СОСТОЯНИЕ   ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ   ПОДГОТОВКИ УЧАСТКОВЫХ ИНСПЕКТОРОВ МИЛИЦИИ И ВОПРОСЫ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Успешное выполнение задач, стоящих перед службой участковых инспекторов милиции, во многом зависит от уровня их квачификации, профессионального мастерства. За последние годы качественный состав этих сотрудников существенно улучшился. Увеличилось число участковых инспекторов с высшим и средним специальным образованием: в 1970 году высшее юридическое образование имели в стране 1%, средне-специальное юридическое — 19% участковых инспекторов. На 1 января 1988 года те же лока-затсли выглядели значительно лучше — соответственно 12% И 46%.

Однако по-прежнему образовательный уровень участковых инспекторов ниже установленных норм '.

Следует отметить, что в ряде областей и горрайорганов внутренних дел образовательный уровень участковых значительно ниже общесоюзного. Так, высшее юридическое образование в Карельской АССР, Калининской, Свердловской и Томской областях имеет 7% участковых инспекторов, а в Псковской и того меньше — 2%. Средним специальным юридическим образованием в Карельской АССР обладает 31%, з Калининской области — 37%, в Свердловской — 25%, в Томской — 33% и в Псковской -— 42% этих сотрудников. В этих регионах доля участковых со средним общим образованием составляет от 18 до 38%. В ряде других областей она превышает 50%. В Кировской области, например, в 11

1 В соответствии с действующей Инструкцией по работе участкового инспектора милиции должность этого сотрудника органов внутренних дел подлежит замещению лицами, имеющими, как правило, высшее или среднее специальное юридическое образование, а должность старшего участкового инспектора ** •тицами с высшим юридическим образованием

>>>3>>>

из 43 горрайорганов среднее общее образование имеет от 45 до 80% участковых инспекторов.

Несмотря на то, что значительная часть рассматриваемых сотрудников по образовательному уровню не соответствует нормативным требованиям, невелика доля обучающихся в высших и средних специальных учебных заведениях. В указанных выше регионах в 1988 г. она составила всего лишь 21,8%, а в Свердловской области, например, 19,2%.

Большинство участковых, имеющих юридическое образование, получили его в неспециализированных учебных заведениях. Дело в том, что до 1987 г. среди средних специальных учебных заведений МВД СССР насчитывалось всего две школы, ориентированные на подготовку участковых инспекторов, и не было высших учебных заведений, специализированных на подготовке этих сотрудников органов внутренних дел. Поэтому, имея юридическое образование, многие участковые инспектора вынуждены приобретать специфические профессиональные знания, навыки и умения в процессе практической деятельности в занимаемой должности. В Комплексной программе перестройки системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в МВД СССР (1987—1990 гг.), разработанной МВД и Министерством высшего и среднего специального образования СССР и утвержденной 4 мая 1987 г., отмечается, что многие выпускники учебных заведений МВД СССР имеют низкую теоретическую подготовку, у них нет устойчивых навыков общения с различными категориями граждан, оказания на них положительного психологического воздействия. В 1986 г. 62% опрошенных руководящих работников горрайорганов внутренних дел (при 8% воздержавшихся от ответа) указали, что их не удовлетворяет подготовка участковых инспекторов в средних специальных школах милиции2. В 1987 г. этот показатель был равен 42% опрошенных руководящих работников и сотрудников отделений по руководству участковыми инспекторами (при 16% воздержавшихся от ответа) 3.

В той же программе констатируется, что вследствие хронических недостатков системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в МВД СССР многие сотрудники, в том числе участковые (старшие участковые) инспектора, не обладают необходимыми знаниями, умениями и навыками.

Известно, что профессиональные знания и мастерство приобретаются также в процессе практической деятельности. В связи с этим следует отметить, что среди участковых   (старших участ-

2  Приведенные  данные  получены    в    результате  опроса  260  руководящих работников   ГРОВД,  проведенного   по  нашей   методике  представителями  главков, ВНИИ и Академии МВД СССР в Литовской и Белорусской ССР,    Калининградской, Куйбышевской, Ленинградской,  Рязанской,  Ярославской и других районах страны.

3  Приведенные данные  получены  в  результате    опроса    148 руководящих работников  ГРОВД,  проведенного в  процессе    исследования    по    теме № 244 НИР-87 ВНИИ МВД СССР в 6 областях РСФСР.

