1.3. Управление жилищным фондом

Управление жилищным фондом не является основным видом управленческой деятельности (в сравнении с управ­лением отраслями: промышленностью, сельским хозяйством, связью, строительством и т.п.) и поэтому имеет характер «производного управленческого воздействия». Эту систему управления можно было бы назвать «вторичной», базирую­щейся на сочетании территориальных и отраслевых прин­ципов, находящейся под воздействием систем управления основным производством'.

Характерной особенностью «вторичной» системы явля­ется объединение нескольких (близких по функциональной направленности) управляемых звеньев либо вхождение ее в хему управления основными отраслями. Таковы, к примеру, 'стемы министерств и государственных комитетов: эконо-

Литовкин В.Н.  Комментарий к ст. 6 ЖК РСФСР (Государственный жи-иШный фонд) // Жилищное законодательство. Комментарий. С. 30.

20

21

мического развития и торговли, сельского хозяйства и про­довольствия, строительства и жилищно-коммунального ком­плекса. Они позволяют рационально использовать более раз­витую инфраструктуру управленческих звеньев основных от­раслей в интересах «вторичных».

Общее государственное управление в области использо­вания и обеспечения сохранности жилищного фонда осу­ществляется Правительством РФ, правительствами респуб­лик в составе Российской Федерации, администрациями краев и областей; их нижестоящими управленческими зве­ньями в городах, районах, поселках.

Управление ведомственным жилищным фондом осуще­ствляется министерствами, ведомствами, а также подчи­ненными им предприятиями, учреждениями, организаци­ями; общественно-кооперативным жилищным фондом -органами управления колхозов, других кооперативных органи­заций, их объединений, профсоюзных и иных общественных организаций.

Специально уполномоченным государственным органом в области использования и обеспечения сохранности жи­лищного фонда выступает Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу1. Гос­строй России является федеральным органом исполнитель­ной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структурным подразде­лением Госстроя России выступает Департамент жилищно-коммунального хозяйства2. Его основные задачи: разработ-

1  Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2727); постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. «Вопросы Государствен­ного комитета Российской Федерации   по строительству и жилищно-комму­нальному комплексу» (Собрание законодательства РФ, 1999. № 27. Ст. 3388).

2  Положение о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства утвержде­но 20 декабря 1994 г. (Сб. «Экономические правоотношения в жилищно-ком­мунальном хозяйстве» (Проблемы, опыт, документы). Т. 2. — М., 1996. С. 471; надо полагать, в связи с реформой в жилищно-коммунальной сфере правовое положение Департамента будет пересмотрено; постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. создана Правительственная комиссия по реформиро­ванию жилищно-коммунального хозяйства (Собрание законодательства РФ. 1999 № 10. Ст. 1252).

ка и обеспечение реализации государственной политики в области жилищного хозяйства, координация деятельности производственных предприятий, определение стратегии раз­вития жилищно-коммунального хозяйства, правовое и орга­низационное обеспечение экономической реформы, органи­зация мероприятий по надежной сохранности жилищного фонда и объектов коммунального назначения, дальнейшее повышение уровня благоустройства жилищ, улучшение са­нитарного состояния населенных пунктов и др.

Госстрой России управляет территориальными органами ЖКХ (государственными комитетами по жилищной и стро­ительной политике республик в составе Российской Феде­рации, соответствующими управлениями краев и областей) как непосредственно, так и через администрации террито­рий. В республиках, краях и областях разработаны и приня­ты положения о государственных комитетах, управлениях по строительству и жилищной политике. Они предусматри­вают единую систему управления жилищно-коммунальным хозяйством в городах, районах, поселках.

