1.2. Жилищный фонд. Виды жилищного фонда

Жилые дома, а также жилые помещения в других строе­ниях образуют жилищный фонд (ст. 4 ЖК РСФСР). Понятие «жилищный фонд» более объемно раскрывается в Законе РФ от «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 де­кабря 1992 г. «Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гос­тиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интерна­ты для инвалидов, ветеранов), квартиры, служебные жилые помещения»2.

Этим же Законом введено понятие «недвижимость в жи­лищной сфере», означающее недвижимое имущество с уста­новленными правами владения, пользования и распоряже­ния в границах этого имущества, включающее: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для посто­янного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы. Законодатель этим под-

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.JM952. Ст. 1865. 2 Российская газета. 1993. 23 янв.

10

11

черкивает ее значение как особого объекта права собствен­ности, предполагающего наличие целого комплекса состав­ных частей и требующего специального правового режима в условиях рыночной экономики.

,Отсюда по своему содержанию «недвижимость в жилищ­ной сфере» шире понятия «жилищный фонд». В жилищный фонд не включаются нежилые помещения в жилых домах, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд не­промышленного характера. Это означает, что они не могут использоваться для проживания граждан. В принципе, не­допустимо их переоборудование в жилье.

Жилые дома и жилые помещения могут принадлежать государству, объединениям, кооперативным, общественным организациям, гражданам. Структура (или виды) жилищ­ного фонда определяется действующими законодательны­ми актами РФ по-разному. Т_ак, ст. 5 Жилищного кодекса РСФСР выделяет: 1) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государствен­ный жилищный фонд); 2) общественный жилищный фонд (дома колхозов, других кооперативных организаций, проф­союзных, иных общественных организаций); 3) фонд жи­лищно-строительных кооперативов; 4) индивидуальный жилищный фонд'.

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 7) указывает пять видов фондов: 1) частный, 2) государ­ственный, 3) муниципальный, 4) общественный, 5) кол­лективный.

По Гражданскому же кодексу РФ (по форме собствен­ности) можно выделить такие фонды, как частный, госу­дарственный, муниципальный. Очевидно, что классифика­ция фондов, предусмотренная в вышеупомянутом Законе «Об основах федеральной жилищной политики», противо­речит ГК РФ (часть первая введена в действие с 1 января 1995 г.). Такое противоречие преодолимо, если обществен­ные, коллективные жилищные фонды отнести к частной собственности.

1 В юридической литературе отмечается, что границы жилищного фонда являются границами действия жилищного законодательства (Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 4 Жилищного кодекса РСФСР «Жилищное законодатель­ство (комментарий)». С. 21).

12

По мнению П.В. Крашенинникова, жилищный фонд мож­но различать по двум признакам: по принадлежности к той или иной форме собственности (частный, муниципальный, государственный) и в зависимости от использования (жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуп­равления, государственными и муниципальными организа­циями; жилье, принадлежащее гражданам, используемое для извлечения прибыли)1.

ЖК РСФСР в ст. 6, 43, 68 предусматривает ряд особен­ностей правового режима ведомственного жилья. Как часть государственного жилищного фонда, оно может находить­ся на балансе предприятия, учреждения, являющихся го­сударственными юридическими лицами (федеральная, го­сударственная собственность).

Муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, находящегося в собственности района, города, входящих в ~нйх административно-территориальных образований, а также ведомственного фонда муниципальных предприятий. Из со­держания ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищ­ной политики» следует, что в составе муниципального мо­жет находиться ведомственный фонд, который был передан в эксплуатацию жилищным организациям местных Советов в порядке, установленном ранее действующим законодатель­ством. Жилые помещения из этого фонда предоставляются гражданам с учетом требований ст. 45 ЖК РСФСР (о праве предприятия на повторное заселение жилья, переданного исполкому местного Совета).

Если жилой фонд предприятия, ранее переданный в эксплуатацию жилищно-коммунальному хозяйству местного Совета, стал муниципальной собственностью, то админист­рация района, города вправе распоряжаться этим фондом.

Однако такое требование закона на практике не соблю­дается; допускаются ошибки в разграничении ведомствен­ного фонда и муниципальной собственности.

К. обратился в суд с иском к супругам С. о выселении из квартиры, сославшись на то, что жилая площадь выделена его семье на основании ордера, однако ответчики всели­лись в квартиру и отказались ее освободить. По объяснениям

1 Крашенинников П.В. Вступительная статья к Жилищному кодексу РФ: Офиц. текст на 15 июля 1996 г. - М., 1996. С. IX.

13

ответчиков, жилая площадь предоставлена им предприятием в порядке реализации права на повторное заселение квар­тиры после освобождения ее работником предприятия.

