1. 2. "Внешняя форма" закона

По итогам предшествующего рассмотрения можно присоединиться к выводам современного исследователя А. Ф. Смирнова, утверждающего: "Основным формальным признаком закона в государственном праве XIX века... оставалось "высочайшее утверждение", включая и устное повеление монарха. При этом такие аспекты законотворчества как законодательный почин, форма нормативного акта, участие в его подготовке Государственного Совета, Кабинета Министров, а в его издании — Сената, и другие аспекты на практике не принимались во внимание" [Смирнов А. Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906 – 1917 гг.: Историко-правовой очерк. М., 1998. С. 39 – 40.].

Однако форма, в которую облекались законы Российской Империи, в XIX веке была весьма многообразна, слагаясь из вековых традиций российского законодательства, с одной стороны, и усваивая современные континентальные способы оформления правового материала, с другой. Система, сложившаяся усилиями Сперанского и его трудами приобретшая терминологическую завершенность, была следующая:

По форме Высочайшего утверждения различались законы, утвержденные письменно и т. н. "законы устные":

Письменное утверждение состояло в надписи на законодательном акте слов: "Быть по сему", зарученных подписью имени Государя Императора, или же собственноручном подписанием акта именем Императора. По существу (хотя это и не означено в Своде Законов) к письменному утверждению приравнивалось устное, когда воля Императора явлена ясно и непосредственно, как например в бывших случаях устного утверждения мнений Гос. Совета, Комитета Министров — все данные случаи рассматривались наравне с собственноручным подписанием, не требовали подтвердительных процедур и к ним не применялись ограничительные положения, установленные для законов объявленных [Коркунов Н. М. Рус. гос. право. Т. II. С. 18.].

Устное утверждение закона (в узком смысле) происходило в тех случаях, когда Государь выражал свою державную волю известному лицу, которое сообщало ее другим. Это называлось то объявлением указа, то объявлением Высочайшего повеления (ст. 55 Осн. Зак.). Для русского законодательства XVIII века характерно стремление ограничить сферу объявленных законов и регламентировать саму процедуру их издания. Наиболее крупным актом на этом пути стал указ Петра III [ПСЗ РИ Собр. 1. № 11411 (22 янв. 1762).], по которому словесные приказания должны были исполняться только тогда, когда они объявлялись известными лицами, прописанными закрытым перечнем (а именно: сенаторами, генерал-прокурором и президентами коллегий военно-сухопутной, морской и иностранной), и притом когда они не отменяли подписанного указа и не касались известных, в законе 1762 г. перечисленных, предметов (лишения живота, чести, имения и всякого наказания, и раздачи денежных знатных сумм свыше 10 т. рублей, награждения деревнями и чинами свыше подполковника). Екатерина II подтвердила этот указ почти немедленно по вступлении на престол [ПСЗ РИ Собр. 1. № 11592 (3 июл. 1762).], но вскорости число лиц, имевших право объявлять Высочайшие указы, стало расти: такое полномочие получили дежурные генерал-адъютанты [ПСЗ РИ. Собр. 1. № 11707.], члены и обер-прокурор Св. Синода, а также управляющий кабинетом Императрицы [ПСЗ РИ. Собр. 1. № 11746.]. При Павле I произошло еще большее расширение права словесных указов: 13 ноября 1796 г. "Государь Император указать соизволил, чтобы отдаваемые в Высочайшем Его присутствии приказы при пароле как о производствах, так и о прочем, считать именными указами" [ПСЗ РИ. Собр. 1. № 17548.]. З. А. Каменский отмечает, что при Павле круг лиц, через которых объявлялись указы, был "весьма разнообразен и непостоянен. Между тем подобные приказы составляют существенную часть павловского законодательства" [Каменский З. А. От Петра I... С. 489.]. С воцарением Александра I наступила реакция на разгул объявленного законодательства. Учреждение Министерств 1802 г. [ПСЗ РИ. Собр. 1. № 20406.] не допускало вовсе практики объявленных указов. Ст. X постановляла, что "по исследовании доклада министра, ежели Государь признает предлагаемые министром средства за полезные и увидит, что они не требуют ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых, то, утвердив собственноручно сей доклад министра, возвращается к нему для учинения по оном исполнения". Но в Учреждении Министерств 1811 г. значение объявленных указов вновь усилено. Если прежние законы (от времен Петра I до Павла I), ограничивая силу объявляемых указов, предписывали в случае противоречия объявляемых указов подписанным объявляемых указов "не принимать" и "в действо не производить" [ПСЗ РИ. Собр. 1. № 4945; 6745; 8695; 11369.], а объявленный указ, нарушающий пределы применимости таких указов, признавался ipso facto лишенным силы, то ст. 259 Учреждения Мин. установила такой порядок: подчиненные начальства не могут уже более, как это было прежде, сами признавать объявленный указ не имеющим силы: они должны представлять о том самому министру и затем Сенату. Более того, появилась практика, по которой право объявлять указы предоставлялось не определенной должности, а конкретному лицу — так, именным указом, данным военной коллегии 14 декабря 1807 г., повелено было, в виде исключения, "объявляемые генералом от артиллерии гр. Аракчеевым Высочайшие повеления считать Именными Нашими указами". Правила касательно объявленных указов, установленные в царствование Александра I, в целом вплоть до конца Империи не претерпели изменений, исключая устранение исключительных случаев и большей систематизацией перечня должностей и условий, дающих таковое право в Учреждении Гос. Совета 1842 г. (прим. 1 ст. 55 Осн. Зак.).