Как показывает практика, управленческие подразделе­ния не всегда способствуют созданию и развитию перспек­тивных предприятий жилищно-коммунального хозяйства: акционерных обществ, корпораций, холдинговых компаний, обслуживающих области, края, республики, города. Пред­приятия ЖКХ, обслуживающие город, район или отдель­ный населенный пункт, как правило, находятся в непосред­ственном ведении управлений (отделов) ЖКХ городских (районных) администраций. Организационно-правовыми формами этих предприятий являются несовершенные в орга­низационно-правовом плане тресты жилищно-коммуналь­ного хозяйства, жилищно-эксплуатационные организации (пользующиеся правами юридического лица). Особенности их функционирования — ориентиры на бюджетное финан­сирование, отсутствие прямой заинтересованности в резуль­татах труда.

Стало очевидным: сложившиеся организационно-право­вые формы предприятий и объединений ЖКХ, структура Управления ими устарели и не соответствуют качественно новым требованиям. Договоры на коммунальное обслужива­ние не обеспечивают элементарного функционирования сис-гемы. Не создан действенный механизм энергосбережения.

22

23

Снижается надежность и устойчивое функционирование систем инженерного обеспечения'.

В этих условиях неотложной стала коренная реформа жилищно-коммунальной сферы, т.е. переход от бюджетного дртирования к оплате в полном объеме жилищно-комму­нальных услуг потребителями при условии социальной за­щиты малообеспеченных семей и экономического стимули­рования качества обслуживания.

Начальные идеи реформы заложены в двух Законах РФ: «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 4 июля 1991 г.2. (с последующими изменениями и дополнениями)3 и «Об ос­новах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. (упомянутом выше). В них впервые сформулированы и осново­полагающие принципы реформы: преобразование отношений собственности; вступление в права собственности на жилье, развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремон­те жилищного фонда; оплата жилья и коммунальных услуг в размерах, обеспечивающих возмещение издержек; использо­вание социального жилищного фонда.

Сама же концепция реформы жилищно-коммунального хо­зяйства одобрена Указом Президента РФ от 18 апреля 1997 г.4 Основными способами достижения целей реформы авторы кон­цепции считают: совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяй­стве, переход на договорные отношения, развитие конку­рентной среды, совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг; социальная защита населения.

Ныне (до начала реформы) жилищный фонд, как пра­вило, находится на балансе у жилищно-эксплуатационныя организаций, которые заключают договоры от имени жиль­цов со всеми коммунальными службами либо выполняют работы своими силами по принципу «сам себе заказываю, сам же выполняю и оцениваю»; по реформе же взаимоот-

1  Сиваев С.П. Проблемы и направления развития жилищно-коммунального комплекса // Жилищное право. 2000. № 2. С. 3—7.

2  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верхов­ного Совета Российской Федерации. 1991. № 28. Ст. 959.

3  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верхов­ного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67; Собрание законодатель­ства РФ. 1994. № 16. Ст. 1864.

4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.

ношения должны строиться с участием собственников жи­лого фонда - - предприятий, кооперативных организаций, муниципальных образований, а в случае приватизации жи-лишного фонда — жильцов. В качестве генерального заказчика на жилищно-коммунальные услуги выступают, как правило, местные органы исполнительной власти или созданные ими специальные структурные подразделения. Подрядчиками являются предприятия жилищно-коммунального хозяйства, владеющие основными фондами по эксплуатации, обслужи­ванию жилищного фонда и объектами инженерной инфра­структуры. Во всяком случае предполагается создать такую схе­му, при которой предприятие-подрядчик гарантирует уровень надежности (качества) ремонтно-восстановительных работ. Здесь должны быть решены три взаимосвязанные задачи:

а)  «разрыв» сложившегося «клубка» заказчик — подрядчик;

б)  создание слаженной (независимой от подрядчика) сис­темы заказчика; в) формирование договорных отношений между самостоятельными структурными подразделениями заказчика и подрядчика, т.е. связь последнего с заказчиком через обычные гражданско-правовые договоры. При этом система соглашений строится из двух блоков: 1) коммуналь­ное обслуживание (обеспечение жителей теплом, водой, га­зом, электроэнергией и т.п.) и жилищно-коммунальное об­служивание; 2) предоставление услуг непроизводственного характера (оформление приватизации, регистрация и т.п.).

