2.4. Очередность и порядок предоставления гражданам жилых помещений

Жилые помещения предоставляются гражданам, состо­ящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных усло­вий, в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в списки на получение жилых поме­щений (ст. 33 ЖК РСФСР).

Допустимо предоставление жилья не состоящим на учете в случаях неотложного расселения в связи со стихийными бедствиями (землетрясения, наводнения и т.п.), из домов, грозящих обвалом, подлежащих сносу, а также в других слу­чаях, предусмотренных законодательством РФ.

Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных ус­ловий, ведется, как отмечалось, по единому списку. На ос­нове этих данных в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на внеочередное и первоочередное получе­ние жилых помещений. Составление списков внеочередни-ков и первоочередников безотносительно единого списка нарушает принцип, установленный п. 15 Примерных правил учета граждан.

Принцип очередности (т.е. возникновения права получить жилье на основе времени подачи соответствующих докумен­тов о нуждаемости) не может быть нарушен ни с учетом меры труда гражданина (его заслуг), ни с учетом степени его нуждаемости. Вряд ли соответствует требованиям жилищного законодательства утверждение некоторых ученых о том, что

56

57

«...при подготовке списков обычно учитывается также ост­рота нуждаемости гражданина в жилье»'.

Как предусматривается в постановлении Пленума Вер­ховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. (с изменениями и дополнениями на 25 октября 1996 г.), нарушение правила очередности может служить основанием для признания ор­дера недействительным. С иском о признании ордера недей­ствительным по указанному мотиву в суд вправе обратиться предприятие (учреждение, организация) или местная адми­нистрация, в ведении которых находится жилое помещение, либо прокурор в их интересах. Граждане, состоящие на уче­те нуждающихся в улучшении жилищных условий и счита­ющие, что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими исками не могут, поскольку субъектного гражданского права на указанное в ордере жи­лое помещение они не имеют (п. 7).

Такое разъяснение, ограничивающее права граждан, как представляется, не соответствует духу и смыслу жилищного законодательства. Не соответствует оно и сложившейся су­дебной практике.

К. обратился в суд с иском о предоставлении жилого помещения, сославшись на то, что с августа 1992 г. работает в акционерном обществе «Сев. НИИП» после окончания института, живет в общежитии, однако администрация не обеспечивает его жильем как молодого специалиста, вы­деляет жилые помещения другим работникам с нарушением очередности. Прокурор в интересах К. просил признать недей­ствительным ордер на однокомнатную квартиру, предостав­ленную Л., по тем мотивам, что ордер выдан с нарушением прав К., который значится в списке очередников на внеоче­редное предоставление жилья.

Архангельским областным судом исковые требования удовлетворены. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам ответчиков, решение суда оставила без измене­ния, указав следующее. Принимая решение по спору, суд правильно исходил из того, что К. пользуется льготой на внеочередное предоставление жилой площади как молодой специалист. Он нуждался в улучшении жилищных условий,

Седугин П.И. Жилищное право. С. 98.

был включен в список очередников. Жилое помещение ему должно быть предоставлено с соблюдением очередности, что ответчиком выполнено не было1.

Статья 34 ЖК РСФСР допускает возможность перенесения очередности гражданам, состоящим на учете по месту рабо­ты, администрацией предприятия по согласованию с профсо­юзным комитетом. Перенести очередность (но не исключить) можно за злостное нарушение трудовой дисциплины (к при­меру, появление на работе в нетрезвом состоянии), пьянство, хулиганство, хищение государственного или общественного имущества (в случаях, когда уголовная ответственность не свя­зана с лишением свободы). По смыслу закона, перенесение очередности допустимо даже за одно правонарушение. Приве­денный перечень не является исчерпывающим. Законодатель­ством могут быть предусмотрены и иные правонарушения, при которых очередность по месту работы допустимо перенести.

Жилищный кодекс РСФСР выделяет три вида очередей: так называемое внеочередное предоставление жилья (ст. 37), первоочередное (ст. 36)2 и в порядке общей очереди. В преде­лах каждого ее вида выделены довольно значительные кате­гории граждан и случаи предоставления жилья на льготных условиях, т.е. «внутри» каждого вида создается своеобразная очередность в зависимости от времени поступления соответ­ствующих документов. В условиях жесткой системы рынка, малых объемов жилья, предоставляемого для бесплатного заселения, многие правила внеочередного и первоочеред­ного удовлетворения жилищных потребностей не реализу­ются. Само по себе установление законодательством трех видов очередей в таких условиях выглядит как «попытка» решить экономические проблемы правовым путем. Очевид­но, что жилье надо больше строить, а не придумывать за­мысловатые правовые способы распределения его малых объемов.

