже к непосредственному участию в выборах, а не к внесению в избирательные списки, и 2) даже при крайне распространительном толковании понятия "недопущение", мы должны были бы признать эти статьи неприменимыми, так как они устанавливают наказание лишь по отношению к председателю собраний, а не к лицам, на которых возложено составление избирательных списков и которые чаще всего стоят совершенно особо от председателя (напр., служащие в уездной земской управе или в полицейском управлении). Таким образом мы приходим к заключению, что действующие уголовные постановления являются совершенно недостаточными для ограждения правильности избирательных списков.

Свободная подача голоса обеспечивается отсутствием насилия, угроз или каких-либо противозаконных давлений со стороны частных или должностных лиц, а также нестесненной возможностью осуществить свое право голоса в том или ином смысле. В действующем уложении о нак. законодатель повсюду избегает говорит о свободной подаче голоса, а говорит лишь о недопущении к участию в каком-либо действии (ст. 1422) и об угрозах с целью склонения кого-либо к подаче голоса в его пользу или в пользу или против другого лица (ст. 1425). Эти постановления, однако, не обеспечивают вполне свободы избирателя. Случай насилия над избирателем непредусмотреньи наказуется лишь, поскольку он составляет общее преступное деяние; не предусмотрено также склонение избирателя противозаконными средствами к воздержанию от подачи голоса; наконец, наказание по своей незначительности не может быть признано достаточно устрашительным (по ст. 1545 за вымогательную угрозу, учиненную с целью побудить кого-либо отказаться от законного права, грозит срочная каторга, между тем как за побуждение к отказу от избирательного права тем же способом грозит только денежная пеня и факультативное краткосрочное тюремное заключение). При таких условиях не может считаться преступною агитация какой-либо партии, решившей бойкотировать выборы, сопряженная даже с угрозами, однако не настолько тяжкими, чтобы они могли быть признаны наказуемыми по ст. 1545. Как мы раньше указывали, необходимо охранить внутреннюю свободу избирателя не только от насилий и угроз, но и от злоупотреблений религиозным или административным авторитетом*(161) или даже социальной зависимостью (от помещика, работодателя). Впрочем, последний случай при той организации выборов, которая установлена актом 6-го августа, едва ли нуждается в специальном регулировании, так как класс рабочих, в интересах свободы которых подобное постановление могло бы иметь место, совершенно устранен от участия в выборах. Недостатки элементарного ограждения свободы голоса избирателя сильно отразятся на правильности и верности полученного результата.

Свобода избирательных собраний охраняется действующим законом лишь от неправильных вмешательств административной власти и председателя, причем угроза дисциплинарной ответственностью здесь совершенно недостаточна. Закон ни слова не говорит о насилиях над избирательными собраниями, о вторжениях в помещения, где производятся выборы, с целью помешать их производству, о правилах допущения в эти собрания полиции и лиц вооруженных. Как показывает пример западных стран, общие правила о наказуемости насильственных посягательств для политических выборов оказываются слишком тесными, так как препятствование выборам здесь приобретает специальные формы. Притом свобода избирательных собраний при нормальном строе избирательного права должна быть ограждена не только от произвола администрации, но и от посягательств со стороны частных лиц или отдельных групп населения.

Обеспечение искренности подаваемого голоса только посредством предупреждения подкупа деньгами, подарками и обещаниями при политических выборах недостаточно; необходимо предусмотреть и угощение, могущественное у нас в крестьянском быту, и специальные льготы, которые могли бы предоставлять отдельные кандидаты местным своим избирателям.

Охрана права избирателя участвовать в собрании и подать голос по действующему праву установлена лишь по отношению к председателю и лицам вместе с ним виновным, из чего следует, что если лишение права происходит не в собрании и не властью председателя, то деяние наказуется лишь как препятствование со стороны должностного лица к выполнению действия, на которое потерпевший имел право, - т. е. виновного постигает легкая дисциплинарная кара. Так как по ст. 39 полож. о выб. в Гос. Думу способ удостоверения личности избирателей или проверка их полномочий предоставляется председателю съезда(уездному предводителю дворянства или лицу, его заменяющему) или избирательной комиссии, состоящей из председателя и двух членов, приглашаемых городским головою из числа лиц, имеющих право участия в выборах, то эти лица прежде всего ответственны за недопущение или неправильное допущение, учиненное по ошибке или с умыслом при проверке полномочий; далее от председателя зависит не допустить к выборам посредством непринятия избирательной записки (в городских избирательных собраниях) или недопущения к баллотировочным ящикам (на избирательных съездах); в случае неправильностей он отвечает в уголовном порядке. Но сюда не могут относиться те злоупотребления председателя, которые могут быть учинены им после подачи голоса, напр., разорвание поданной кем-либо записки, хотя этим фактически данный избиратель лишен голоса, или прибавление записок, написанных лицами, не имевшими права участвовать в выборах, и поданных не ими, а вложенных каким-либо тайным образом. Эти случаи будут уже составлять подлог в результате выборов.

