1.4. Жилищные отношения.

Понятие, структурные особенности жилищного законодательства

Жилье (жилое помещение) можно определить и как со­оружение, построенное (возведенное) или приспособленное для удовлетворения материально-бытовых, социально-духов­ных, физиологических потребностей людей. Жилье служит и средством защиты от внешних опасных или неблагоприят­ных для здоровья природных явлений, нежелательного, не­законного вмешательства в личную жизнь.

Толкование понятия «жилища» дал еще Пленум Верхов­ного Суда СССР в постановлении «О судебной практике по делам о преступлении против личной собственности» от 5 сен­тября 1986 г.' Под жилищем следует понимать помещение, предназначенное для постоянного или временного прожи­вания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, дача, садовый домик и т.п., а также его состав­ные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей чело­века — балконы, застекленные веранды, кладовые и т.п.).

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3.

С. 5.

27

Имея «крышу над головой», человек формируется как гражданин; дома он получает социально-духовные основы вос­питания, удовлетворяет повседневные материально-бытовые потребности, создает семью, восстанавливает физические силы и трудоспособность.

' Характерной особенностью жилищных отношений явля­ется участие в них граждан в качестве нанимателей по за­ключенным договорам найма жилого помещения. То есть граж­дане пользуются жильем только как наниматели, не обладая правом собственности на него. При возникновении у жиль­цов права собственности вся сфера, связанная с прожива­нием, охватывается отношениями собственности. Поэтому в случае приватизации жилья жилищные отношения трансфор­мируются в отношения, вытекающие из права собственности на это жилье (владения, пользования, распоряжения).

По мнению ряда ученых-юристов, пользование прива­тизированными квартирами, в широком смысле слова, мо­жет быть отнесено к жилищным отношениям. Как считает П.И. Седугин, «...оплата расходов, связанных с обслужива­нием и ремонтом приватизированных жилищных помеще­ний, производится по ставкам, определенным для обслу­живания государственного и муниципального жилищных фондов... Эта и другие особенности пользования привати­зированными квартирами позволяют рассматривать отноше­ния по пользованию ими в качестве разновидности жилищ­ных отношений...»1.

Ю.К. Толстой же полагает, что «после приватизации квар­тиры возникло правоотношение собственности, которое носит абсолютный и вещный характер»2.

Жилищные отношения, как правило, сводят к имуще­ственным3 , связанным с предоставлением и пользованием жилыми помещениями. Такая квалификация представляет­ся односторонней. Очевидно, что в процессе того же «пре­доставления жилья» возникает значительная группа орга­низационно-управленческих отношений. Обоснованно утвер­ждение Ю.К. Толстого, что «жилищное законодательство регулирует, с одной стороны, организационные отноше­ния, которые складываются на началах власти и подчинения

1  Седугин П.И. Жилищное право. - М.: ИНФРА М - НОРМА, 1997. С. 7.

2  Толстой Ю.К. Жилищное право. — М.: Проспект, 1996. С. 27.

1 Марткович И.Б. Жилищное право. Закон и практика. — М.: Юрид. лит., 1990. С. 106.

28

(например, по управлению жилищным фондом, по учету нуж­дающихся в жилье граждан и распределению жилых поме­щений)»1.

К жилищным не могут быть отнесены отношения, возни­кающие в процессе строительства жилых домов. Они квалифи­цируются как подрядные (договоры подряда, строительного подряда)2. Поэтому в ч. II ст. 3 ЖК РСФСР особо выделено: «Отношения, связанные со строительством жилых домов, регулируются соответствующим законодательством».

Однако позиция законодателя в последнее время несколько изменилась. В жилищно-правовые акты иногда включаются нормы, регулирующие отношения по строительству и ре­монту. Так, в ст. 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» понятие «жилищная сфера» раскры­вается как «область народного хозяйства, включающая стро­ительство и реконструкцию жилища, сооружений и эле­ментов инженерной и социальной инфраструктуры, управ­ление жилищным фондом, его содержание и ремонт». Такая позиция, как представляется, неоправданна с точки зрения структуры законодательного материала, особенностей жилищ­ного и гражданского законодательства. И не убедительна по­зиция отдельных ученых, поддерживающих «объединение» жилищных и строительно-подрядных норм.  По мнению П.И. Седугина, «жилищные отношения образуют общую груп­пу вместе со строительно-жилищными отношениями (орга­низация и деятельность жилищно-строительных   кооперати­вов (ЖСК), «незавершенное жилищное строительство» и др.), которые обычно выступают в качестве предпосылки возник­новения жилищных отношений, поэтому между этими дву­мя видами отношений нередко трудно провести четкую гра­ницу; они образуют «жилищные отношения» в широком смысле»3.