Наряду с вышеизложенными принципами реформа пре­дусматривает развитие конкуренции среди подрядчиков, создание системы социальной защиты населения и некото­рые другие организационно-правовые меры. Однако суть ре-Формы -- формирование самостоятельной государственной системы заказчика, опирающейся на принципиально но­вые гражданско-правовые договоры с подрядчиками1.

Характерной является практика создания системы заказ-1иков и корректив в системе управления жилищно-комму­нальным хозяйством г. Самары. 15 марта 1994 г. администрация рода приняла постановление «О разграничении компетен-* и полномочий по уровням управления городским хо-1йством «город -- район» в решении вопросов жилищно-

Форматов И. Жилищно-коммунальная реформа: планы и реальность // яйство и право. 1998. № 9. С. 57—63.

24

25

коммунального хозяйства и жилищной политики». По по­становлению функции заказчика (а также контрольные функ­ции) возложены на управление жилищно-коммунального хозяйства г. Самары (преобразованного впоследствии в Де-п,артамент жилищно-коммунального хозяйства), а также на специализированные подразделения — Дирекции единого заказчика (ДЕЗ) в составе районных администраций.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства города осуществляет относительно ДЕЗ районов и некоторые уп­равленческие функции. Районная администрация как непос­редственно, так и через ДЕЗ управляет жилым и нежилым фондом, выступает заказчиком по всему комплексу вопросов жилищно-коммунального обслуживания.

Договор на жилищно-коммунальное обслуживание за­ключается между вышеназванными заказчиками (на основе разграничения полномочий) и каждым самостоятельным подотраслевым «подрядчиком» (ремонтно-эксплуатацион-ным, водопроводно-канализационным, тепло-, электро- и газоснабженческим, санитарной очистки, дорожного хозяй­ства и другими специализированными предприятиями). Когда предприятие ЖКХ является многоотраслевым и в его со­став входят подразделения различных подотраслей, прак­тикуется заключение генерального договора на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей.

Примерно по такой схеме осуществляется разделение функций заказчика и подрядчика в городах Москве, Рязани и Нижнем Новгороде.

По всем признакам реформа, видимо, даст возможность преодолеть кризис в жилищно-коммунальной сфере, явится основополагающим звеном принципиально новой системы обслуживания. Но имеются ли (или созданы ли) на местах условия для реализации положений реформы? Как пока­зывает состояние дел в самой жилищно-коммунальной сфере, практика разработки и принятия программ, таких условий пока нет. Прежде всего, намеченные сроки реформы не соот­ветствуют реальным возможностям территорий; законодатель­ство РФ не сбалансировано с материально-техническими, финансовыми ресурсами, реальными перспективами соци­ально-экономического развития. В ст. 15 Закона РФ «Об осно­вах федеральной жилищной политики» выделено: «Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг осу-

26

шествляется поэтапно в течение 5 лет». К 1997 г. выясни­лось, что этот срок нереален. Поэтому в концепцию реформы включили запись: «Сложившаяся ситуация потребовала уве­личения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет». Между тем в том же 1992 г. было очевидным: в силу тяжело­го социально-экономического положения страны 5-летний срок ничем не подкреплен. Теперь установлен 10-летний срок, и он истекает в 2002 г. Будет ли осуществлена реформа к этому времени в полном объеме? По всей вероятности, и в 2002 или 2003 г. со ссылкой на «сложившуюся ситуацию» при­дется «накинуть» еще 5 лет. Ибо во многих областях свыше 50% населения не имеет возможности оплачивать полную сто­имость жилищно-коммунальных услуг при значительных за­долженностях по квартирной плате. Низким остается прожи­точный минимум; продолжают снижаться реальные доходы. Вряд ли положение может измениться за два года корен­ным образом.