2.1. Право граждан на получение жилого помещения

Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных усло­вий, имеют право получить в пользование жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда (ст. 28 ЖК РСФСР).

Обратим внимание на выражение этой статьи: «гражда­не, нуждающиеся в улучшении». Логико-грамматическое его толкование приводит к выводу, что в принципе все гражда­не имеют «крышу над головой», надо только улучшать их жилищные условия. То, что десятки тысяч граждан — без­домные, «бомжи» — вообще не имели жилья, это в расчеты прежних правителей не входило. В обществе, строящем разви­тое коммунистическое общество, не могло быть бездомных. Не забудем, что Жилищный кодекс РСФСР был принят в 1983 г., когда люди еще верили в возможности советского правительства, находились под воздействием агрессивной ком­мунистической идеологии, когда еще можно было их обма­нывать «светлым будущим», создавать обстановку эйфории через множества законодательных и подзаконных актов, не сбалансированных денежными, материальными ресурсами.

Понимая несоответствие между вышеупомянутым выра­жением и реальной действительностью, многие ученые под­вергали его расширительному толкованию, охватывающему случаи, когда граждане вообще не имели какого-либо жи­лья. Так, П.И. Седугин пишет: «Под понятие «граждане, нуж­дающиеся в улучшении жилищных условий» подпадают две

43

категории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого по­мещения, 2) лица, улучшающие жилищные условия»1.

Как представляется, под «улучшение» трудно подвести «отсутствие», поэтому редакция этой статьи должна быть приведена в соответствие с реальной ситуацией, т.е. «граж­дане, не имеющие жилья, а также нуждающиеся в улучше­нии...».

Жилые помещения предоставляются гражданам, посто­янно проживающим в данном населенном пункте (если иное не установлено законодательством). «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных усло­вий, и предоставления жилых помещений»2 предусматривают возможность принятия на учет и граждан, проживающих в близ­лежащем населенном пункте (на основе разрешения админист­раций областей и краев и с учетом длительной добросовестной работы на производстве). Получение жилья в жилищном коо­перативе предполагает членство, внесение соответствующих па­евых платежей.

Под постоянным проживанием по смыслу «Примерных правил учета...» понималось наличие постоянной прописки. В связи с введением в действие закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор ме­ста пребывания и жительства в пределах Российской Феде­рации»3 положение о прописке утратило силу4. На основе постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. утверж­дены «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регист­рационного учета по месту пребывания и по месту житель­ства в пределах Российской Федерации»5. Теперь регистра­ционный учет (вместо прописки) устанавливается в целях

' Седугин П.И. Жилищное право. С. 89.

2 Жилищное законодательство России. С. 58—69.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993 г.,

№ 32, ст. 1227.

4 Заключением Комитета Конституционного надзора СССР от 26 декабря 1990 г. № 11 (2-1) было признано, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным. (Вестник Вер­ховного Суда СССР. 1991. № 2. С. 43.) В последующие годы в нормативных правовых актах слово «постоянная прописка» заменены на регистрацию по месту жительства.

5 Российская газета, 1995. 27 июля.

44

обеспечения необходимых условий для реализации граждана­ми своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанно­стей перед другими гражданами, государством и обществом.

Регистрационный учет, определяющий место прожива­ния гражданина, дает право требовать предоставления жи­лья в случае нуждаемости. Супруг, члены семьи, иные лица, принятые на регистрационный учет по одному адресу, но фактически проживающие по другому, обычно не обладают правом на улучшение жилищных условий по месту факти­ческого проживания. Они могут утратить право на улучше­ние и по месту регистрационного учета (прописки) из-за фактического там непроживания.

Действующее жилищное законодательство предусматри­вает исключение из общего правила постоянного прожива­ния. По смыслу ст. 41' ЖК РСФСР, члены колхоза, другие работники могут быть приняты на учет нуждающихся в улуч­шении жилищных условий и обеспечены жилой площадью в домах колхозов независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте.

Есть особенности в обеспечении жильем (в смысле тре­бований к постоянному проживанию) депутатов (областного, краевого, республиканского, федерального уровня), судей, прокуроров, работников милиции, военнослужащих и их семей, некоторых других категорий граждан. Так, на основе Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужа­щих»1 лицам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предостав­ляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы жилые помещения по нор­мам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными актами.