Даже в «широком смысле» эти нормы объединять нельзя. Ибо по своей предметной направленности, принципам, це­лям правового воздействия они различны, «Смешение» раз­ных правовых институтов может привести к сложностям при рассмотрении споров в арбитражных судах и судах общей

1 Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 25.

В работе рассматриваются и отношения по строительству жилья, выходя-е за пределы жилищного законодательства, являющиеся по характеру под-ядными правоотношениями. 3 Седугин П.И. Жилищное право. С. 4.

29

юрисдикции.

Если строительство жилых объектов служит предпосыл­кой возникновения жилищных отношений, видимо, логично утверждение, что жилищные отношения возникают с мо­мента сдачи объекта в эксплуатацию, получения ордера и начала вселения. Так ли это на самом деле? И как быть с принятием на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с установкой очередности, когда жи­лой дом еще не построен? Разве это не жилищные отноше­ния, не по поводу предоставления жилья в будущем? Неко­торые ученые-юристы стадию постановки на учет считают только предпосылкой возникновения жилищных отноше­ний. Квалифицировать их только как «предпосылку», види­мо, не верно, нельзя забывать о многочисленных жилищ­ных спорах по поводу принятия на учет, очередности и др. Никто из практических работников не ставил под сомне­ние жилищно-правовой характер этих споров.

Поэтому, с правовой точки зрения, жилищные отноше­ния возникают с момента принятия на учет граждан (име­ющих право на безвозмездное получение жилья), нуждаю­щихся в улучшении жилищных условий. По отраслевой принадлежности эти отношения в основном охватываются административным правом и квалифицируются как адми­нистративно-правовые (конечно, возможны случаи их ква­лификации и как гражданско-правовых).

С момента же начала вселения нанимателей по ордеру (по социальному найму) возникают гражданско-правовые от­ношения (охватываемые жилищным и фажданским законода­тельством) на основе равенства сторон, возмездности (по ком­мерческому найму — со времени заключения договора).

Жилищные отношения возникают по поводу жилища, специально построенного или переоборудованного (с со­блюдением правовых и технических норм). Недопустимо ква­лифицировать как жилищный наем проживание людей в садовых домиках, вагончиках, «охранных будках», иных вре­менных постройках, т.е. строениях, не принятых в эксплуа­тацию по установленным правилам как жилье. По одному из гражданских дел, рассмотренных в свое время Верхов­ным Судом СССР, было разъяснено: «Право пользования жилым помещением в доме может быть признано лишь после принятия его в эксплуатацию и проведения регистрации в

Бюллетень Верховного Суда СССР, 1985. № 2. С. 8.

исполкоме местного Совета народных депутатов»1.

Поэтому при разбирательстве споров относительно поме­щений, не отнесенных к категории жилых, нельзя руковод­ствоваться нормами жилищного законодательства. Допустимо применение общих правил договора аренды (имущественного найма), т.е. ст. 606-623 ГК РФ.

Удовлетворяя иск акционерного общества о расторже­нии с Л. договора имущественного найма и освобождении площади в силу ст. 610 ГК РФ, суд исходил из того, что дом (сборно-разборное каркасно-щитовое строение), в котором проживает ответчик, в число жилых не включен, а нахо­дится на балансе акционерного общества. Квартира Л. в этом доме была передана по договору имущественного найма (аренды), ответчик с работы уволился. Последующие судеб­ные инстанции оставили решение в силе.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила судебные постановления и направила дело на новое рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям.

Согласно ст. 50 ЖК РСФСР пользование жилыми поме­щениями в домах государственного и общественного жилищ­ного фонда осуществляется по договору найма и правилам пользования жилыми помещениями. Жилье в домах государ­ственного и общественного жилищного фонда, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляет­ся фажданам в бессрочное пользование (п. 2 ст. 10 ЖК РСФСР).

Таким образом, в силу закона, действовавшего на мо­мент предоставления квартиры Л. (1989 г.), жилое помеще­ние могло быть передано ему в пользование бессрочно по договору жилищного найма, а не аренды, и при рассмотре­нии дела следовало руководствоваться нормами жилищного, а не гражданского законодательства.

