II

Глава третья, относящаяся к обеспечению избирательных прав, говорит о нарушении не политических прав, как то принято во всех уложениях, а прав и преимуществ (т. е. исключительных, сословных прав), дарованных Высочайшею властью разным в государстве состояниям. Сюда отнесены: 1) препятствование составлению или съезду собраний дворянства или других сословий или же свободным, на основании постановленных на то правил, действиям сих собраний без достойных уважения причин и вопреки предписанному для того общими законами или особыми повелениями порядку, с употреблением во зло власти со стороны всякого должностного лица (ст. 1419), 2) нарушение установленных правил для собраний и сословий или препятствование сим, действиям и стеснение их в чем-либо со стороны председательствующих в собраниях предводителей дворянства и городских голов с употреблением во зло предоставленной им с Высочайшего соизволения, по выбору этих собраний, власти (ст. 1420), 3) приговорение к телесному наказанию лица, изъятого от телесных наказаний, или допущение приведения такого приговора в исполнение, (ст. 1421) 4) недопущение к отправлению должности или к участию в каком-либо предприятии или действии лица, по состоянию или званию своему имеющего к тому право и не подвергшегося ни лишению, ни ограничению оного, вопреки установленному порядку и без особенных законных к тому причин (ст. 1422), и 5) неправильная выдача или признание чиновниками департамента герольдии и членами дворянских депутатских собраний актов и документов на дворянство (ст. 1423).

Из одного уже перечисления можно видеть, что "важность сих нарушений" определялась не общественным их значением, а чисто личным значением их, как особых правомочий, потому что в противном случае трудно поставить рядом злоупотребления чиновников департамента герольдии с насилием над избирательными правами какого-либо сословия; исполнение незаконного приговора о телесном наказании - рядом с препятствованием правильному течению дворянских собраний со стороны председателя. Из перечисленных постановлений, только первые два и отчасти четвертое (ст. 1422) относятся к преступлениям против избирательного права в собственном смысле. Излагая состав каждого из этих преступных деяний, можно с некоторой приблизительностью сказать, что первое предусматривает насилие над собраниями и препятствование со стороны должностных лиц съезду их, второе - препятствование специально со стороны председателя, снабженного особой властью, и последнее - насилие над отдельным избирателем.

Определения эти имеют по сравнению с соответственными им западными законами, некоторые оригинальные черты, на которых не мешает остановиться.

Наказанию подлежат должностные лица только тогда, если они действовали без особенных, достойных уважения или законных причин, чем как бы признается, что выборный институт подчинен каким-то особым, более высоким государственным началам, в силу которых могут последовать его стеснение и даже устранение, между тем как на Западе преступной признается всякая деятельность препятствования, если только она направляется против законных собраний. Едва ли полицейской власти может быть предоставлена оценка "достоинства" выборного института. Закон может перечислить случаи, когда избирательные собрания являются незаконными, но предоставление усмотрению органов администрации этой функции едва ли может быть признано правильным.

Посягательства предусматриваются только со стороны должностных лиц, и притом действовавших одним только способом, именно посредством злоупотребления властью, а не посредством насилия или угроз, как то указывается повсюду. Законодатель, следовательно, не признает преступной деятельность администрации, "частным образом" внушавшей известные действия и предупреждавшей о "неприятных последствиях". Ограничение преступных деяний по выборам только деяниями должностными не находит себе никаких оправданий, как мы увидим ниже.

