1. 3. б. Указы, имеющие силу закона

Полемика по поводу понимания права правительства издавать чрезвычайные указы по ст. 87 Осн. Законов дважды возникала в думский период. Эти столкновения мнений особенно важны для нас, поскольку позволяют определить как правительственную, так и думскую трактовку данного законоположения. В первый раз с особой остротой данный вопрос возник при рассмотрении в Думе указа 9 ноября 1906 г.; второй раз выяснение позиций случилось по поводу проведения в порядке ст. 87 законопроекта о введении земств в 6 западных губерниях (последняя ситуация осложнялась тем, что правительство в порядке чрезвычайного законодательства провела проект, одобренный Думой, но отклоненный Гос. Советом).

Спорным являлся вопрос о том, как толковать правило о праве правительства издавать указы по ст. 87 при чрезвычайных обстоятельствах, а именно трактовка самих данных чрезвычайных обстоятельств. И представители октябристов, и тем более кадетов полагали, что под последними надлежит понимать такое положение, которое требует принятия неотложных мер, причем смысл этих мер должен заключаться именно в быстроте их принятия, в невозможности отложить их осуществление до ближайшей думской сессии; нельзя считать такими обстоятельствами один только факт пребывания Думы на каникулах. С. И. Шидловский (от фракции октябристов) в споре о "западных земствах" указывал: "Если признать чрезвычайным обстоятельством вотум Гос. Совета, то ведь это обстоятельство возникло не во время перерыва занятий законодательных учреждений, а до него; помимо того, вотум одной из законодательных палат ни в коем случае не обладает свойствами чрезвычайных обстоятельств и, следовательно, в данном случае есть явное нарушение ст. 87, так как проведен в жизнь закон, не получивший одобрения обеих палат". П. А. Столыпин дал свое краткое, но вполне исчерпывающее правительственное понимание ст. 87. На его взгляд, определение чрезвычайности обстоятельств принадлежит самому правительству, тогда как права представительных учреждений вполне охраняются обязанностью правительства в двухмесячный срок внести временный указ в качестве законопроекта и в праве палат отклонить оный [Смирнов А. Ф. Указ. соч. С. 384, 385.].

Как подчеркивал П. А. Столыпин (и это его заявление во многом справедливо), правительство использовало полномочия, ему предоставленные, для разрешения "законодательной пробки", ставшей привычным явлением российской правовой жизни. "Пробка" эта была следствием конфликта в политико-правовых ориентациях между Гос. Думой и Гос. Советом, причем Гос. Совет часто оказывался далеко не послушным органом правительственной политики, а собранием, имеющим собственные представления о задачах государственной политики, как правило более консервативным, чем действующий Совет Министров (примером такой ситуации, где позиции правительства и Гос. Думы оказались существенно ближе друг другу, чем к воззрениям Гос. Совета, стало обсуждение законопроекта о введении земств в 6 западных губерниях). В апреле 1911 г. Столыпин говорил: "Всем известен, всем памятен установившийся, почти узаконенный наш законодательный обряд; внесение правительством законопроектов в Государственную Думу, признание их здесь обычно недостаточно радикальными, перелицовка их и перенесение в Государственный Совет; в Государственном Совете признание радикальными правительственных законопроектов, отклонение их и провал закона". Из этой ситуации теоретически возможны были два выхода: либо повторное внесение законопроекта в Гос. Думу на следующей сессии и повторение всей процедуры сначала (без всякой уверенности в успехе), либо же принятие правительством всей ответственности на себя и проведение законопроектов порядком ст. 87 [Смирнов А. Ф. Указ. соч. С. 418 – 419.].

В итоге трудно согласиться с однозначной трактовкой ст. 87 и ее использования правительством как легализованного произвола, как способа обхода правильного законодательного порядка в угоду сиюминутным интересам власти. Правительство в ряде случаев оказывалось буквально вынуждено использовать ст. 87 в смысле, отличном от исходного ее назначения — дух закона (а с точки зрения оппозиции и буква) оказывались нарушены, но реальной альтернативы таковым действиям власти (если не считать изменения Осн. Законов в части определения полномочий и состава Гос. Думы и Гос. Совета) не существовало.