Опасность подлога в личности избирателя (т. е. подачи голоса за другого лица или приписывания себе или другому лицу на основании ложных свидетельств избирательной правоспособности) предупреждается проверяющей деятельностью председателя. Уголовной угрозы на тот случай, когда эта деятельность окажется недостаточной, не установлено, а обвиняемый лишь полежит общим правилам ответственности за подлог и присвоение не принадлежащего имени или звания, что не всегда обеспечивает наказание виновных.

К числу случаев неправильного голосования должно отнести и случай многократного голосования, наиболее часто возможный. Согласно ст. 22 полож. о выборах в Гос. Думу никто в каждом избирательном участке, съезде или собрании не может иметь более одного голоса*(162). Лица же, имеющие право участия в выборах в нескольких избирательных участках, включаются в список того из них, который они сами укажут, а если такого заявления не последует, то включаются в список того участка, в котором имеют место жительства (ст. 31). Производство выборов в один и тот же день повсюду еще не гарантирует фактической невозможности участия в различных выборных собраниях. Для избежания злоупотреблений необходимо обложить многократное голосование без наличности на то права наказанием.

В виду возможности уполномочения со стороны женщин или отцов, имеющих избирательный ценз, мужей и сыновей, непосредственно не обладающих таким цензом, нужно предусмотреть также случай злоупотребления фиктивными полномочиями. Таким образом законодателю придется перечислить те формы неправильного присвоения избирательного права, которые вытекают из принятой им системы.

Подлог в результате, выборов, как мы уже указывали, специально совершенно не предусмотрен нашим законодательством. При значительном увеличении числа голосующих и при большем значении подаваемых голосов опасность подлога значительно возрастет. Для предупреждения его в Положении о выборах установлен следующий порядок. В городских собраниях председатель избирательной комиссии, приняв от избирателя записку, сейчас же, в присутствии последнего, опускает ее в особый ящик через отверстие, проделанное в крышке. Ящик этот, предварительно принятия записок, предъявляется присутствующим избирателям для удостоверения в том, что он пуст и не имеет отверстий, кроме предназначенного для опускания записок. Затем ящик закрывается на замок и опечатывается печатью председателя, а ярлык, на который наложена печать, подписывается председателем, членами избирательной комиссии и желающими из числа наличных избирателей. О принятии избирательной записки делается соответствующая отметка в избирательном списке против имени лица, ее подавшего. По закрытии заседания отверстие ящика, в который опускаются записки, опечатывается, и председатель объявляет присутствующим число поданных записок, которое заносится в особый акт, подписываемый председателем и членами избирательной комиссии.

Подсчет голосов производится, начиная с следующего дня с 9 часов утра до 9 час. вечера, в заседании избирательной комиссии, в котором могут присутствовать избиратели (ст. 8 и 9 правил о порядке произв. выборов в городск. избир. комиссии). В дальнейшем (ст. 10 - 12) указываются правила подсчета, обеспечивающие наибольшую правильность. При выборах на съездах, где голосование производится посредством баллотировки шарами, гарантий значительно меньше, причем подробности проверки голосования не указаны. Здесь состав избирательных комиссий не выборный, а по назначению, впрочем, в широкой степени обеспечены в данном случае контроль и гласность. И однако, вследствие того, что избирателям не предоставлено активных прав по подсчету; вследствие того, что отсутствуют специальные свидетели кандидата, существующие на западе; вследствие того, что правильность может быть все же нарушена, если бюро будет злоупотреблять своими полномочиями совместно; вследствие того, наконец, что у председателя остается возможность незаметного прибавления бюллетеней, а у членов бюро - прибавления карточек, - сохраняется потребность предусмотреть в уголовном законе могущие возникнуть при подсчете злоупотребления*(163).

Положением о выборах принят порядок закрытой подачи голосов (ст. 40), однако никаких правил для ограждения действительности этого постановления не установлено. Ограждение тайны выборов, впрочем, при цензовой системе их не представляет особенного интереса.