По форме, каковая придавалась самому законодательному акту, различали:

Краткая форма:

Манифест — непосредственно исходящий от Императора акт (в отличие от прочих, посредствующих форм), каковой использовался в трех основных случаях: во-первых, для объявления о восшествии на престол, о рождении, браке и кончине Великих Князей и Beликих Княжен и иных выдающихся событиях в жизни Императорского Дома (в этом случае манифест законодательным актом не являлся, а выступал особой, высокоторжественной формой оповещения подданных); во-вторых, для объявления о начале войны или о заключении мира. В этих двух случаях манифест имел самостоятельное значение, в третьем же ему сопутствовал иной акт, о котором он собственно был торжественным объявлением, манифестацией основных принципов и целей последнего. К последнего рода манифестам относятся манифест об отмене крепостного права (1861), о введении всеобщей воинской повинности (1874). Таковая форма издания законов призвана была свидетельствовать об особой значимости предпринимаемого нововведения. Значимо также, что избрание манифеста как формы провозглашения новелл указывало и на личную связь и ответственность Императора за принятое решение. Кроме того, как отмечает О. А. Омельченко, "по сложившейся традиции манифест не подлежал отмене" [Омельченко О. А. Кодификация права в России в период абсолютной монархии (вторя половина XVIII века). М., 1989. С. 6.], с чем связана общность его выражений, открывающая широкие возможности его толкования, а равным образом и редкость использования манифеста как формы законодательствования — если в XVIII веке в год издавалось редко более 10 манифестов, то к концу XIX века манифестов в значении законодательном не издавалось практически вовсе — так, с 1894 по 1903 гг. не было издано ни одного [Коркунов Н. М. Рус. гос. право. Т. II. С. 21.]. В годы, предшествовавшие крушению монархии, манифест как законодательная форма начинает использоваться существенно чаще — издаются манифесты (называем только важнейшие) 26 февраля 1903 г., 18 февраля и 17 октября 1905 г., каждый из которых носил программный характер, служа объявлением принципов, долженствующих воплотиться в последующих актах, исходящих от правительства. Наиболее показательным моментом, выявляющим значение манифеста именно как выявления непосредственной, личной воли императора служит столкновение Витте с Николаем II относительно издания манифеста 17 октября. Председатель Комитета Министров настаивал на том, чтобы возглашение преобразований было сделано посредством его высочайше утвержденного доклада и только после длительной борьбы он соглашается на объявление реформ "манифестом, исходящим от самого монарха" [Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого. М., 2000. С. 464, 466 – 467.].

Обязательна форма манифеста была только для следующих случаев: 1) для возвещения о восшествии на престол Государя (ст. 32 Осн. Зак.), 2) для объявления о рождении, браке и кончине Великих Князей, Княгинь и Княжен (ст. 14, 62 Учр. Имп. Фамилии), 3) для созыва ратников второго разряда.

Мнение Государственного Совета — законоположение, принятое Государственным Советом единогласно или когда Император изволит принять заключение большинства. В иных случаях издавались именные указы.

