1.1. Право граждан на жилище

I. Право граждан на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, впервые было сформулировано в Кон­ституции СССР 1977 года (ст. 44). В свое время такая форму­лировка, воспроизведенная в Жилищном кодексе РСФСР (ст. I), дала возможность организовать вокруг нее большую пропагандистскую шумиху как о величайшем завоевании социалистического строя; даже создать в жилищной сфере обстановку эйфории. Под стать тому — восторженные выступ­ления и комментарии: «право на жилище представляет собой реальную и гарантированную возможность удовлетворения жилищных потребностей», «право - - получить в установ­ленном порядке жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда» и т.п.

И это в то время, когда фактически из года в год снижа­лись темпы жилищного строительства'; когда граждане, проживающие в подвальных помещениях, бараках, полу­разрушенных строениях, «времянках», десятки лет числясь в очередях, не могли улучшать свои жилищные условия2. Люди же, не имеющие «крышу над головой» (бомжи, бро­дяги), вообще не учитывались как нуждающиеся в получе­нии жилья из-за отсутствия прописки (ст. 29 ЖК РСФСР, п. 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучше­нии жилищных условий, и предоставления жилых помеще­ний в РСФСР от 31 июля 1984 г.).

Нарушались элементарные требования жилищного зако­нодательства (правила постановки на учет, очередность,

1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. I ЖК РСФСР // Жилищное законода­тельство. Комментарий. — М.: Юрид. лит., 1991. С. 13.

1 Известия Башкортостана, 1997. 3 сент. («Коммунальный мир»).

санитарные и общие размеры предоставляемого жилья, свое­временность ремонта оборудования). Многие руководящие партийные и советские работники без всяких законных осно­ваний неоднократно улучшали свои жилищные условия'.

разрыв между статьями политической декларации и фак­тическим положением дел был столь очевиден, что это пре­вратило тогда основной закон в чисто пропагандистский до­кумент, не имеющий постоянно функционирующих правовых основ, системы защиты социальных прав граждан.

Вера в идеи, провозглашенные Конституцией 1977 года, была основательно подорвана. Однако формулировка «право на жилище» оказалась довольно привлекательной (возможно, из-за ее непонятной сущности) и перешла в текст Основного закона РФ. Несмотря, казалось бы, на очевидность требова­ний международно-правовых актов, «провозглашенные в ста­тьях конституций основные права должны соответствовать возможностям общества на том или ином этапе социально-экономического развития и международно-правовым актам по правам человека»2. Итак, с сожалением приходится кон­статировать подобную преемственность и пропагандистско-декларативный характер ряда положений Конституции РФ (ст. 22, 23, 25, 27)3.

В условиях весьма ограниченных возможностей получения жилья в порядке очередности за счет государственной, муни­ципальной жилплощади, довольно низких темпов жилищно­го строительства вряд ли было обоснованным включение это­го неопределенного выражения в текст Основного закона РФ4.

' См.: Белорукое Н. Распределение жилья: гласность и справедливость // Социалистическая законность, 1987. № 10. С. 17-18; СП СССР, 1989 г., отд. 1, № 1, ст. 2; таких нарушений и сейчас немало. — Российская газета, 1997. 22 авг. («Звезда героя — не ордер на квартиру»).

2  В частности, «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» от 19 декабря 1966 г. // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юрид.лит., 1990. С. 21, 25.

3  См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1997 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной пре­ступности» // Российская юстиция, 1997. № 8. С. 1.

4  В конституциях большинства стран мира нет формулировок о формах удов­летворения жилищных потребностей граждан. Лишь в текстах Основного закона ряда европейских стран выделяется положение «...жилье неприкосновенно» (Гер­мания, Италия). Примечательны положения Конституции Греции (1975 г.): «...пре­доставление жилища для тех, кто его не имеет или недостаточно им обеспечен», является предметом особой заботы со стороны государства   (Конституции бур­жуазных государств. — М.: Юрид. лит., 1982. С. 351).