Ст. 1419 и 1420 предусматривают нарушение свободы сословных собраний в их целом. Это нарушение выражается: 1) в препятствовании составлению или съезду собраний, 2) в препятствовании законным действиям их и 3) в стеснении в чем-либо или в препятствовании действиям этих собраний специально со стороны председателя. Способ препятствования не указан; сюда подойдет, следовательно, всякая деятельность, клонящаяся к недопущению или стеснению таких собраний. Препятствование должно быть направлено против законных действий собраний, и поэтому, если бы избирательное собрание занялось, положим, обсуждением политических вопросов, то администрация была бы в праве разогнать его. Препятствование может состоять не только в недопущении совершения каких-либо законных действий, но и в стеснении свободного их осуществления. Квалифицирующих обстоятельств, обильно указываемых в западном законодательстве, мы не встречаем. Само деяние рассматривается как дисциплинарная вина, караемая выговором с внесением или без внесения оного в послужной список или же удалением или отрешением от должности, между тем как по западным законодательствам наказуемость этого тягчайшего вида посягательств на избирательное право доходит до каторжных работ.

Предусматриваемое специально препятствование или стеснение со стороны председателя (предводителя дворянства или городского головы) может состоять в отказе открыть, продолжать или закрыть собрание или в неправильном открытии, закрытии или руководстве собрания, стеснении права голоса и т. д., - из них лишь некоторые относятся к избирательному праву. Подлоги, искажения выборов, могущие быть учиненными при выборах председателем, предусматриваются первой частью ст. 1420 ул. о нак., говорящей о нарушении установленных правил для собраний. Такого рода бланкетная норма совершенно поглощает те преступные деяния по похищению бюллетеней, подмену их и т. д., которые предусматриваются на Западе специально, и не только по отношению к председателю, но и к членам бюро. Наказание таких действий мерами дисциплинарными должно быть признано совершенно непригодным по своей недостаточности. Мы видим, что законодатель не придал особой важности правам и преимуществам, дарованным Высочайшею властью, и оградил их крайне слабо от посягательств со стороны администрации.

За ст. 1422 может быть признано значение нормы, ограждающей свободу участия в выборах "лиц, по состоянию или званию своему имеющих к тому право". Только из того, что эта статья помещена в главе третьей, где говорится об избирательном праве, можно заключить, что под "участием в каком-либо предприятии или действии" следует разуметь и подачу голоса на собраниях. Понимая ее в желательном нам смысле, мы все же должны будем признать ее совершенно не удовлетворяющей задаче ограждения свободы голосования. Ею предусматривается нарушение права только должностными лицами (это прямо хотя и не выражено, но следует из того, что взыскания, полагаемые за нарушения права, - чисто дисциплинарные); насилие, угроза, злоупотребление властью в качестве средств не указаны, и вообще на средства не обращено внимания; наказуется это деяние только тогда, когда достигнут результат, т. е. когда какое-либо лицо не допущено к подаче голоса "вопреки установленному порядку и без особенных законных к тому причин". Так как наказуемым является деяние лишь тогда, когда достигнут результат, то одно только покушение по прямому смыслу закона не наказуемо. Наказанием является замечание, выговор или вычет 6-ти месяцев из времени службы; к этому присоединяется обязанность вознаградить обиженному причиненный ему сим убыток. Припомним, что рассмотренные два преступных деяния по западному праву, если они совершены должностными лицами, влекут усиленную в двойном размере наказуемость их тюрьмой, и если сравним это с нашим правом, в котором приняты минимальные дисциплинарные наказания, налагаемые притом по усмотрению начальства, иногда даже того же самого, которое косвенно побудило принять эти преступные меры и разогнать законное собрание, то мы увидим, что такие нормы скорее потворствуют преступлению, чем его предупреждают, и что законодательство, покоящееся на столь низкой оценке политических прав граждан, не может служить опорой конституционного строя. Конечно, может быть, те права и преимущества, которые были предоставлены до сих пор гражданам и не заслуживали более высокой "степени важности", но с установлением новых политических прав едва ли возможно будет придерживаться такой полицейской оценки прав активного государственного участия в управлении; с изменением государственного строя преступления эти из преступлений должностных станут общими, со специальной квалификацией наказания, если субъектами их явились должностные лица; наказания дисциплинарные сменятся наказаниями уголовными, специально сопряженными с лишением свободы, наконец, вместо ограждения прав сословных, они станут служить ограждению прав политических.