Именной Указ Государя Императора издавался в двух случаях: 1) тогда, когда при неединогласии Гос. Совета Император утверждал мнение меньшинства или особое мнение отдельного члена Совета, или же постановлял собственную резолюцию. Наиболее часто постановления последнего рода издавались в царствование Николая I, который при несогласии с мнением большинства утверждал предложение меньшинства преимущественно в тех случаях, когда к нему присоединялся председатель Гос. Совета — в остальных же он как правило постановлял собственные резолюции [Романович-Славатинский А. В. Система... С. 241 – 242, прим. 1.]; 2) Именной указ, данный Правительствующему Сенату — особая форма законодательства, связанная с предшествующей одноименной исторически, но с момента учреждения Гос. Совета обретшая собственное существование. Использовался в тех случаях, когда предписывалось Сенату ввести в действие какое-либо законоположение, а также довольно часто содержал изложение мотивов нововведения. Проекты Именных указов Сенату вносились на рассмотрение Гос. Совета совместно с теми положениями, которые они вводили в силу.

Высочайше утвержденный доклад как форма законодательства признавался в двух видах: 1) Личные всеподданнейшие доклады, делаемые министрами или главноупрвляющими лично Императору; 2) Доклады в Совете Министров. Отличием последнего варианта являлось то, что он проходил процедуру обсуждения в Совете Министров (в присутствии Императора) и уже затем, по составлению резолюции самим министром, докладывавшим по делу, или же заведующим делами Сов. Министров, представлялся на Высочайшее утверждение. Совет Министров был учрежден в 1861 г. для воспрепятствования разрушительной практике личных докладов и предполагался для рассмотрения дел, требующих не только Высочайшего утверждения (т. е. не могущих быть решенными в порядке подчиненного управления), но и личного присутствия Императора при их обсуждении. В связи с этим Сов. Мин. был характеризуем как "форма коллективного доклада". По установленному порядку "дела законодательные" по прохождении ими слушаний в Сов. Министров должны были в обязательном порядке обращаться на рассмотрение Гос. Совета, однако на практике таковой порядок соблюдаем был отнюдь не во всех случаях, от чего ряд собственно законодательных актов и получил форму Выс. утв. докладов в Сов. Министров. Указом 19 октября 1905 г. прежний Сов. Министров был ликвидирован и вместо него учрежден орган под тем же названием совершенно иного рода, призванный объединить деятельность министерств под одним началом, превратить правительство в действительное единство (о законодательных полномочиях Сов. Министров см. раздел данной работы, посвященный иерархии законов в период "думской монархии").

Журналы Комитета Министров, Высочайше утвержденные — имеют силу закона. Первоначально (с 1802 г.) компетенция Комитета Министров касалась исключительно рассмотрения в совещательном порядке вопросов исполнительных, до Высочайшей власти относящихся — назначение его соответствовало Совету Министров 1861 г., ограничиваясь обсуждением вопросов, возбуждаемых отдельными министрами, в общей связи "со всеми государственными частями". Уже в скором времени Комитет приобрел законодательные функции (что и было закреплено включением в него председателей департаментов Гос. Совета) — через него проводилось обсуждение и утверждение ряда важнейших законодательных актов эпохи, в частности закона о "вольных хлебопашцах", положения о заселении Сибири и т. д. Нормализовано и поставлено в некоторые пределы положение Комитета Министров было двумя актами: Учреждением Гос. Совета 1810 г. и Учреждением Комитета Министров 20 марта 1812 г. Хотя Учреждение Гос. Совета объявило Комитет исключительно собранием всех представителей исполнительной власти, однако на протяжении всего XIX века он оставался не чужд законодательным вопросам. Наиболее ярким примером собственно законодательной деятельности Комитета Министров стало проведенное Положением 22 июля 1866 г. расширение полномочий губернаторов — решение, со всей очевидностью вторгавшееся в компетенцию Гос. Совета [Романович-Славатинский А. В. Система... С. 198, прим. 1.]. (Частота и значение законодательных актов, через его посредство проводимых, менялись в различные эпохи — так, в николаевскую эпоху большее распространение получила практика личных докладов министров, что нашло и законодательное выражение в указах от 3 мая 1829 и 6 мая 1831 гг.). Инициатива по внесению тех или иных вопросов на рассмотрение Комитета Министров принадлежала исключительно отдельным министрам (через представления), либо самому Императору (через Высочайшее повеление). Решения Комитета Министров обретали силу через Высочайшее утверждение их (опубликование не было обязательно и производилось исключительно в случае "надобности" такового). Комитет Министров был упразднен Высоч. указом 23 апреля 1906 г., а его законодательные функции переданы частично Гос. Совету и Гос. Думе, частично — департаментам Гос. Совета.