Неприкосновенность поданного избирателем голоса также охранена слабо. При баллотировке шарами она легко может быть нарушена переложением нескольких шаров из одного отделения в другое, и в этом большое неудобство подобной системы. При системе подачи избирательных записок установлены некоторые правила для предупреждения искажения поданного голоса, именно в записке не должно быть никаких отметок, знаков, а равно исправлений и подчисток ни на лицевой, ни на оборотной стороне; записки, не удовлетворяющие означенному требованию, признаются недействительными (ст. 5 правил произв. выборов в гор. собр.); при этом, вследствие широкого усмотрения членов бюро в признании записок недействительными при таком ригористичном правиле, закон требует составления протокола, подписываемого председателем и членами комиссии, в который заносится, между прочим, число записок признанных недействительными, с приведением оснований, к тому послуживших (ст. 12)*(164). Для отметки голосов собранию или съезду предоставляется избирать из своей среды особых счетчиков в помощь председателю при баллотировке (ст. 40 правил 18 сентября 1905 г.), так что возникает необходимость предусмотреть злоупотребления не только со стороны председателя, но и со стороны посторонних лиц, уполномоченных при счете. Эти правила не предупреждают ни неправильного прочитывания имен вписанных кандидатов, ни неправильного вписывания их, ни подмена бюллетеней или искусного их подделывания. И здесь мы имеем существенный пробел, так как возможные со стороны бюро злоупотребления не предусмотрены уголовным законом.

Едва ли можно признать применимыми к политическим выборам санкции, установленные в уложении о наказаниях за неучастие в выборах. Точно так же ст. 1440, грозящая за всякие беспорядки и упущения при производстве земских и городских выборов легкими дисциплинарными взысканиями, не может быть прямо распространена на выборы политические. Вообще следует сказать, что распространение ст. 1419 - 1440 улож. о нак. на выборы политические представляется невозможным без полного искажения смысла уголовной защиты избирательного права. Взгляд на избирательное политическое право, как на преимущество, дарованное какому-либо состоянию и могущее подвергнуться посягательству лишь со стороны отдельных чиновников, а не как на новый публичный институт, нуждающийся в широкой защите, вообще, от правительственных влияний и от злоупотреблений, могущих развиваться в среде самых участников его, не может служить опорой для правильной постановки уголовного избирательного права. Та крайне низкая оценка избирательных прав, по сравнению с правами личными и имущественными которая принята в действующем законодательстве, не может быть сохранена в дальнейшем, и законодатель должен полностью пересмотреть избирательное уголовное право, а не ограничиваться ссылкою на совершенно отжившие нормы, относящиеся к сословным и местным выборам. Кроме того, тот дух опеки, которым проникнуты эти статьи, выражающийся хотя бы в том, что большинство взысканий - дисциплинарные, налагаемые начальством виновного, решительно не может быть совмещен со свободой представительства. Только легко доступная система ответственности должностных органов за злоупотребления по поводу избирательных прав, а не благие советы полиции или администрации "быть воздержной" могут послужить здесь основанием реформы. Административная гарантия ответственности должностных лиц здесь особенно вредна.

Положением о выборах установлены основы организации суда, рассматривающего вопрос о правильности производства выборов. Так, для поверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах учреждаются губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Губернские по делам о выборах комиссии образуются под председательством председателя окружного суда, из управляющего казенною палатою, предводителя дворянства уезда губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда, по назначению общего его собрания, и одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, по назначению губернатора. Уездные по делам о выборах комиссии образуются под председательством члена окружного суда, по назначению общего его собрания, из уездного предводителя дворянства, мирового или городского судьи, по назначению съезда мировых судей или общего собрания окружного суда, по принадлежности, председателя уездной земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников, по назначению съезда. В местностях, в коих нет губернских предводителей дворянства, обязанности их возлагаются на особых лиц, назначаемых Высочайшею властью. Обязанности прочих должностных лиц в местностях, где таковых лиц не имеется, исполняются другими соответствующими по роду обязанностей должностными лицами (ст. 24 - 28). По окончании выборов, не позднее следующего дня, все выборное производство представляется председателями съездов, волостными старшинами или станичными атаманами (ст. 29 правил 18 сентября 1905 г.) в уездную комиссию, а председателями избирательных комиссий - в губернскую по делам о выборах комиссию. В эти же комиссии в трехдневный срок со дня закрытия заинтересованные лица могут подавать жалобы на неправильности, допущенные при производстве выборов. По обозрении выборного производства и рассмотрении принесенных на выборы жалоб уездная или губернская комиссия, если усмотрит к тому основания, отменяет произведенные выборы, в отношении всех или некоторых лиц, избранных от подлежащего съезда или избирательного участка. Комиссия о своих постановлениях по принесенным ей жалобам объявляет лицам, их подавшим. В трехдневный срок со дня объявления постановления комиссии заинтересованные лица могут принести жалобу: на постановление уездной комиссии - в губернскую, а на постановление последней - в Правительствующий Сенат. Жалоба подается в уездную или губернскую комиссию по принадлежности и представляется с необходимыми объяснениями уездною комиссиею в недельный, а губернскою - в двухнедельный срок: первою - в губернскую по делам о выборах комиссию, а второю - в Правительствующий Сенат, (ст. 44 - 47). Что же касается жалоб по поводу выборов, производимых выборщиками в губернских и городских избирательных собраниях, то они подаются заинтересованными лицами в течение трех дней со дня закрытие выборов губернатору или градоначальнику. Выборное производство, с принесенными на выборы жалобами и объяснениями по оным председателей избирательных собраний, губернатор или градоначальник, по принадлежности, представляет Правительствующему Сенату в недельный срок со дня получения выборного производства. Сенат, если усмотрит к тому основания, отменяет произведенные выборы в отношении всех или некоторых членов Государственной Думы от подлежащей губернии, области или города. Дела эти разрешаются в первом департаменте Сената окончательно по выслушании заключения обер-прокурора, большинством голосов присутствующих сенаторов, в случае же равенства - по мнению, принятому сенатором, исполняющим обязанности первоприсутствующего. В случаях отмены выборов, производятся новые выборы в том же составе выборщиков, который был избран на текущее пятилетие (ст. 56 - 61).