Решением Грязовецкого районного суда Вологодской области (оставленным в силе судебной коллегией по граж­данским делам Вологодского областного суда, постановле­нием президиума Вологодского областного суда) в иске от­казано.

Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте по­ставил вопрос об отмене судебных постановлений по тем мотивам, что собственником жилого помещения является администрация города, которая вправе им распоряжаться по своему усмотрению. Предприятие, на котором работает С., права повторного заселения не имеет, поскольку норма ст. 45 ЖК РСФСР противоречит Закону РФ «Об основах фе­деральной жилищной политики», установившему право собственника по распоряжению жильем. При передаче пред­приятием жилых помещений в 1988 г. на баланс жилищно-коммунального хозяйства городского Совета право повтор­ного заселения не оговаривалось, и поэтому таким правом предприятие в настоящее время не располагает.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ протест удовлетворила по следующим основаниям. Как видно из дела, жилой дом, в котором находится спорная квартира, принят в эксплуатацию в 1980 г., нахо­дился на балансе ПМК-809 (впоследствии АОЗТ «Зодчий») и относился к ведомственному фонду. Квартира была засе­лена работником предприятия. В 1988 г. дом передан на ба­ланс жилищно-коммунального хозяйства. В 1994 г. в связи со смертью прежнего жильца АОЗТ «Зодчий» приняло реше­ние о передаче освободившейся квартиры семье С. и та в квар­тиру вселилась.

Принимая решение по спору, суд исходил из того, что право повторного заселения, предусмотренное ст. 45 ЖК РСФСР, сохраняется за АОЗТ «Зодчий» независимо от того, что жилой дом стал муниципальной собственностью. При передаче дома на баланс городского Совета ПМК-809 явля­лось государственным предприятием и изменение формы собственности в связи с преобразованием в акционерное общество «Зодчий», по мнению суда, не означает, что на­званное право им утрачено. Суд счел, что предусмотренное

14

в ст. 45 ЖК РСФСР право предприятия на повторное заселе­ние жилья, переданного им исполнительному комитету ме­стного Совета, не противоречит Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики».

С таким выводом суда согласиться нельзя. В соответствии со ст. 6 названного Закона собственник недвижимости в жи­лищной сфере имеет право в порядке, установленном зако­нодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать внаем, в аренду, отдавать в залог (в це­лом и по частям), продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются законодательство, жилищные, иные права и сво­боды других граждан, а также общественные интересы.

Таким образом, в Федеральном законе определено, что собственник жилья, в том числе находящегося в муници­пальной собственности, вправе распоряжаться им по своему усмотрению. Если жилой фонд предприятия, ранее пере­данный в эксплуатацию жилищно-коммунальному хозяйству местного Совета, стал муниципальной собственностью, то администрация города может распорядиться этим фондом. Право повторного заселения жилых помещений, передан­ных исполнительным комитетам местных Советов, пре­дусмотренное в ст. 45 ЖК РСФСР, предприятием утрачива­ется, на что и обращено внимание в протесте прокурора.

Право предприятия на повторное заселение утрачивается, если жилой дом, находящийся на балансе организаций жи­лищно-коммунального хозяйства местного Совета, передан в муниципальную собственность в установленном законом порядке.

В деле нет данных о том, что жилой дом, по поводу которого возник спор, стал собственностью города в по­рядке, определенном законом, и суд не исследовал обстоя­тельств, связанных с изменением отношений собственности, хотя они имеют существенное значение. Так, в ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» пред­усмотрено, что муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, являющегося собственностью района, города, а также ведомственного фонда, находящегося в хозяйствен­ном ведении муниципальных предприятий или оператив­ном управлении муниципальных учреждений. Из содержа­ния этой нормы следует, что в составе муниципального

15

может находиться ведомственный фонд, который был пе­редан в эксплуатацию жилищным организациям местных Советов в порядке, установленном ранее действовавшим законодательством. Жилые помещения в этом фонде предос­тавляются гражданам с учетом требований ст. 45 ЖК РСФСР о' праве предприятия на повторное заселение жилья, пере­данного исполкому местного Совета, поскольку муниципаль­ной собственностью они не являются.

В деле имеется постановление администрации Вологодс­кой области от 7 декабря 1993 г. «О передаче ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность», где главам администрации городов и районов области предло­жено в срок до 1 января 1994 г. представить в комитет по управлению имуществом области графики очередности при­ема в муниципальную собственность ведомственного жилищ­ного фонда.

Данное постановление принято в связи с приватизаци­ей государственных предприятий и на основании Указа Пре­зидента РФ от 10 января 1993 г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначе­ния приватизируемых предприятий».