Пространная форма:

Устав, административный регламент — взяв за основу определение М. Ф. Владимирского-Буданова, можно вывести, что устав есть специальное узаконение для известного ведомства или какой-либо части матриального права [Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-н/Д., 1995. С. 274.], носящее характер частичной кодификации. В данной форме были изданы такие акты, как Вексельный устав 1729 г., Устав о банкротах 1800 г., Судебные уставы 1864 г, Общий устав российских железных дорог 1885 г.

Учреждение (регламент органический) — узаконения, определяющие образования мест и властей: их состав, предметы ведомства, степень власти, порядок делопроизводства, зачастую выступавшие учредительными актами тех или иных органов управления. Наиболее известными из актов так поименованных являются Учреждение для управления губерний 1775 г, Учреждение Императорской Фамилии 1797 г.

Грамоты — по определению Сперанского, "излагают права и привилегии, которые даруются особенным общественным классам" [Романович-Славатинский А. В. Система... С. 242.]. Имелись в виду "жалованные грамоты" — как законодательному акту им были присущи такие качества как высокоторжественность и прочность. Как источник права составляли большую редкость уже с начала XVIII века — "Жалованными грамотами" были поименованы парные акты 1785 г., определившие права дворянства и городского сословия. Терминологический выбор подчеркивал договорной характер данных прав, будучи призван указывать на своего рода "общественный договор", заключенный властью с двумя названными сословиями. В законодательстве XIX века данная форма не использовалась, однако грамоты дворянству и городам на всем протяжении века оставались в формальной силе.

Положение — достаточно неопределенный термин, означавший совокупность постановлений, определяющих права и обязанности какого-либо разряда лиц (Положение 19 фев. 1861 г. о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости), отрасли управления (Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г.) или сферы деятельности (напр., положения о пошлинах, о взаимном страховании от огня, о найме и т. п.).

Наказ (инструкция) — "когда устав ограничивается какой-нибудь отдельной частью дел, тогда он называется наказом" [Там же. С. 243.]. Например, Общий наказ министерствам 1811 г., Общая инструкция генерал-губернаторам 1853 г. (отличие наказа от инструкции обыкновенно производилось на том основании, что инструкция есть наказ, определяющий деятельность какого-либо должностного лица). Хотя Сперанский и проводил названное различие между уставом и наказом, но по существу данные термины использовались как взаимозаменяемые, только с тем оттенком, что наказы чаще издавались по менее значимым или более специальным предметам, чем уставы, хотя таковое разделение строго не выдерживалось.

Как уже указывалось, помимо Гос. Совета законодательными полномочиями обладали также и иные высшие органы государственной власти Российской Империи. Укажем пределы компетенции Гос. Совета, которые весьма редко прописывались позитивным образом, но как правило определялись расширением полномочий иных органов, что означало изъятия из сферы Совета. Согласно ст. 24 Учреждения Гос. Совета 1842 г. устанавливалось, что из компетенции Гос. Совета изъяты:

дела, кои особенно предоставлены непосредственному докладу министра;

дела, кои подлежат соображениям комитета министров, или рассмотрению и разрешению Правительствующего Сената, или же не превышают собственной власти министров, на основании учреждений, уставов, законов;

все дополнения и пояснения законов или меры усовершенствования законодательства, до военного ведомства относящиеся.

Таким образом, на основании этой статьи автономными органами, имевшими самостоятельное право издавать законоположения (разумеется, получавшие силу только по Высоч. утверждению), были 1) Военный и 2) Адмиралтейский Советы, образованные при соответствующих министерствах. Члены Военного и Адмиралтейств- советов назначались непосредственно Императором из высшего генералитета и адмиралов и вице-адмиралов соответственно, председательствовали на них военный министр и главный начальник флота и морского ведомства, а решения, имеющие законодательное значение, решались непременно на общем собрании.