58

1  Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 8. С. 5.

2  В жилищных кодексах ряда республик в составе Российской Федерации выделяется льготный порядок предоставления жилья путем объединения вне­очередного и первоочередного. В ст. 28 Жилищного кодекса Республики Баш­кортостан определен льготный порядок предоставления жилых помещений, что по содержанию совпадает со ст. 36 ЖК РСФСР (о первоочередном порядке). Внеочередной порядок предоставления жилья выделен в ст. 29 и касается только незаконно осужденных граждан.

59

Вне очереди жилые помещения предоставляются граж­данам в случаях: стихийного бедствия, когда жилье (как правило, государственное, общественное) стало непригод­ным для проживания; окончания срока пребывания лиц в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспита­нии, если им не может быть возвращена прежняя жилая площадь; завершения учебы в аспирантуре, клинической ор­динатуре, высшем, среднем специальном, профессионально-техническом и ином специальном учебном заведении — лицам, направленным в порядке распределения на работу в другую местность, и членам их семей.

Этот перечень не является исчерпывающим. Законода­тельством РФ предусматриваются и иные случаи предостав­ления жилья во внеочередном порядке. В частности, Зако­ном РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 21 июня 1995 г.)1 предусмотрена обязанность местной администра­ции не позднее шести месяцев после наделения судьи пол­номочиями предоставить ему благоустроенное жилье в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на до­полнительную жилую площадь не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты.

Судья одного из районных судов Чувашской Республики обратился в суд с иском к администрации города о предос­тавлении жилого помещения на семью из трех человек, со­славшись на то, что нуждается в улучшении жилищных ус­ловий и в соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» имеет право получить жилое по­мещение вне очереди с учетом права на дополнительную площадь. Однако администрация города предложила ему двухкомнатную квартиру, без учета этого права.

Решением Верховного суда Чувашской Республики иск удов­летворен. Суд обязал ответчика предоставить истцу на семью

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 226. Ст. 2399; судьи Конституци­онного Суда РФ не позднее трех месяцев после назначения на должность и (или) в случае нуждаемости в улучшении жилищных условий обеспечивают­ся благоустроенным жильем во внеочередном порядке с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты (Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционно­го Суда РФ» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 38. Ст. 3668).

из трех человек благоустроенное жилое помещение, отвеча­ющее санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК), с учетом его права на дополнительную жилую площадь.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение отменила и дело направила на новое рассмотрение.

Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ поставил вопрос об отмене определения кассационной ин­станции.

Президиум Верховного Суда РФ протест удовлетворил, указав следующее. При рассмотрении спора суд установил, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шести­месячный срок, и поэтому в силу Закона «О статусе судей» ему обязаны предоставить квартиру с учетом права на до­полнительную жилую площадь1.

Во внеочередном порядке предоставляется жилье и ра­ботникам прокуратуры2. Участковым инспекторам милиции жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома предо­ставляется не позднее шести месяцев со дня вступления в должность3.

Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, (освободившие жилье в связи с их помещением в эти уч­реждения), в случае отказа от его услуг имеют право на внеочередное обеспечение жильем (по истечении шести ме­сяцев), если им не может быть возвращено ранее занимае­мое жилое помещение4.

На основании ст. 36 ЖК РСФСР, п. 23 Примерных пра­вил учета граждан в первую очередь жилые помещения пре­доставляются нуждающимся:

1  Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993. № 5. С. 3.

2 Федеральный Закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Феде­рации» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 7. Ст. 878).

3  Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с изменениями и дополне­ниями на 31 марта 1999 г. — Российская газета за 8 апреля 1999 г.); наряду с первоочередным порядком предоставления жилья работникам милиции вве­дена специальная норма об обеспечении жильем участковых инспекторов, т.е. во внеочередном порядке.

4  Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (Собрание Законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 3198).