Как видно из содержания этого Указа, жилищный фонд исключен из состава объектов социально-культурного и ком­мунально-бытового назначения, подлежащих приватизации.

Вопросы передачи жилищного фонда в муниципальную соб­ственность регулируются в пп. 2, 5 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на фе­деральную собственность, государственную собственность рес­публик в составе Российской Федерации, краев, областей, ав­тономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в прило­жении № 3 к данному постановлению1.

В этих нормах, в частности, определено, что объекты государственной собственности (жилой и нежилой фонд, на­ходящийся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) дру-

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верхов­ного Совета Российской Федерации, 1992. № 3. С. 89.

гим юридическим лицам), независимо от того, на чьем ба­лансе они находятся, передаются в муниципальную соб­ственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Передача этих объек­тов в муниципальную собственность оформляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Для разрешения спора, связанного с правом повторного заселения жилья, суду важно выяснить вопросы относи­тельно соблюдения порядка передачи жилищного фонда в муниципальную собственность.

Существенные для дела обстоятельства судом не иссле­дованы, и допущена ошибка в применении норм матери­ального права, поэтому принятые постановления подлежат отмене1.

В состав частного жилищного фонда входят жилые поме­щения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Выделенные Законом РФ «Об осно­вах федеральной жилищной политики» общественнъю и кол­лективные фонды теперь входят, как отмечалось^ в частный жилищный фонд. Последний включает жилые дома и жилые помещения колхозов, других кооперативов, профсоюзов, иных общественных организаций, жилищно-строительных кооперативов, индивидуальных собственников. Вышеупомя­нутый Закон РФ в ст. 12 выделяет понятие «жилищный фондЗ социального использования» как совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жи­лые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жи­лые помещения в коммунальных квартирах, специализиро­ванные дома и жилые помещения в них2.

Исходя из смысла ст. 671—688 ГК РФ, предусматривающих в основном коммерческий наем^можно было бы выделить (по характеру использования жилья) понятия: договора соци­ального использования; договора коммерческого найма.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1995. № 11. С. 2.

В научной литературе иногда указывают на наличие маневренного жи-

ищного фонда (жилые помещения, предназначенные для временного про-

вания) и жилищного фонда для беженцев и вынужденных переселенцев.

частности, см.: Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные

Рава (пользование и собственность), комментарий, разъяснения. — М.:

юРист, 1997. С. 79-84.

16

17

Действующее законодательство предусматривает возмож­ность изменения правового режима жилищных фондов, пе­рехода жилья из одного ведомства в другое, в ведение орга­низаций и граждан. В этих условиях довольно актуальны за­щита жилищных прав граждан-нанимателей, обеспечение стабильности жилищных правоотношений в связи с изме­нением правового режима фондов и правопреемством после реорганизации юридических лиц.

К. обратился в суд с требованием обязать АООТ «Сила» предоставить его семье отдельную благоустроенную кварти­ру. В 1984 г. после окончания института он был направлен работать инженером на опытный машиностроительный за­вод как молодой специалист. В апреле 1984 г. ему предостави­ли койко-место в общежитии и поставили на учет по месту работы для улучшения жилищных условий.

В 1990 г. К. был уволен с работы по п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР (ликвидация организации, сокращение штатов), после чего правопреемник приватизированного завода АООТ «Сила» отказался предоставить семье К. благоустроенное жилое по­мещение, сославшись на то, что статус молодого специа­листа К. утратил по истечении трех лет с момента государ­ственного распределения, а поскольку весь ведомственный жилищный фонд завода был передан на баланс местной администрации, АООТ «Сила» не отвечает по обязатель­ствам опытного машиностроительного завода. Кроме того, выделение К. места в общежитии ответчик считает надле­жащим исполнением обязательства предоставить ему жилье как молодому специалисту.

Решением суда первой инстанции, оставленным без из­менения в кассационном порядке, в иске К. было отказано. Суд согласился с доводами ответчика против заявленных истцом требований.

По протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ судебные постановления отменены, как вынесенные с нарушением норм материального права. В соответствии с п. 3 ст. 37 ЖК РСФСР гражданам, окончившим вузы и направ­ленным в порядке распределения в другую местность, и членам их семей жилое помещение вне очереди предоставля­ется предприятиями, учреждениями, организациями, а в слу­чаях, предусмотренных законодательством, -- органами ис­полнительной власти.

Проживание истца в общежитии суд должен был рас­сматривать как временное — до обеспечения его семьи по­стоянным жилым помещением, а окончание 3-летнего сро­ка работы молодого специалиста не прекращает этого обя­зательства.