Ст. 1423 о злоупотреблениях чиновников департамента Герольдии может иметь некоторое значение для ограждения правильности списков избирателей.

Следующая глава говорит "о нарушении правил, установленных для выборов и других собраний" (ст. 1424 - 1440). Из общей массы статей, заключающихся в ней, выделим сначала ст. 1425, предусматривающую подкуп при выборах (ст. 1819 проекта, ст. 1884 улож. о наказ. 1845 г.).

"Кто при выборах земских, дворянских, сельских или же городских общественных и сословных будет через подкуп, подарки, обещания или угрозы склонять кого-либо к поданию голоса в его пользу или в пользу и против другого лица, тот за сие подвергается: исключению из собрания навсегда и сверх того денежному взысканию: с дворян и городских обывателей не свыше 150, а с обывателей сельских не свыше 10 рублей, или же и заключению в тюрьме на время от 3-х недель до 4-х месяцев. Таким же образом наказывается и тот, кто дозволит себе принять деньги или подарок для подания голоса в чью-либо пользу или против кого-либо или же и требовать или просить оных". В мотивах к этой статье, в проекте 1844 г. (стр. 600) говорится: "Злоупотребление, о коем говорится в сей статье, иногда было замечено при выборах, а от сего иногда поступают на места, может быть, важные, люди, которые без подобных происков не были бы избраны и которые впоследствии оказываются вовсе неспособными и недостойными доверенности. Сверх того, кажется, само приличие требует, чтобы такие действия были наказываемы". В основу наказуемости подкупа таким образом была положена старая задача - стремление обеспечить правительству наиболее способных выборных людей. Мотивационное значение этого правила, как средства развития правосознания в области публичных прав, к которому не должны примешиваться элементы корысти и расчета, игнорируется, и только вскользь упомянуто о каком-то приличии, на которое так часто ссылались западные законодатели. Впрочем, такой односторонний взгляд законодателя мало отразился на редакции самой статьи и на ее санкции. Лишению избирательных прав соответствует у нас исключение из собрания навсегда; далее, по усмотрению судьи, могут быть назначены тюремное заключение и денежная пеня, в размерах меньших, чем то принято обыкновенно на западе. Тюремное заключение у нас назначается по усмотрению судьи, тогда как на западе назначение его обязательно. Что касается редакции этой статьи, то она страдает существенными пробелами. Законом предусматривается только случай непосредственного склонения избирателя к злоупотреблению своим голосом. Практика, впрочем, разъясняет, что избираемый может склонять избирателей и не сам непосредственно, а через других лиц, и в этом случае для ответственности его достаточно того, что по собственной вине обвиняемого употреблены были при выборах средства, воспрещенные ст. 1425 (1875/459 Лихотинского). Средства перечислены следующим образом: "подкуп, подарки, обещания и угрозы". Такое перечисление вызывает некоторые сомнения: подкуп является и общим понятием, и отдельным средством законного воздействия; законодатель должен был разъяснить, что должно понимать под этим словом. Сопоставляя подкуп с следующими за ними подарками и обещаниями, можно определить его, как давание денег или других ценностей под условием со стороны другого лица голосовать в определенном смысле; подарком явится такое же давание, но без ясно выраженного условия голосовать, и, наконец, обещание будет иметься при наличности этого условия или без него, отличительным же его признаком будет перенесение момента дачи или исполнения обещанного на будущее время. Что касается угроз, то они с большей правильностью могли бы быть перенесены в группу посягательств на свободу выборов, так как направляются против личности избирателя, тем более, что здесь отсутствует двусторонняя наказуемость, характерная для подкупа. Со стороны подкупаемого наказуется принятие денег или подарков (почему также не согласие на обещание?) или же требование и просьба их (покушение). Карается само действие, а не результат; однако это действие определено неполно: так, не предусмотрен случай склонения к воздержанию от голосования, имеющийся почти во всех западных законодательствах, не говоря уже о склонении к голосованию вообще. Не предусмотрен также ряд косвенных подкупных влияний, принятый в западном праве (угощение, давание денег под видом избирательных расходов и пр.). Практика не требует, чтобы были указаны те лица, которые были противозаконно склоняемы виновным к избранию его в какую-либо должность (75/459), с чем едва ли можно согласиться, так как факт не может быть признан доказанным, если не указано лицо, ибо склонение другого лица, или специально избирателя, есть существенный признак состава данного преступного деяния.

