1. 1. б. Понимание закона в государственной практике и проект барона М. А. Корфа

Во второй половине XIX века самой государственной властью стала ощущаться потребность нормализовать порядок оформления законодательных актов, свести эту работу к определенной, по возможности точно прописанной форме. Материальными средствами решения данной задачи стали образованный еще в 1810 году Государственный Совет, долженствовавший рассматривать большую часть законопроектов, касавшихся внутренних отношений в России и посредством таковой процедуры стабилизировать государственную правовую политику, предохранять ее от резких поворотов, и II Отделение, функции которого хотя и заключались, по словами кн. Гагарина, только в кодификации, а никоим образом не в законодательстве, но осуществляя свою задачу, оно по необходимости приводило в порядок наличный материал и способствовало выработке единообразных форм законодательных актов. Тем не менее эти меры могли быть эффективны применительно к прежнему, сугубо бюрократическому механизму государственного управления и судебных процедур. С началом реформ 60-х годов, а точнее будет сказать уже с началом их подготовки, появилось стремление внести в понятие закона формальные критерии, стабилизировать законодательство посредством различия между актами долговременного действия (собственно законами), для чего должен был служить особый, сложный порядок их принятия (и, соответственно, отмены), и актами управления подзаконного, дабы частная норма, сформулированная излишне общим образом, не была бы способна отменить предшествующие узаконения.

По распоряжению Александра II задача изложить соображения касательно того, что именно в российском праве должно составлять закон, а что — административное распоряжение, была возложена на новоназначенного главноуправляющего II Отделением, барона М. А. Корфа, который таковые и представил в мае 1862 года. Свою записку Корф начал с признания существующего смешения по порядку издания между законами и административными распоряжениями, от чего и не было возможности установить разность силы таковых актов. Для преодоления такового положения он предложил следующее:

Чтобы впредь законами почитались только те законоположения, которые утверждены Высочайшей властью, по предварительному рассмотрению в Государственном Совете. Если Государь Император, по действию Самодержавной Власти, усмотрит надобность по какому-либо важному предмету объявить народу свою волю непосредственно, без выслушивания мнения сего учреждения, то такое изъявление Высочайшей воли признается законом, когда оно изложено при манифесте или указе, изданном за собственноручным подписанием имени Его Императорского Величества и с приложением большой государственной печати Добавление к форме манифеста большой государственной печати — новелла М. А. Корфа, равно как и предположение им для крепости формы собственноручного подписания указов.

Чтобы изданные сим порядком законы могли быть отменяемы, изменяемы и ограничиваемы в своем действии не иначе, как посредством издаваемых таким же порядком законов.

Чтобы все прочие, не подходящие под эту категорию указы и повеления, через какие бы установления и каким бы порядком они ни получили свое разрешение, относились к разряду постановлений или распоряжений административных, которые должны иметь предметом развивать и пояснять законы и определять меры к точному и успешному их исполнению [Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. II. С. 24 – 25.].

В записке особо оговаривалось, что административные распоряжения должны испрашиваться министрами исключительно по предметам управления в вопросах подзаконных и не должны касаться ни отмены, ни изменения действующих законов. Для соблюдения данного принципа предлагалось установить следующие правила:

Во всех составляемых положениях, уставах, наказах, инструкциях и т. п. министры должны отделять правила, которые есть предмет закона, от тех, что относятся к кругу административных распоряжений, и, давая последним ход через Комитет Министров или иным порядком, как будет указано, о первых должны входить с представлением в Государственный Совет. Хотя прямо бар. Корфом в записке это и не указано, но из приведенной формулировки видно, что он полагал необходимым объединение также и подзаконной нормотворческой деятельности посредством Комитета Министров, дабы избавиться от пороков сложившейся в предшествующие царствования, но ставшей осознанным недостатком в правление Николая I практики утверждения новых законоположений через личный доклад министра у Государя, так что о новеллах имперского законодательства их коллеги имели все шансы узнать только из официального распубликования. Учитывая естественную смежность и взаимосвязанность предметов государственного управления, у министра, более приближенного к Высочайшей особе, были все шансы провести нужное себе решение, избегая какой бы то ни было огласки и обсуждения среди коллег по правительству. Осознание пагубности такой практики к позитивным переменам, однако, не приводило, что было связано во многом с традиционным пониманием российскими императорами своего положения в государственном механизме — отождествлением своих функций с "первым министром" и соответственно,недопущением альтернативных центров власти (сила этих идей была столь велика, что даже бар. Корф не решился прямо высказать собственное мнение, а заключил его в косвенной формулировке). Ситуация ничем не улучшилась и к концу XIX века, как это видно из описания внутренней жизни высшей российской бюрократии, например, в воспоминаниях В. И. Гурко [Черты и силуэты прошлого. М., 2000].