4

і

>>>4>>>

ковых) инспекторов значительна доля лиц, проработавших в занимаемой должности менее одного года: в общем числе участковых (старших участковых) инспекторов страны по состоянию на 1 января 1988 г. она составляет 20%, а в отдельных областях, например, Калининской, Камчатской, Тюменской, Магаданской — от 27 до 44%. Представляется очевидным, что в течение этого срока овладеть профессиональным мастерством по столь многопрофильной должности, какой является должность участкового инспектора, практически невозможно.

Таким образом, рост образовательного уровня участковых, старших участковых инспекторов не снимает с повестки дня проблему их систематического обучения и профессиональной подготовки. Не случайно, что в 1987 году одной из основных причин недостаточной эффективности деятельности этих сотрудников 60% опрошенных руководителей горрайорганов внутренних дел и работников отделений по руководству участковыми инспекторами назвали низкий уровень их профессиональной подготовки. Годом раньше эту же причину в качестве основной называло почти такое же количество (62% опрошенных руководящих работников горрайорганов внутренних дел). По мнению 51% опрошенных участковых, повышение профессионального мастерства будет способствовать улучшению их деятельности.

В последние годы предприняты важные шаги по повышению уровня квалификации и профессионального мастерства участковых инспекторов. Открыты Тюменская высшая школа, факультет Киевской высшей школы и Ставропольские высшие курсы по подготовке участковых инспекторов милиции. Обучение будущих участковых в настоящее время ведется также в пяти специализированных средних учебных заведениях. Запланировано ежегодно направлять в службу участковых инспекторов 3,5 тысячи выпускников других высших и средних учебных заведений МВД СССР, увеличить набор участковых и старших участковых инспекторов на заочные подразделения вузов МВД СССР, организовать по заявкам МВД, УВД повышение квалификации старших участковых инспекторов на базе учебных заведений МВД СССР и учебных центров МВД, УВД.

Для повышения уровня квалификации участковых инспекторов используются и другие формы: краткосрочные учебные сборы при МВД, УВД; еженедельные занятия по месту работы в системе политической, служебной и боевой подготовки; стажировка в занимаемой должности, самостоятельная учеба.

Изучение некоторых из указанных форм показало, что их реализация связана с определенными трудностями и недостатками.

Краткосрочные учебные сборы участковых инспекторов проводятся, как правило, два раза в год. Они длятся 2—3 дня. В большинстве регионов сборы проводятся по зонам. В связи с тем, что занятия ведутся обычно одним и тем же лицом, время прове-

5

>>>5>>>

дения сборов в каждой зоне различно и определяется специальным графиком.

План проведения сборов разрабатывается каждым УВД самостоятельно. Тем не менее подход к их составлению во многом совпадает. Почти повсеместно на каждом сборе стремятся рассмотреть максимальное количество тем, охватывающих все направления и виды деятельности участковых инспекторов. Темы формулируются обычно широко: «Организация работы участковых по борьбе с тунеядством», «Организация работы участковых по борьбе с пьянством и алкоголизмом», «Работа участковых по охране общественного порядка на участке» и т. п. На каждую тему, независимо от ее масштабности, отводится от 15 до 30 минут. Вполне очевидно, что в этом случае рассмотрение большинства тем страдает поверхностностью анализа учебного материала. К тому же учебное время используется нерационально. По свидетельству участковых, оно тратится на анализ дисциплинарной практики и работы по рассматриваемому виду деятельности, критические высказывания в адрес конкретных участковых, превращающихся порой в «разносы». Особенно этим увлекаются руководящие работники всех рангов МВД, УВД. Одновременно участковые инспектора отмечают, что занятия интересней и полезней проходят у должностных лиц, которые сами выполняют работу по конкретным вопросам деятельности, а руководящие работники отраслевых служб, выступая в роли преподавателей, говорят о работе участковых по той или иной функции «очень туманно», «в общих чертах», «сугубо теоретически».

В ряде областей после выступления руководителя или инспектора службы УВД несколько минут предоставляется одному из участковых, старших участковых инспекторов, которые делятся опытом по конкретному направлению деятельности. На наш взгляд, подключение участковых к проведению занятий вполне оправдывает себя. Но плохо, когда оно осуществляется независимо от наличия у них опыта и оригинальных идей.

Основной формой еженедельных занятий в системе служебной подготовки является коллективная читка нормативных актов. В большинстве изученных горрайорганов такие занятия проводятся без дифференциации участковых на группы, формируемые с учетом образования и опыта работы в занимаемой должности. Ни в одном из горрайорганов внутренних дел, подвергнутых обследованию, нет перспективных планов служебной подготовки участковых и старших участковых инспекторов. По мнению 56% опрошенные сотрудников, занимающих эти должности, польза от таких занятий невелика, а 16% опрошенных отметили, что «пользы от этих занятий нет, одна лишь трата времени».