Но в общем статья 1425 стоит на верном пути: в ней установлена равная наказуемость подкупившего и подкупленного, принята система перечисления средств, установлены подходящие санкции.

Следующая 1426 ст. улож. о нак. (1885 ст. по улож. 1845 г.) охраняет право избирателя участвовать в собрании и подать голос. "Дабы дворяне, имеющие право участвовать на выборах, не были самовольно от них устраняемы, и напротив не были допускаемы к выборам такие, которые на основании правил о выборах не должны в них участвовать, в сей статье определено взыскание (Объяснения к проекту 1844 г. ст. 1820, стр. 601)". Сюда же относится и ст. 1434, устанавливающая взыскание за недопущение к городским выборам. Само преступное деяние определяется, как "допущение в (дворянские или городских обществ) собрания и к выборам лиц, которые по закону не имеют права участвовать в действиях сих собраний или же избирать или быть избираемыми к должностям, а равно и устранение тех, которые имеют право присутствовать в собраниях и участвовать в действиях оных и в выборах или быть избираемыми". Субъектами преступления могут быт предводитель дворянства или городской голова и все вместе с ним виновные. Преступное деяние это может быть или неосторожным ("произойти от какой-либо ошибки", как не вполне точно выражается закон) или умышленным ("с умыслом, из каких-либо личных видов"); в первом случае виновному грозит штраф, величина которого определяется положением виновного (так губернский предводитель платит до шестидесяти рублей, уездный предводитель и секретарь дворянства - до тридцати рублей; прочие дворяне - до двадцати руб.; городской голова - до тридцати рублей; прочие виновные - до пятнадцати руб.); в случае же умышленности денежное взыскание может быть удвоено, виновного постигает удаление навсегда от должностей его и от дворянских собраний и выборов (для участников дворянских собраний) или арест на время от 3-х до 7-ми дней (для участников городских собраний)*(156).

С первого взгляда можно допустить, что под понятием недопущения или неправильного допущения разумеется не только препятствование входу и подаче голосов или неправильный впуск, но и предварительная деятельность (напр., при составлении списков). Такое мнение, однако, опровергается рассмотрением субъектов, к которым может быть применена ст. 1434. Списки составляются уездной земской управой; возникшие по поводу них пререкания представляются губернатору, который передает их на разрешение губернского по земским делам присутствия. Между тем, рассматриваемая нами статья говорит лишь о председателе и всех вместе с ним виновных; иначе говоря, никто не может быть привлечен к ответственности иначе как по участию с председателем в его незаконных действиях. Вполне понятно, что такое узкое определение субъекта крайне стесняет и определение самого действия, под которое могут быть подводимы только те деяния, которые совершены во время заседаний.