60

61

а)  инвалидам Великой Отечественной войны и семьям погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним лицам. К членам семей относятся: иж­дивенцы погибшего или пропавшего без вести, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители; супруг, не вступивший в брак вторично, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие собственных семей, или хотя и имеющие семьи, но ставшие инвалидами до своего совер­шеннолетия, а также имеющие семьи дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести;

б)  Героям Советского Союза (России), Героям Социа­листического труда, а также лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой славы, «За службу Родине в Вооруженных Силах» всех трех степеней;

в)  лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. Список заболеваний, дающих пра­во на первоочередное получение жилья, утвержден прика­зом Министерства здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. (в редакции от 6 июня 1991 г.) и содержит: активные формы туберкулеза, психические заболевания с хроническим тече­нием, проказа, тяжелые формы бронхиальной астмы и др.;

г)  лицам, пребывающим в составе действующей армии в период Гражданской и Великой Отечественной войн и во время боевых операций по защите СССР (РФ), партизанам Гражданской и Великой Отечественной войн, а также дру­гим лицам, принимавшим участие в боевых операциях по защите Родины (к этой категории относятся лица рядового и начальствующего состава органов МВД, КГБ (ФСБ), а также вольнонаемные, занимавшие должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действу­ющих войск);

д)  инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих (ставших инвалидами в результате общих заболеваний или увечий, полученных при прохожде­нии военной службы);

е)  семьям лиц, погибших при исполнении государствен­ных и общественных обязанностей, выполнении долга граж­данина по спасению человеческой жизни, по охране социали­стической (общественной) собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;

ж)  рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства. К этой сфере могут быть

62

отнесены и отрасли, связанные с жилищно-коммунальным, социально-бытовым обслуживанием. Срок длительности ра­боты в сфере производства, дающий право получить жилое помещение в первую очередь, устанавливается коллектив­ным договором профсоюзного комитета с администрацией предприятия;

з) матерям, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетным семьям (имеющим трех и более детей — на иж­дивении и совместно проживающих) и одиноким матерям;

и) семьям при рождении близнецов;

к) учителям и другим педагогическим работникам об­щеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений;

л) спасателям профессиональных аварийно-спасатель­ных служб, профессиональных аварийно-спасательных фор­мирований.

Перечень этот не является исчерпывающим. Законода­тельными актами (федеральными и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные случаи пре­доставления жилья в первоочередном порядке. В таком по­рядке обеспечиваются жильем работники милиции, тамо­женных органов1; лица, признанные пострадавшими от по­литических репрессий2.

Жилые помещения (в домах государственного и муници­пального жилищного фонда) предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администраци­ей; органами управления сел, поселков (при наличии у пос­ледних особого жилищного фонда) с непосредственным участием общественных комиссий по жилищным вопросам. При подготовке проекта решения о предоставлении жилья комиссии обладают правом повторно проверить жилищно-бытовые условия нуждающихся и подлинность документов.

Ведомственный жилищный фонд распределяется по сов­местному решению руководства и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации. Решения утверж­даются администрацией городов, районов, сел и поселков.

1  Российская газета. 1993. 18 июня.

2  Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитирован­ным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрес­сий» (Собрание законодательства РФ. 1994. № 3. Ст. 216).

63

При наличии нарушений администрация возвращает мате­риалы на повторное распределение. Утверждение списков о предоставлении жилья не требуется, если оно построено за счет средств предприятий, учреждений и организаций, а именно фонда социально-культурных мероприятий и жи­лищного строительства. В этом случае достаточно последую­щего уведомления местной администрации.

Прокурор Калининского района г. Тюмени обратился в суд с заявлением о выселении А. и ее мужа С. из квартиры без предоставления жилой площади, ссылаясь на то, что они вселились с нарушением установленного порядка, т.е.

без ордера.

Решением Калининского районного суда г. Тюмени (ос­тавленным без изменения судебной коллегией по граждан­ским делам Тюменского областного суда) заявленное про­курором требование было удовлетворено.

Президиум Тюменского областного суда оставил протест председателя Тюменского областного суда без удовлетворе­ния.

Заместитель Председателя Верховного Суда РСФСР в протесте поставил вопрос об отмене обоих судебных актов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР протест удовлетворила, указав следующее. «Как видно из материалов дела, дом входит в состав ведомственного жи­лищного фонда. В домах ведомственного жилищного фонда жилье распределяется по совместному решению администра­ции и профсоюзного комитета, а в случаях, предусмотренных Советом Министров СССР, - - по совместному решению с последующим сообщением исполнительному комитету.

В соответствии с п. 15 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствова­нии планирования и усиления экономического стимулиро­вания промышленного производства» вся жилая площадь, построенная за счет средств фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, используется для удовлетворения нужд работников предприятия и распреде­ляется самим предприятием с последующим сообщением исполнительному комитету Совета народных депутатов».