При получении министром по какому-либо случаю, непосредственно или через другое лицо, или через Комитет Министров Высочайшего повеления, отменяющего или изменяющего действующий закон, он должен будет принимать оное к исполнению, как выражение Высочайшей воли, чтобы было сделано представление Его Императорскому Величеству в законодательном порядке об отмене или изменении подлежащей статьи закона [Коркунов Н. М. Рус. гос. право. Т. II. С. 25.].

На основании изложенного можно признать, что соображения Корфа (сравнительно даже с гораздо более поздними идеями русских юристов) в наибольшей степени учитывали как наличную практику, так и условия ее возможного реформирования без разрушения системных основ сложившегося правопорядка. Тем не менее проект бар. Корфа не был принят и в дальнейшем, вплоть до эпохи "думской монархии", таковые идеи не получали выхода к практической реализации. Однако самому Корфу в его деятельности главноуправляющего удалось до некоторой степени достигнуть поставленных целей упорядочения правотворческого механизма Российской Империи. В период руководства II Отделением он, как пишет современный биограф, полагал своей задачей "не только придавать всем новым законам соответствующую форму для введения их в общий Свод Законов, но и принимать активное участие вместе с различными министерствами в создании законов. Главноуправляющий добивался, чтобы в законодательных делах II Отделение было последней инстанцией перед передачей проекта закона... в Гос. Совет" [Голубева О. Д. М. А. Корф. СПб., 1995. С. 130.], т. е. стремился создать процедуру предварительной правовой экспертизы принимаемых актов с точки зрения общеимперского законодательства, что было большим шагом вперед, поскольку до тех пор идея правовой экспертизы не выходила за пределы проверки акта юрисконсультами отдельных министерств. Противодействие со стороны министров, не заинтересованных в таковой посредствующей ступени, с которой они должны были бы согласовывать свои проекты, и отсутствие поддержки со стороны Высочайшей власти не дали реализовать данные начинания в полной мере, но то, что было возможно сделать в рамках существующего порядка, осуществлялось сполна. Тем не менее, при всех своих стремлениях к четкому и последовательному проведению принципа разграничения закона и указа и упорядочении законодательной деятельности, Корф жестко придерживался различения акта законодательства от акта кодификационного. Когда в процессе обсуждения III части Свода законов губерний остзейских членами для того созданного комитета (а именно предшественником Корфа гр. Булдовым и кн. Гагариным) было высказано мнение о необходимости передачи данного акта на рассмотрение Гос. Совета на тех основаниях, что 1) Свод основан во многом не на законодательных источниках, а на обычаях остзейских губерний; 2) обе предшествующие его части рассматривались Гос. Советом и, стало быть, этот порядок признан нормальным и потребным с точки зрения непротиворечия нововводимого акта общим началам права Империи, то Корф этому начинаю резко воспротивился, мотивируя следующим образом: во-первых, тем, что Свод есть кодификация, а стало быть, не подлежит рассмотрению Гос. Совета, рассматривающего акты только законодательные; во-вторых, соображениями утилитарными, а именно, что рассмотрение в Гос. Совете значительно затянет процесс утверждения, а ничего практически полезного привнести не сможет (либо же придется Совету проделывать всю работу II Отделения сначала); в-третьих, что ревизия, проведенная II Отделением, достаточное ручательство согласия с общеимперским правом [Нольде А Э., бар. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. Вып. 2. Кодификация местного права прибалтийских губерний. СПб., 1914. С. 445 – 455.]. Т. е. в практическом вопросе сторонник твердого и единообразного порядка законодательствования отказался от своих же исходных положений по соображениям непризнания кодификации законодательствованием (особенно сомнительно звучащим именно применительно к остзейскому праву, работы над которым, как признавались сами составители кодекса, потребовали многих новелл для восполнения пробелов) и доводом практическим, конечно, понятным, учитывая медлительность работы Гос. Совета, но от лица, призванного следить за точной и прямой ("неупущной") передачей буквы и смысла законов странно слышать подобный аргумент в числе основных.