Не упомянут в Учр. Гос. Совета, однако бесспорно сохранил свои полномочия в сфере законодательства Св. Синод. Его законодательная компетенция подразделялась на два рода:

область автономного законодательствования. Сюда входило право, унаследованное Синодом от поместных соборов: издавать обязательные для всех членов Вселенской Церкви правила в разъяснение, развитие, применение и дополнение ее канонов. Сюда же относились перенятые от патриарха правомочия давать распоряжения ("уставные правила") и разъяснять затруднительные случаи, тесно связанные с собственно законодательными правами. Законодательные правила составлялись в форме определений Святейшего Синода и обнародовались синодскими циркулярными указами;

область законодательствования Св. Синода по уполномочию от государства подразделялась на две сферы:

в первой из них Синод участвовал по исключительной санкции и силе, полученной от Императора. Данная область не была отчетливо определена и потому претерпевала существенные изменения во времени в зависимости от массы привходящих факторов [См., в частности, работу Кондакова Ю. Е. Государство и православная церковь в России: эволюция отношений в первой половине XIX века. СПб., 2003.]. В данную сферу обыкновенно входили проекты законов о тех установлениях, что относились исключительно к составу ведомства православного исповедания и не подлежали ведению иных учреждений государства (т. е. приходы, монастыри, епархиальные учреждения и т. п.), а распоряжения о них не были связаны с ассигнованиями сумм из государственного казначейства. Данные законопроекты восходили непосредственно на Высочайшее утверждение через обер-прокурора (в период замещения, например, этой должности кн. А. Н. Голицыным), либо через назначенное для того особо лицо (например, через гр. А. А. Аракчеева после отставки Голицына). Такие акты издавались в форме Высочайше утвержденных уставов, инструкций, положений и определений Св. Синода. Публиковались они равно как в правительственных официальных изданиях (Собрании Узаконений и Правительственном Вестнике), так и в официальном издании Св. Синода (Церковных Ведомостях, издававшихся с 1887 г.) и помещались в ПСЗ, однако по большей части не попадали в Свод Законов;

в ином же случае Синод участвовал в законодательной деятельности наравне с прочими высшими государственными учреждениями, разрабатывая или получая на отзыв проекты законов, не только до одного церковного управления относящихся, для вступления каковых в силу они должны были пройти общую процедуру рассмотрения в Гос. Совете.

Некоторыми законодательными правами продолжал обладать Сенат. По именному указу 8 сентября 1802 г. он имел право первоначальной выработки законов, каковые проекты затем должны были через министра юстиции вноситься с Государственный Совет, причем для самого внесения требовалось отдельное Высочайшее дозволение. Данным правом Сенат так никогда и не воспользовался. Иное право, предоставленное Сенату в законодательстве, а именно представлять Государю об имеющихся в действующих законах важных неудобствах, встретило решительную отповедь при первой же попытке им воспользоваться (дело о сроках службы унтер-офицеров) — Сенату было указано, что предоставленное право касается только законов действующих, а не вновь издаваемых или подтверждаемых. С данной оговоркой право это вошло и Зак. Основные, но больше попыток им воспользоваться со стороны Сената не предпринималось. Однако это не означало полного вытеснение Сената из законотворческой деятельности, поскольку, по сложившейся еще в XVIII веке практике (продолжавшейся вплоть до судебной реформы 1864 г.), Сенат в случае, если при решении спорного дела ему довелось столкнуться с ситуацией, законами не предусмотренной, обязан был составить проект решения и представить его на утверждение Государю. Таким образом формировался массив актов, формальным образом к законодательству не причисляемых, но фактически имевших громадное значение, причем по преимуществу именно в сфере частного права (целый ряд таковых Высоч. утв. решений был помещен в 1-м Полном Собрании, тем самым формально будучи признан источником права, хотя и не законом). После судебной реформы данное право сохранили только т. н. "старые" департаменты, т. е. исключая кассационные, но применять его перестали. Помимо этого, Сенат также на протяжении всего XIX века использовал право косвенного участия в законодательстве, а именно через дачу поручений отдельным министрам по разработке законов (с прохождением последующей общей процедуры в Гос. Совете).

В заключение данного раздела можно сказать, что хотя система источников русского права пребывала в состоянии, формальным образом не проясненном (так, в частности, в Зак. Основных содержались только наиболее общие и к тому же некорректно составленные положения по системе российского законодательства), однако практика государственного аппарата выработала к середине XIX века вполне устойчивую модель, с шаблонными нормами и едиными техническими приемами. Во многом этому способствовала деятельность II Отделения, на стандарты изложения и обработки законодательного материала которого ориентировались прочие ведомства; в том же направлении велась и работа канцелярии Государственного Совета, в первую очередь департамента законов.