Кроме того, нарушение права участвовать в дворянских выборах предусматривается только со стороны дворян, а не со стороны каких-либо иных лиц, могущих оказаться виновными; взгляд на виновность остальных, как на необходимое соучастие с председателем, также последовательно не проводится, так как допускается их ответственность при неосторожной вине, когда соучастие немыслимо. Как толкует сенат (85/4, Рылеева), "под прочими дворянами разумеются, без сомнения, те из членов дворянских собраний, которые участвовали вместе с предводителем дворянства в неправильном и незаконном постановлении собрания", т. е. признается обязательным необходимое соучастие их. Деление вины на умышленную и неосторожную вполне уместно, но определение первой ("если произошло по ошибке") должно признать неправильным. Наказания установлены не вполне удачно: едва ли выдерживает критику степенение размера взыскания по должностному положению виновного; достаточно общей меры, а в каждом отдельном случае степень вины вполне могла бы быть выяснена судьей. Кроме того, наказуемость умышленной вины следует признать весьма слабой; ничтожный штраф не может быть соответственным главным наказанием для пожизненного лишения служебных и избирательных прав. Закон карает только недопущение или неправильное допущение к выборам, но ничего не говорит о явке на выборы и голосовании лица, не имеющего на то права. Многочисленные постановления о вписании себя с помощью обманных действий в списки избирателей или о склонении кого-либо к незаконному вписанию другого и т. д. здесь отсутствуют. До известной степени этот пробел восполняется ст. 1418, гласящей "о присвоении прав состояния, титула, чина или не принадлежащего имени и фамилии, соединенном с другим, кроме удовлетворения малодушного тщеславия, намерением и долженствовавшем служить средством или одним из средств для совершения какого-либо более или менее важного обмана или содеяния иного преступления". Так как для участия в выборах необходимо присвоение прав состояния, а для голосования под чужим именем - присвоение чужого имени и фамилии, то виновный в незаконном участии в выборах может быть наказан по этой статье. Однако, санкция ст. 1418 в применении к этому случаю вызывает некоторые сомнения. Виновный в этом преступном деянии подлежит наказанию "на основаниях о совокупности преступлений, постановленных в ст. 152", между тем обман при выборах специально не предусматривается, и потому сложения наказаний быть не может. Единственный исход - это признать в данном случае применимость санкции, установленной в предшествующей статье (денежное взыскание и арест), которая по мысли законодателя и должна быть соединена с более тяжким наказанием. Санкцию ст. 1417, однако, должно признать крайне недостаточной, если сравнить ее с теми, которые установлены за соответствующие деяния в западных законодательствах.

Ст. 1424 предусматривает случаи неповиновения власти председателя в общественных собраниях и в частности продолжение прений или постановление какого-либо определения после объявления председателем собрания закрытым. Так как это постановление имеет лишь очень отдаленное отношение к интересующему нас вопросу, то мы оставляем его в стороне.

Более близко вопроса касается ст. 41 правил 25 мая 1864 г., составившая, вместе с ст. 33, 34 правил 16 июня 1870 г., ст. 1440 улож. 1885 г. Статья эта имеет бланкетный характер "Нарушители узаконенного порядка по производству земских или установленных на основании городового положения 1870 г. городских выборов, за всякие причиненные ими беспорядки и злоупотребления, за исключением указанных в ст. 1425 случаев, подвергаются: нарушители порядка по производству земских выборов наказаниям, определенным в ст. 1426 и 1434 (рассмотренные нами неудачные санкции за недопущение к участию в собраниях), а нарушители порядка по производству городских выборов - наказаниям, определенным в ст. 1434 сего уложения". В земском же и городовом положении мы встречаем ссылку на постановления уложения о наказаниях.

Стараясь раскрыть неопределенные указания этой статьи, мы можем заключить, отчасти на основании незначительности положенных взысканий, отчасти по характеру их, что здесь предусматриваются с одной стороны элементарные нарушения тишины и спокойствия при выборах и нарушение повиновения власти председателя, с другой же стороны - неправильное исполнение своих обязанностей по выборам председателем и содействующими ему членами, как неосторожное, так и умышленное. Трудно согласиться с соединением в одну группу столь разнородных нарушений; следствием этого являются спутанность в понятиях и невозможность правильно предусмотреть и регулировать как те, так и другие нарушения. При таких условиях и уголовная угроза теряет во многом свое значение. Напр., карая неосторожность, законодатель требует особой внимательности по отношению к каким-либо действиям; если же это требование становится бланкетным, то особая внимательность перестает уже быть особой, так как она может быть признана судьей необходимой при каждом данном действии. Судье предоставляется широкая область усмотрения при определении состава преступного деяния, что не может быть признано желательным с точки зрения правильной защиты гражданских прав.