Законом РФ от 28 июня 1997 г. «О беженцах»2 предусмат­ривается создание фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами.

Необоснованный отказ в постановке на учет может быть обжалован в суд на основе положений главы 24' ГПК РСФСР (жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и сво-

1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 28. Ст. 2331.

2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3613.

45

боды граждан)1. При рассмотрении таких споров представ­ляется весьма важным учесть исключения из общих правил постоянного проживания в данной местности. Необходим также анализ сроков постоянного проживания, установлен­ных в разных городах местными органами, с точки зрения незаконности, соответствия основным правам и свободам граж­дан. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом, квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми поме­щениями на общих основаниях (ч. II ст. 28 ЖК РСФСР).

Эти категории граждан вправе претендовать на бесплат­ное получение жилой площади в домах государственного, муниципального фонда социального использования при наличии оснований, предусмотренных ст. 28, 29 ЖК РСФСР. Одновременно они сохраняют членство в жилищных, жи­лищно-строительных кооперативах; жилой дом, квартиру в собственности без каких-либо ограничений. Недопустимы тре­бования добровольно выбыть из членов кооператива и осво­бодить помещение, а собственнику дома, квартиры — произ­вести их отчуждение или передать местной администрации, государственным предприятиям, общественным организаци­ям «взамен» жилья в порядке улучшения (п. 2 ст. 213 ГК РФ). Вместе с тем возможна передача жилья «взамен» (в пределах правового режима жилья и без нарушений прав собствен­ника), если размер предоставленной квартиры охватывает как недостающее по социальным нормам (ст. 40, 41 ЖК РСФСР), так и имеющееся у претендента жилье (к примеру, семье вместо положенной однокомнатной предоставляется трехком­натная с условием передачи наймодателю двухкомнатной квар­тиры жильцов). Действующее гражданское законодательство не запрещает заключать такие соглашения. Право на жилое поме­щение большего размера с зачетом стоимости жилой площа­ди приобретают лишь граждане, которым эта площадь при­надлежит на праве собственности2.

В Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуж-

1  Если требование гражданина вытекает из гражданско-правовых отноше­ний, то оно должно быть рассмотрено в порядке искового производства.

2  Макаров Г. Предприятие, работник и жилой фонд // Хозяйство и право. 1999. № I.C. 124.

46

дающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленны­ми законом нормами. Также в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Фе­дерации» устанавливается порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма для инвали­дов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветера­нов войны, семей погибших при исполнении государствен­ных обязанностей, семей с доходами ниже официально уста­новленного прожиточного минимума, нуждающихся в жилье.

Следовательно, меняется характер распределительных от­ношений в жилищной сфере. Право на бесплатное получение жилья сохраняется только за указанными категориями граж­дан. Другие должны зарабатывать его собственным трудом.

Но можно ли, исходя из этих положений, утверждать, что сегодня только названные категории граждан должны приниматься на учет и обеспечиваться жильем в домах го­сударственного и муниципального жилищного фонда по до­говорам социального найма? Нет, такое утверждение про­тиворечило бы смыслу действующего законодательства.

Как предусматривается в ст. 10 упомянутого Закона о при­ватизации, в период перехода в рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, со­храняется действующий порядок постановки на учет. Следова­тельно, сохраняется общий порядок обеспечения жильем всех граждан в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР, другими нормативно-правовыми актами. Что касается выше­приведенных положений Конституции, ст. 9 Закона о прива­тизации, то они, видимо, войдут в силу в будущем, после принятия Жилищного кодекса РФ, коренной разработки всех жилищно-правовых актов применительно к принципам ры­ночной экономики.

Право граждан на получение жилья на основе «нуждаемо­сти» и «постоянного проживания» в ряде мест дополняется показателем разряда доходов на одного человека. На основе постановления Правительства г. Москвы от 24 января 1997 г.1

' Постановление Правительства г. Москвы «О порядке и условиях аренды и найма жилых помещений, находящихся в государственной и муниципаль­ной собственности г. Москвы».

47

нанимателем жилого помещения по договору социального найма может быть дееспособное физическое лицо, относя­щееся к категории граждан, нуждающихся в предоставле­нии жилого помещения из жилищного фонда в соответствии с перечнем, определенным Законом г. Москвы (т.е. с переч­нем лиц, отнесенных к категории малоимущих). Как представ­ляется, это постановление противоречит положениям Жи­лищного кодекса.