По поводу такой организации избирательного суда можно заметить следующее. Как губернские, так и уездные по делам о выборах комиссии состоят преимущественно из лиц, занимающих административные должности: на два члена, занимающих судейское положение, в каждой из них приходится по пяти членов администрации, двое из которых назначаются на должность административною властью, а остальные три, хотя и избираются, но подлежать утверждению в должности. Судейская независимость, которая в особенной степени потребна здесь, когда приходится решать дело в пылу партийной борьбы в таких комиссиях крайне слаба. Решения этих комиссий не могут быть признаны также в достаточной степени авторитетными. Судопроизводство в них негласное, основанное на письменном материале розыскное, а не состязательное, и не представляющее поэтому надлежащих гарантий. Далее закон не определяет тех оснований, которые могут послужить к кассации выборов, полностью или отчасти, предоставляя решение этого важного вопроса полному усмотрению комиссий. Столь широких границ усмотрения не предоставляют даже те страны, где положение избирательного суда значительно выше и где условия его функционирования предоставляют избирателям больше гарантий. Преследование неправильностей при выборах в главнейших западноевропейских странах предоставлено каждому гражданину; это своего рода общественное обвинение. Положением 6 августа оно предоставлено лишь заинтересованным лицам, под понятие которых могут быть подведены лишь участники в выборах или администрация. Возможность апеллировать на решения комиссии не в достаточной степени обеспечивает исправление односторонних ее решений, так как за сложностью выборного производства апелляционное его рассмотрение будет большею частью поверхностным*(165).

Комиссии могут кассировать выборы выборщиков в избирательные собрания; право же кассирования выборов в члены Государственной Думы принадлежит первому департаменту Правительствующего Сената, которому предоставлена такая же власть усмотрения, как и комиссиям. Здесь также отсутствует судебный порядок рассмотрения жалоб дела докладываются не членами присутствия, а чинами канцелярии, подчиненными обер-прокурору, и пред постановлением выслушиваются лишь заключения обер-прокурора; сторона же, подавшая жалобу, не допускается к объяснению. Срок для обжалования выборов в Сенат установлен трехдневный, совершенно недостаточный для этой цели*(166).

Как мы видели из обзора западного права, в большинстве государств кассируют окончательные выборы сами палаты представителей или иногда особый главный суд (в Англии, Швеции). У нас, принята система полуадминистративного, полусудебного рассмотрения.

Система эта представляет наименьшие гарантии. Если законодательные органы берут в свои руки проверку правильности выборов, то основанием этого является стремление вполне соблюсти независимость представительного учреждения от правительства, сильно влияющего на судей и тем более на администрацию. Возможны злоупотребления партий при этом, - не спорю, - но все же они менее вредны для независимости и правильности государственного представительства, нежели сильное правительственное давление на судей и администрацию. Если по отдельным политическим делам признается необходимым, для большей гарантии независимости и правильности действия суда, призвать присяжных заседателей, то как возможно поручить дело, значительно большего политического интереса и допускающее в гораздо большей степени усмотрение, коллегии, состоящей преимущественно из бывших администраторов, не обеспечив при этом даже элементарных гарантий судебного производства. Следует в принципе быть сторонником суда в деле проверки правильности выборов, но передача суду проверки тогда возможна, если сам суд органически слит с конституционным строем, если он совершенно независим от правительства, как то мы видим в Англии. В противном случае, полнота власти должна быть сосредоточена в руках самого представительного органа, который с помощью ее сумеет обеспечить свою независимость. Какое из этих двух положений более соответствует современному положению России, явствует само собою*(167).