Факт отсутствия регистрации дома как жилого в соответ­ствующих органах не свидетельствует, что этот дом таковым не является. Согласно техническому паспорту упомянутый Дом жилой, имеет центральное отопление и электроосвеще­ние, состоит из двух квартир, в каждой из которых есть несколько жилых комнат, кухня, коридор, ванная. Ответчик ежемесячно вносил квартплату, имел постоянную прописку в квартире, по поводу которой возник спор. Однако этим

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 9. С. 10—11.

30

31

обстоятельствам суд оценки не дал1.

Не являются жилищными и отношения в связи с прожи­ванием некоторых категорий граждан (пенсионеров, инва­лидов, командированных и др.) в домах для престарелых, пансионатах, санаториях-профилакториях, гостиницах и т.п. Отношения эти (называемые «по социальному обслужива­нию») охватываются пенсионным, трудовым и, частично, гражданским законодательством.

Жилищные отношения по своей структуре сложны и многоплановы. Их нельзя сводить только к вопросам приня­тия на учет, распределения жилья и заключения договоров. К ним примыкают общественные связи в области управле­ния, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда, жилищно-коммунального обслуживания граждан и некоторые другие.

Как родовое понятие «жилищные отношения» охваты­вают общественные связи:

а)  в области обеспечения граждан жилыми помещениями (принятие на учет, очередность, распределение жилья (при­менительно к социальному найму);

б)  по найму жилых помещений (договоры социального и коммерческого найма);

в)  в области пользования служебными жилыми поме­щениями, общежитиями (как особую группу);

г)  по эксплуатации жилья в ЖСК, ЖК (до полного по­гашения стоимости);

д)   в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда;

е)  по жилищно-коммунальному обслуживанию граждан -

собственников жилья.

Жилищные отношения, урегулированные правом (или охваченные правом), приобретают форму правоотношений. Регулирование осуществляется такими отраслями, как граж­данское, административное, государственное, финансовое право. Как отметил Ю.К. Толстой, «регулирование происхо­дит путем применения различных по своей отраслевой при­надлежности правовых норм: государственного, админист­ративного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей

Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 26.

юридической природе нормативных актов и норм»'.

Как представляется, жилищное законодательство отно­сится к комплексной отрасли законодательства1, включаю­щей нормы различных отраслей права в связи с обществен­ными потребностями использования разных методов, прин­ципов правового воздействия. Так, вопросы принятия на учет опираются в основном на методы власти и подчине­ния. При формировании договорных отношений использу­ются методы гражданского права: равенства, имуществен­ной самостоятельности сторон.

Имеется точка зрения, что «...возможность (право) по­лучения жилища реализуется через административные пра­воотношения, состоящие как бы из двух составных частей: правоотношения по постановке граждан на учет для улуч­шения жилищных условий; правоотношения по поводу оче­редности предоставления гражданам жилых помещений»2.

Как считает Ю.К. Толстой, «характеристика жилищных правоотношений не завершается раскассированием по от­раслям права. Необходимо учитывать, к какому виду право­отношений, хотя бы в пределах гражданского права, они относятся (вещные или обязательственные)»3.

В административном праве жилищные правоотношения, на наш взгляд, относятся к регулятивным и охранительным отношениям, внеаппаратным (внешним), предполагающим взаимодействие с гражданами в процессе реализации их социально-экономических прав. Охранительные правоотноше­ния призваны обеспечить защиту, нормальную, созидатель­ную деятельность государственных органов в сфере управле­ния; граждан в процессе использования ими имущественных благ (в частности, ответственность за административные пра­вонарушения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства — ст. 141—1573 Кодекса РСФСР об админи­стративных правонарушениях).

В государственном (конституционном) праве жилищные

Чигир В.Ф., характеризуя жилищное законодательство как комплексную )тРасль законодательства, отмечает, что оно (жилищное законодательство) — одукт систематизации норм права и нормативных актов (Чигир В.Ф. Жилищ-°е право. - Минск. 1986. С. 18-19).

Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищное право. Пользо-

'е и собственность: Комментарии и разъяснения. С. 118.

Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 26.

33

32

отношения охватываются сферой реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 23—25, 27, 35, 40 Конституции РФ).