Как далее отметила Коллегия, «...суду следовало иметь в виду, что, как разъяснено в п. 1 постановления Пленума Вер­ховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике примене-

64

ния судами жилищного законодательства», судам подведом­ственны споры о выдаче ордера на жилое помещение, пре­доставляемое по совместному решению администрации или органа соответствующей общественной организации и проф­союзного комитета с последующим сообщением исполкому местного Совета»1.

По совместному решению органа управления и профсо­юзного комитета (с последующим сообщением местной ад­министрации) предоставляется жилье и в домах обществен­ного жилищного органа.

Членам жилищно-строительных кооперативов отдельная квартира предоставляется по решению общего собрания членов кооператива, утвержденному местной администра­цией района, города. Собрание учитывает численность семьи и размер паевого взноса.

Служебные жилые помещения, находящиеся в ведении местных органов власти, предприятий (учреждений и орга­низаций), предоставляются по решению администрации, на основе которого выдается ордер, устанавливающий осо­бый правовой режим этого помещения.

Жилые помещения, освобождающиеся в домах, постро­енных с привлечением средств в порядке долевого участия предприятий, заселяются -- в первую очередь -- нуждаю­щимися в улучшении жилищных условий работниками этих предприятий (ст. 45 ЖК РСФСР). Такое положение связано с правом повторного заселения жилья работниками данного предприятия. Оно (право) утрачивается, если жилое поме­щение в установленном законом порядке передано в муни­ципальную собственность2.

Освободившиеся в квартире жилые помещения (не изоли­рованные) подлежат передаче другим нанимателям, прожи­вающим в этой квартире (ст. 46 ЖК РСФСР). Изолированные жилые помещения предоставляются таким нанимателям при условии их нуждаемости в улучшении жилищных условий, а при отсутствии нуждаемости - - гражданам, имеющим жи­лую площадь менее установленной нормы на одного человека (с учетом права на дополнительную жилую площадь). Нормы ст. 46 ЖК РСФСР -применяются и в том случае, когда право занять жилое помещение возникло (в связи с увеличением со-

1  Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1990. № 6. С. 2.

2  Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 11. С. 2.

65

става семьи) после его освобождения1. Однако жилая пло­щадь не предоставляется, если она освободилась до вселения претендующего на нее лица в данную квартиру.

Р. и А. обратились в суд с иском о признании за ними права на комнату 15,7 кв. м. В обоснование своих требований они указали, что вместе с ребенком занимают комнату площадью 22'7 кв. м. Поскольку жилое помещение размером 15,7 кв. м в этой же квартире освободилось, а они имеют жилую площадь менее установленной нормы на одного человека, истцы про­сили признать за ними право на освободившуюся комнату, а ордер, выданный на нее Е., признать недействительным.

Е. иск не признала и пояснила, что ордер ей выдан на законном основании. Решением Московского городского суда в иске отказано.

В кассационной жалобе Р. и А. просили отменить реше­ние суда, ссылаясь на то, что они имеют право на присое­динение комнаты в соответствии со ст. 46 ЖК РСФСР.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР решение оставила без изменения, указав сле­дующее. Из дела видно, что истцы проживают с родителя­ми Р. в двухкомнатной квартире площадью 30,3 кв. м. В связи с улучшением жилищных условий им был выдан ордер на комнату размером 22,7 кв. м в другой квартире. В этой же квартире до их вселения освободилась комната 15,7 кв. м, которая была передана исполкому Октябрьского районного Совета для заселения, а позднее (30 мая 1984 г.) предостав­лена Е. с сыном.

Разрешая спор, суд правильно пришел к выводу о том, что поскольку ст. 46 ЖК РСФСР распространяется на граждан, проживающих в определенной квартире на момент освобож­дения в ней комнаты (а как видно из дела, спорная комната освободилась до того, как истцы получили право проживать в этой квартире), то не могут быть удовлетворены требования истцов о присоединении комнаты размером 15,7 кв. м2.

При разрешении споров в порядке ст. 46 ЖК возникают вопросы относительно права лиц на дополнительную жилую площадь. Представляется обоснованным вывод президиума Московского областного суда: «При разрешении требова­ний о предоставлении жилого'помещения в порядке ст. 46

ЖК РСФСР следует учитывать права   нанимателя или чле­на его семьи на дополнительную жилую площадь»1.