Конституция -- не Библия, не Коран. В условиях сего­дняшней действительности, когда у людей раскрылись гла­за на многие вещи (скажем, на историческое развитие стра­ны и достижения), никто не собирается молиться на нее и тем более восторгаться ею. Конституция занимает достой­ное место Основного закона страны, если она соответствует требованиям признанных международно-правовых актов по правам человека, реальным возможностям экономического развития, непосредственно защищает социальные интересы людей.

Если же Основной закон в том или ином положении не отвечает этим требованиям, он должен быть изменен, пе­ресмотрен или дополнен; либо должны быть приняты не­отложные организационно-правовые меры по практической реализации той или иной статьи. В противном случае он, как и прежде, превратится в пропагандистско-декларатив-ный документ.

2. Как же должны быть истолкованы суть и содержание формулировки «каждый имеет право на жилище»? Прежде всего, ограничительно, исключая из ее содержания «реаль­ную возможность» и тем более ничего не означающую «га­рантированную государством возможность». И, действитель­но, в последнее время в юридической литературе довольно сдержанно (без громких фраз и эпитетов) говорится о смыс­ле этого выражения.

Выделим основные точки зрения и высказывания.

Во-первых, как и прежде, конституционное право на жи­лище сводят к гарантированной государством возможности получения жилья. Так, В.Р. Скрипко отмечает: «Конституци­онное право на жилище означает гарантированную для каж­дого гражданина возможность быть обеспеченным постоян­ным жилищем. Это право предполагает юридическую возмож­ность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также вероятность улуч­шения жилищных условий путем приобретения другого»1.

Во-вторых, государство гарантирует каждому граждани­ну возможность пользоваться тем жильем, которое у него

Скрипка В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Госу­дарство и право, 1996. № 2. С. 29—43.

имеется, и оно (государство) принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспе­чен жильем1. С.М. Корнеев, обоснованно выделяя два прин­ципиальных положения, обращает внимание на то, что «оста­ется не ясной сущность права на жилище. Ни в конституции, ни в отдельных законах она не раскрывается»2.

В-третьих, высказывания, которые сводят это право к трем юридическим возможностям:

а)   стабильное, устойчивое,  постоянное пользование жилым помещением;

б)  содействие государства в улучшении жилищных усло­вий;

в)  обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды3.

Как видно, прежде всего обращается внимание на «по­стоянное», «устойчивое» пользование имеющимся жилым помещением, т.е. на то, что «жилье неприкосновенно». Обо­снованы суждения относительно содействия государства в улучшении жилищных условий. Обойдены или комментиру­ются иначе выражения «реальная или гарантированная воз­можность получения», «государство гарантирует» и т.п., которые в недавнем прошлом относили к самой сути права на жилище.

В этом плане интерес представляют ст. 10, 11 Деклара­ции прав и свобод человека и гражданина, принятой Вер­ховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В них (статьях) особо выделено: «Государство поощряет жилищное строи­тельство, а малоимущим гражданам жилье предоставляется

1 Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (арен­ды) жилого помещения // Учебник «Гражданское право», Т. 2. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 149.

1 Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (арен­ды) жилого помещения. С. 149—150.

3 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 127. Ли­товкин В.Н. Жилищное законодательство. Комментарий (комментарий к ст. 1 ЖК РСФСР). - М.: Юрид. лит., 1991. С. 8-9.

Стремясь наиболее полно раскрыть это понятие, П.И.Седугин выделяет шесть юридически значимых возможностей: стабильного пользования, улучшения своих жилищных условий, использования в интересах других граждан, обес­печения для жителей здоровой среды обитания, недопустимости произволь­ного лишения граждан права на жилище, неприкосновенности жилища (Седу-гин П.И. Жилищное право. — М.: Изд-во «Норма», 1997. C.J9—20).

бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов»1.

Поэтому выражение «каждый имеет право на жилище» не должно толковаться как «гарантированная государством воз­можность». Оно подразумевает, прежде всего, постоянное, устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье непри­косновенно. Эта же формулировка включает поощрение жи­лищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления; т.е. формулировка «каж­дый имеет право на жилище» должна толковаться только через последующие выражения ст. 40 Конституции РФ (пп. 1, 2, 3).