Не может быть признана основанием для прекращения обязательств предоставить жилье и реорганизация государ­ственного предприятия в акционерное общество, так как в соответствии со ст. 20 Закона РФ «О приватизации государ­ственных и муниципальных предприятий» приватизирован­ные предприятия, в том числе и акционерные общества, отвечают по обязательствам, вытекающим из трудовых от­ношений.

Передача ведомственного жилищного фонда АООТ «Сила» на баланс местной администрации сама по себе не подтвер­ждает вывод суда об отсутствии у ответчика возможности исполнить жилищные обязательства. Было установлено, что АООТ «Сила» ведет собственное жилищное строительство и, в частности, готовило к заселению сданный в эксплуатацию (после капитального ремонта) жилой дом'.

По особому правовому режиму использования следует выделить служебные жилые помещения и общежития (так называемые фонды специального назначения, ст. 7 ЖК РСФСР). Порядок пользования ими предусмотрен в ст. 101 — 110 ЖК РСФСР.

Действующее законодательство различает жилые дома и жилые здания (помещения). К жилым зданиям (помещени­ям) следует отнести дома для престарелых, пансионаты, гостиницы, санатории и т.п. Проживание в них, как прави­ло, является временным; предоставляются они в целях со­циального обслуживания ряда категорий граждан. Порядок вселения и условия проживания в них предусматриваются постановлениями Правительства РФ, ведомственным нор­мативным актом2.

Жилые здания (помещения), в принципе, не относятся к жилому фонду, и возникающие в связи с проживанием в них отношения не охватываются жилищным законодательством.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996. № 2. С. 7.

В частности, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. «Об ут-еРЖдении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федера­ции» (Собрание законодательства РФ, 1997. № 18. Ст. 2153).

18

19

Как обоснованно отмечает В.Н. Литовкин, «из состава жилищного фонда давно уже исключены гостиницы вооб­ще. Включать же гостиницы-приюты, социальные гостини­цы, центры социальной адаптации, создаваемые в системе органов социальной защиты населения для оказания соци­альной помощи, тем более необоснованно, поскольку эти здания временного пребывания и на них никак не могут распространяться нормы жилищного законодательства. К ним могут применяться нормы имущественного найма или без­возмездного пользования имуществом»1.

В жилищный фонд не должны включаться самовольно построенные дома, бараки2, садовые домики (без комму­нальных удобств для постоянного проживания), железнодо­рожные «вагончики», служебные сторожевые «будки» и т.п. При выселении граждан, проживающих в этих помещени­ях, нельзя руководствоваться статьями ЖК РСФСР, нормами ГК РФ, регулирующими наем жилого помещения. Допусти­мо использование общих положений договора аренды (иму­щественного найма).

Непригодные для проживания жилые дома и жилые по­мещения переоборудуются для использования в других целях либо сносятся с соблюдением прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей. Жилищный кодекс РСФСР выделяет: исключение из жилого фонда жилых до­мов и жилых помещений (ст. 8), перевод жилых домов и жи­лых помещений в нежилые (ст. 9).

Периодически в сроки, устанавливаемые Правительством РФ, производится обследование жилых домов государствен­ного и общественного жилищного фонда.

Следует различать организацию государственного учета жилищного фонда, которая ведется по единой системе на всей территории РФ3. Основной задачей учета является по­лучение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов.

1  Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жи­лищное право, 2000. № 1. С. 6.

2  Бараком следует считать жилое строение, предназначенное для временно­го проживания, с общей кухней и санузлом, рассчитанное на срок службы не более 20 лет.

J Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. «О государствен­ном учете жилищного фонда в РФ» (Российская газета, 1997. 22 окт.).

Учет строений и жилых помещений производится бюро технической инвентаризации (БТИ) путем ведения реестра жилищного фонда. Учетно-техническая, оценочная и право­устанавливающая документация, включая технические пас­порта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, хранятся в БТИ, а также в органах системы Го­сударственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

По смыслу ст. 9 ЖК РСФСР, перевод пригодных для про­живания площадей в домах государственного и обществен­ного жилищного фонда в нежилые, как правило, не допуска­ется. Лишь в исключительных случаях такой перевод возможен по решению высших исполнительных органов — субъектов Российской Федерации.

Заметим: такое предписание закона на практике не соблю­дается. Случаи перевода жилых помещений в нежилые до­вольно распространены. Несмотря на требования об особом характере перевода, на ограничения, многочисленные согла­сования (с органами архитектуры; газовыми, канализацион­ными службами, с телефонными станциями и т.п.), в ряде крупных городов приобретает характер обычного перевод пер­вых этажей жилых домов в офисы, нотариальные конторы, магазины, юридические консультации, адвокатские фирмы.