В финансовом праве они частично входят в материаль­ные бюджетные правоотношения, т.е. финансовые ресурсы 'государства, перечисляемые на управление, эксплуатацию, обеспечение сохранности жилищного фонда, а также на компенсацию (субсидии) по жилищно-коммунальному об­служиванию. Вместе с тем жилищные отношения выступа­ют в виде правоотношений по формированию и использова­нию финансов предприятий на указанные цели.

Как было отмечено, жилищное законодательство — ком­плексная отрасль, включающая нормы различных отраслей права. Каково же соотношение этого понятия с жилищным правом? Последнее употребляется в юридической литера­туре довольно часто в разном смысловом значении: как со­вокупность норм гражданско-правового характера, регули­рующая отношения пользования жилыми помещениями1, как «...нормы права, на основе которых они возникают (жи­лищные правоотношения), составляют самостоятельный институт гражданского права, именуемый жилищным пра­вом»2 .

И.Л. Брауде обоснованно считал, что жилищное право не образует самостоятельной отрасли права в единой систе­ме советского права3. Ученый исходил из традиционных взглядов на отрасль права, характеризующуюся тремя основ­ными признаками: правовая общность, юридическое своеоб­разие (особый метод регулирования), специфический пред­мет регулирования.

Жилищное законодательство хотя и имеет дело со специ­фическим предметом правового воздействия, но не распола­гает особым методом регулирования. Использует, как отмеча­лось выше, методы отдельных отраслей права (гражданского, административного, государственного, финансового).

По мнению В.Н. Литовкина, «жилищное право является составной частью гражданского права, специальные нормы

гражданского права, регламентирующие владение и пользо­вание чужим жильем»1. Ученый прав в том смысле, что значительные нормы жилищного законодательства по от­раслевой принадлежности относятся к гражданскому праву. Однако следует провести разграничение гражданско-право­вых норм, содержащихся в Жилищном кодексе РСФСР, с одноименными нормами в самом Гражданском кодексе РФ. Положения ГК РФ в отношении Жилищного кодекса (в том числе содержащихся в нем гражданско-правовых норм) вы­полняют роль субсидиарного применения2. Сказанное выте­кает из ч. III ст. 51 ЖК РСФСР: «К отношениям, вытекающим из договора найма жилого помещения, в соответствующих случаях применяются также правила гражданского законода­тельства». Того, что жилищное право не является самостоя­тельной отраслью права, в настоящее время придерживается большинство ученых-цивилистов.

Так, П.И. Седугин пишет: «Как комплексная, вторичная отрасль права жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помеще­ниями характерным является гражданско-правовой метод (равенство сторон, их имущественная самостоятельность); для отношений распределения (предоставления) жилья, управления жилищным фондом, других отношений орга­низационного, управленческого характера - - метод адми­нистративного права (метод власти — подчинения)»3.

Ученый прав относительно квалификации «жилищного права» как комплексной, вторичной отрасли. Его позиция со­ответствует общетеоретическим положениям. Однако П.И. Се-дугин не определил, к какому виду комплексных отраслей -комплексно-специализированному или комплексно-интегри-

1 Основы советского жилищного законодательства. — Свердловск. 1981. С. 45.

2  Чигир В.Ф. Жилищное право. С. 16.

3  Брауде И.Л. Некоторые вопросы системы советского права// Ученые запис­ки ВИЮН. Вып. 4. 1955. С. 21.

Литовкин В.Н. Жилищное право, жилищное законодательство — соотно­шение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отрас-'евое законодательство. — М., 1995. С. 22.

Интересны по этому поводу соображения Ю.К.Толстого: «Нормы граждап-эго законодательства применимы ко всем жилищным отношениям, незави-ю от оснований их возникновения, если эти отношения носят гражданско->вой характер и не урегулированы специально распространенными на них >мами жилищного законодательства». Жилищное законодательство (коммен-ки) (коллектив авторов) — М.: Юрид.лит., 1991;  Толстой Ю.К. Коммента-кст. 51 ЖК РСФСР. С. 174. 3 Седугин П.И. Жилищное право. С. 14.

34

35

рованному -- относится жилищное право. Представляется, что оно относится к комплексно-специализированной от­расли, формируется «на базе основных отраслей в связи с необходимостью специализированного регулирования от­дельных специфических участков общественных отноше­ний»1 .