Неопределенность эта отразилась и на санкции, угрожающей весьма слабыми взысканиями, которые не могут иметь никакой устрашительной силы. Защита постановлений, имеющих в виду полицейскую цель порядка и правовую цель соответствия выборов действительности (напр., подлоги при голосовании со стороны председателя, неправильный подсчет поданных голосов, уничтожение результатов голосования - все это будет охвачено этой неопределенно-диспозитивной статьей) одними и теми же средствами, назначаемыми в одном и том же размере, невозможна; настоятельная потребность дальнейшего развития законодательства требует выделения из этой статьи ряда отдельных преступных деяний, по примеру существующих на западе.

Свобода избирательных собраний ограждена значительно менее, чем на западе. Так, мы не находим совершенно постановлений о запрещении входа лицам вооруженным, полиции, лицам, не принадлежащим к числу избирателей, без разрешения председателя. Отсутствуют также специальные постановления о насилиях над избирателями, с целью разогнать собрание, и т. д. Здесь следует упомянуть лишь о ст. 39 уст. о нак. (по прод. 1893 г.), карающей арестом не свыше семи дней или денежным взысканием не свыше двадцати пяти рублей виновных в нарушении порядка в земских или городских избирательных собраниях, собраниях городских избирательных участков и на сходах городских домохозяев. Преступное деяние, предусмотренное этой статьей, является уже общим; под нарушением порядка следует разуметь всякую деятельность, затрудняющую спокойное отправление функции собрания и специально выборов*(157).

В законе установлена в известном смысле обязательная подача голоса. Уложение в ст. 1430, 1436, ?440-1 предписывает обязательную явку в собрания дворянам, членам городских и сельских обществ и гласным городской думы и земского собрания; если обязанный явиться не явится и не пришлет отзыва о законных к тому препятствиях (ст. 1430) или не докажет, что имел к тому достойные уважения причины (ст. 1436), или не пришлет объяснения о законных к тому препятствиях или его объяснение собранием или думою будет признано не заслуживающим уважения (ст. 1440-1, по прод. 1902 г. земск. пол. ст. 160; гор. пол. ст. 60, 61)*(158), то он подвергается различным взысканиям в зависимости от числа раз, которое он не являлся. Взыскание степенится от замечания - в первый раз, до штрафа в размере не выше семидесяти пяти руб. - во второй, и временного исключения из собрания - в третий*(159); для сельских и городских обществ установлена даже такса в 10 руб. за день отсутствия - в городских, и в 20 коп. за день - в сельских. Обязательность подобной явки распространяется, конечно, и на выборы. Однако такие полицейские правила принудительного склонения к интересу общественными делами на практике остаются мертвою буквой и едва ли могут быть серьезно поддерживаемы по соображениям политики.

Указанными постановлениями ограничивается круг преступных деяний, относящихся к нарушению избирательного права по русскому законодательству. Почти все они не выходят из категории полицейских или дисциплинарных проступков и рассчитаны на сравнительно низкую психологию избирателей. Административная власть здесь как бы опекает выборы, наблюдает за ними, и потому трудно найти в законе постановления, имеющие целью парализовать влияние власти, как это мы видим при политических выборах в Европе. С другой стороны, законодатель охотно прибегает к взысканиям, с целью побудить избирателя или члена общественного собрания интересоваться общественными делами, посещать собрания и вести себя в них прилично. Такое бюрократически-попечительное отношение к выборному режиму, характеризующее полицейский строй, в настоящее время стоит в резком противоречии с психологией избирателей. Центр тяжести уголовной угрозы изменился, и прежде всего должны быть ограждены самостоятельность избирательного института и свобода его от административных воздействий.