Все это — теоретические суждения, возможно имеющие какие-то отдаленные перспективы. Но сегодня, как показы­вает жизнь, практическое значение «комплексной отрасли права» минимальное в сравнении с «комплексной отраслью законодательства». Для арбитражных судов, судов общей юрисдикции более значимо понятие «комплексная отрасль законодательства». Логичнее применять термин «жилищное законодательство», чем «жилищное право», «транспортное законодательство», чем «транспортное право», «банковское законодательство», чем «банковское право», и т.д.

Такое положение объяснимо, поскольку в комплексных отраслях нет «главных черт юридического своеобразия», так необходимых для практического применения. Еще в 1972 г. С.С. Алексеев писал: «Комплексные отрасли имеют лишь особый предмет (рассматриваемый в иной плоскости, не­жели предметы основных отраслей) и некоторые черты юридического своеобразия, а именно - - самостоятельную область законодательства, некоторые единые принципы, положения, приемы регулирования. У них нет главных черт юридического своеобразия — «своего» метода и механизма

регулирования»2.

При определении понятия «жилищное законодательство» прежде всего следует выделить признак «целенаправленно построенной системы законодательных и подзаконных ак­тов». Систему, обладающую комплексным нормативным правовым характером и содержанием. Жилищные отноше­ния регулируются этой системой актов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности с особыми методами правового воздействия. «Жилищное законодательство — ком­плексное, в нем соединились правовые нормы разных отрас­лей российского права, отличающихся друг от друга по сред­ству, методу и признакам регулирования общественных от-

1 Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск. 1972. Т. 1. С. 149.

2 Алексеев С.С. Проблемы теории права. С. 144.

36

ношений, но объединенных целью сформировать нормативно систему удовлетворения жилищных потребностей в стране на базе одного объекта регулирования, каким является жи-лише, законченное строительством, принятое в эксплуата­цию и подлежащее использованию по назначению»1.

Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ жилищное зако­нодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Регулирование жи­лищных отношений осуществляется на разных уровнях, двумя системами законодательства (Российской Федерации и ее субъектов).

Согласно п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нор­мативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Однако раз­работка и принятие некоторыми республиками «собственных» жилищных кодексов породили нежелательное явление «со­стязательности»; возникли сложности из-за несогласованнос­ти ряда норм, наличия противоречивых положений. Факты огульного толкования понятия «суверенитет республики», попытки придать ему абсолютный характер, упорное неже­лание привести республиканские нормативные правовые акты в соответствие с федеральными выявили отсутствие действенного механизма реализации верховенства, приори­тетного значения законов Федерации.

Становление жилищного законодательства (в основном путем выделения норм из гражданского и административ­ного законодательства) началось (с формальной точки зре­ния) со времени принятия Основ жилищного законодатель­ства Союза ССР и союзных республик2 (24 июня 1981 г.). Ряд положений этого закона до сих пор имеет регулирующее значение. В частности, положение ст. 22 о том, что «норма жилой площади устанавливается законодательством союз­ной республики в размере не менее 9 квадратных метров на одного человека» (так называемая санитарная норма, не пре­дусмотренная ЖК РСФСР).

Жилищный кодекс РСФСР принят 24 июня  1983 г.3

Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жи-ищное право. 2000. № I. С. 3.

^ Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 834. ' Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.

37

Он стал кодифицированным, комплексным и универсаль­ным нормативным правовым актом, охватывающим значи­тельный круг общественных отношений в жилищной сфере. В Кодекс включены наиболее принципиальные и значимые правовые нормы, регулирующие отношения с момента воз­никновения права на жилую площадь до его утраты. В него также включены положения об управлении жилищным фон­дом, обеспечении сохранности жилищного фонда, ответ­ственности за нарушение жилищного законодательства.

Практика работы судов общей юрисдикции, органов вла­сти и управления, профсоюзных комитетов показала дей­ственность и довольно высокий уровень эффективности Жилищного кодекса РСФСР. Оказались жизнеспособными приемы систематизации правовых норм по разделам и гла­вам, использование юридических конструкций. По своей социальной ценности, значимости он занял место одного из определяющих кодифицированных актов по регулирова­нию организационно-имущественных отношений наряду с Гражданским и Земельным кодексами.

Вместе с тем бурно развивающиеся социально-экономи­ческие процессы со времени принятия Кодекса показали необходимость пересмотра ряда его положений: отмены ус­таревших норм, внесения изменений и дополнений. Так, в разделе III «Обеспечение граждан жилыми помещениями. Пользование жилыми помещениями» была включена глава 1' «Приобретение гражданами жилых помещений в домах госу­дарственного и муниципального жилищного фонда»' (Зако­ном РСФСР от 6 июля 1991 г.). Изменена редакция ст. 127— 136 главы 6 «Пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда». Исключены п. 6 ст. 73, п. 1 ст. 95 (относительно прав проживания в домах предпри­ятий, учреждений и организаций). Признаны не соответ­ствующими положениям Конституции РФ части I и II ст. 54, ч. 1 и п. 8 ч. II ст. 60 (по решениям Конституционного Суда РФ от 25 апреля и 23 июня 1995 г.)

В связи с введением в действие с 1 марта 1996 г. части второй Гражданского кодекса РФ жилищные отношения (в основном применительно к договору коммерческого най-

ма) регулируются ст. 671—688.

По смыслу постановления Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 г. «О введении в действие Жилищного кодекса РСФСР1, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищ­ного кодекса РСФСР»2 Жилищный кодекс действует на всей территории Российской Федерации без каких-либо исклю­чений.

Не изменилось это положение и в связи с принятием Конституции РФ 1993 г., отнесением жилищного законода­тельства к предмету совместного ведения России и ее субъек­тов, а также заключением договоров между ними «О разграни­чении предметов ведения и взаимном делегировании полномо­чий между органами государственной власти», т.е. Жилищный кодекс РФ продолжает действовать без каких-либо изъятий на всей территории России. Однако, как отмечалось выше, поло­жение изменилось в связи с принятием некоторыми республи­ками — субъектами Российской Федерации «своих» жилищных кодексов.

Сложилась ситуация, когда на территории этих респуб­лик начали действовать два законодательных акта по одно­му и тому же виду общественных отношений — ЖК РСФСР и ЖК республики, что оборачивается нежелательным для правоприменительной практики «соперничеством». Положе­ние усугубляется тем, что ЖК республик по ряду принципи­альных вопросов противоречат ЖК РСФСР, нарушают важ­нейшие социальные права граждан3. При этом «не срабатыва­ет» механизм приоритетного значения законов РФ; наоборот, имеют место тенденции придать главенствующее значение жи-лищно-правовым актам субъектов Российской Федерации (вплоть до попыток ограничить применение ЖК РСФСР при разрешении конкретных споров).

Видимо, обращая внимание на это обстоятельство, П.И. Се-дугин отметил: «Развитие жилищного законодательства субъек­тов Российской Федерации, очевидно, будет идти главным об­разом по пути издания отдельных законов и иных нормативных

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и  Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст. 963.

1  Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1983. № 26. Ст. 884.

2  Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1983 г., № 51. Ст. 1781.

1 Жилищно-правовые акты Республики Башкортостан длительное время не Допускали в противовес требованиям законодательных актов РФ приватиза­цию служебной жилой площади в совхозах.

38

39

правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации»1. Предложение ученого обоснованно и заслуживает поддержки.

Разработан и опубликован проект Жилищного кодекса РФ2. Если он будет принят, представляется нецелесообразным (е целях недопущения «состязательности» актов) принятие жилищных кодексов субъектами Российской Федерации. В ин­тересах единой, унифицированной системы правового регу­лирования им должны быть предоставлены права по разра­ботке отдельных нормативных правовых актов в жилищной сфере в пределах полномочий и в соответствии с ЖК РФ. Понятие «предмета совместного ведения» по п. «к» ст. 42 Кон­ституции РФ отнюдь не означает обязательности разработки и принятия ЖК на уровне республики.

Обратим внимание еще на одно обстоятельство: на право­вой статус гражданина республики -- субъекта Российской Федерации и статус гражданина страны. Как гражданин, к примеру, Республики Татарстана, одновременно являясь граж­данином России, должен относиться к двойной системе зако­нодательства, двум ЖК, регулирующим жилищные отноше­ния с его участием? Если суд при рассмотрении его спора руководствуется только ЖК Республики Татарстан, вправе ли он со ссылкой на приоритетное значение ЖК РСФСР доби­ваться именно его применения по данному спору как гражда­нин РФ? Очевидно, вправе. Все эти проблемы возникают в свя­зи с непродуманной (двойной) системой регулирования обще­ственных отношений в сфере важнейших социально-экономи­ческих прав граждан. Можно было бы решить эти проблемы и иным путем. Если законодатель считает нецелесообразным ли­шение права республик принимать ЖК, то на федеральном уров­не следует ввести Основы жилищного законодательства, в соот­ветствии с которыми и должны быть разработаны ЖК субъек­тов (по примеру формирования системы законодательства быв­шего СССР в горизонтальной плоскости).

Как отмечалось, ЖК РСФСР продолжает действовать с уче­том изменений, внесенных важнейшими законодательными актами в жилищной сфере. К ним, прежде всего, относится Закон РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фон-

1 Седугин П.И. Жилищное право. С. 43. 1 Российская газета. 1994. 8 окт.

40

да» (с изменениями и дополнениями от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998)', устанавливающий основ­ные принципы приватизации государственного и муници­пального жилищного фонда, определяющий правовые, со­циальные и экономические основы преобразования отноше­ний собственности на жилье. Согласно закону приватизация жилья — бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших свое жилье, — по месту его бро­нирования.

Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жи­лищной политики»2 (с изменениями и дополнениями от 12 ян­варя 1996 г. и 21 апреля 1997 г.) предусматривает новые принци­пы формирования и развития жилищных отношений в условиях рынка. Введены понятия: социальная норма жилья, жилищный фонд социального использования, недвижимость и др. Установ­лено, что оплата жилья и коммунальных услуг по договору най­ма осуществляется в размерах, обеспечивающих возмещение из­держек на содержание и ремонт жилья.

На улучшение эксплуатации, повышение ответственности собственников жилья по содержанию мест общего пользова­ния в многоквартирных домах направлен Закон РФ «О това­риществах собственников жилья»3. Его действие распрост­раняется на отношения собственности в кондоминиумах, помещения в которых принадлежат не менее чем двум домо­владельцам, на вновь создаваемые (в процессе строительства и реконструкции) кондоминиумы, на товарищества домо­владельцев, жилищные, жилищно-строительные кооперативы с полностью выплаченным паевым взносом, иные объеди­нения собственников в жилищной сфере.

По довольно значительному кругу жилищных отношений издаются указы Президента РФ, принимаются постановле­ния Правительства РФ4. В плане конкретизации положений

' Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1472.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 17. Ст. 1913.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.

4  Выделим Указ Президента РФ от 9 апреля 1993 г. «О мерах по обеспече­нию права граждан на жилище» (Собрание актов Президента и Правитель­ства РФ. 1993. № 15. Ст. 1248); постановление Правительства РФ от 18 января

'2 г. «О внесении изменений, дополнений и признании утративших силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по вопросам регулирования жилищных правоотношений» (Собрание постановлений РФ. 1992. № 6. Ст. 31).

41

ЖК РСФСР и иных законодательных актов жилищные от­ношения регламентируются правилами, инструкциями. Так, «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучше­нии жилищных условий, и предоставления жилых помеще­ний в РСФСР» были утверждены постановлением Совета Ми­нистров РСФСР от 31 июля 1984 г.1 25 сентября 1985 г. поста­новлением Совета Министров РСФСР были утверждены «Правила пользования жилыми помещениями и придомовой территорией в домах государственного, муниципального и об­щественного жилищного фонда в РСФСР2. Инструкция о по­рядке бронирования жилого помещения была утверждена по­становлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. (действует в редакции от 28 февраля 1996 г.).

В разрешении жилищных споров важную роль играют ру­ководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ. Продолжают действовать постановления Пленума бывшего Верховного Суда СССР. В частности, в постановлении Пле­нума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции от 30 ноября 1990 г.)3 рассмотрены актуальные вопросы су­дебной практики, даны разъяснения, толкования действую­щих жилищно-правовых норм. Весьма значимо для практики постановление Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1981 г. «О судебной практике по разрешению споров, связан­ных с правом личной собственности на жилой дом»4.

На разъяснение норм о признании ордера недействи­тельным и о выселении, применении ст. 45, 46 ЖК РСФСР посвящено постановление Пленума Верховного Суда • РСФСР от 26 декабря 1984 г. (с изменениями и дополнениями на 25 октября 1996 г.) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса

РСФСР»5.

Практические вопросы применения законодательства о приватизации жилья рассмотрены в постановлении Плену­ма Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ»6.

1  Жилищное законодательство России. — М. 1997. С. 58—63.

2 Жилищное законодательство России. С. 90—101.

3  Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 2. С. 8.

4 Жилищное законодательство России. — М. 1997. С. 10—15.

5  Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 1. С. 4.

* Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 11. С. 2.

42