О низком уровне проведения занятий во всех формах повышения квалификации свидетельствует, хотя и косвенно, тот факт, что большинством опрошенных ни одна из них не была названа наиболее удачной.     В  качестве таковой  краткосрочные    учебные

>>>6>>>

сборы при МВД, УВД назвали только 20% участковых инспекторов, служебную подготовку — 50%. двухнедельные курсы повышения квалификации на базе учебных центров — 37%, школы профессионального мастерства — 18% респондентов этой категории.

С учетом изложенного представляется необходимым внести некоторые коррективы в организацию и проведение занятий по повышению квалификации участковых инспекторов.

Целесообразно, на наш взгляд, уменьшить количество тем, рассматриваемых во время краткосрочных учебных сборов, определять для изучения наиболее актуальные проблемы и выделять на каждую тему время, позволяющее исключить поверхностный ее анализ. Нужно устранить из практики проведения учебных сборов и занятий в системе служебной подготовки ситуацию, в которой вместо рассмотрения учебного материала проводится обычно совещание с критикой деятельности отдельных участковых инспекторов.

В системе служебной подготовки необходимо свести к минимуму наименее непродуктивную форму занятия, т. е. коллективную читку нормативных актов. Вместо нее использовать, в основном, активные формы обучения: семинары и практические занятия. При их проведении уделять основное внимание рассмотрению вопросов, решение которых вызывает затруднение у большинства участковых инспекторов конкретного горрайотдела. Для увеличения эффективности обучения в системе повышения квалификации участковых инспекторов учебные группы следует создавать с учетом их образования, опыта работы и знаний. Соответственно и программа занятий должна быть дифференцированна и ориентирована на потребности каждой группы лиц, занимающихся в данной системе.

Реитая задачу подготовки квалифицированных специалистов для той или иной службы, важно помнить не только о том, как учить, в каких формах, но и чему учить. Представляется очевидным, что содержание обучения определенной категории работников должно корреспондироваться с содержанием их деятельности. Иначе говоря, лица, обучение которых ведется с ориентацией на работу в той или иной должности или для повышения квалификации, должны получать в достаточном объеме знания по всем вопросам, которыми им придется или приходится заниматься на практике.

Представляется очевидным и другое: при дефиците учебного времени его распределение должно вестись с учетом степени важности той или иной дисциплины для практических нужд конкретной категории сотрудников органов внутренних дел.

С учетом изложенных положений попытаемся оценить содержание обучения участковых инспекторов и распределение учебно-

7

>>>7>>>

го времени на различные дисциплины, а также то, насколько при разработке учебных программ и планировании учебного процесса учитывается содержание деятельности этой категории сотрудников.

Участковый инспектор, имея определенный участок района (города), обязан выполнять на нем работу практически по каждой функции, закрепленной за органами внутренних дел. Многофункциональность их деятельности — одна из самых существенных особенностей данного института. Она обусловливает необходимость владения участковым инспектором самыми разнообразными знаниями, умениями и навыками. Иначе говоря, универсальность деятельности участковых инспекторов обусловливает универсальность знаний и навыков, которыми должны обладать сотрудники, работающие в этой должности. Поэтому трудно найти юридическую дисциплину, изучение которой необходимо будущему участковому инспектору только или главным образом для расширения профессионального кругозора. Каждая дисциплина необходима в сфере егої деятельности. Другое дело, что степень использования знаний по ним неодинакова, так как соответствующие им виды деятельности выполняются с разной регулярностью: от почти повседневного до разового исполнения. Такое положение объясняется и объективными, и субъективными причинами.

Различные виды работ с точки зрения их значимости в деятельности участкового занимают неодинаковое место по отношению друг к другу4. В настоящее время в деятельности участкового инспектора приоритетной вновь признается профилактическая функция, и она должна оставаться таковой независимо от чьей-то позиции и периодически возникающей моды на профилактику. Вполне естественно, что, планируя свою работу, участковый инспектор должен стремиться выделять больше времени этому виду работы.

Цикличность исполнения некоторых функций определяется их особенностями. Например, оказание содействия должностным лицам в выполнении возложенных на них обязанностей осуществляется по мере возникновения такой необходимости. Работа же линии разрешительной системы — это, главным образом, периодические (1 раз в квартал) проверки объектов разрешительной системы.    Отсюда  цикличный характер выполнения  этой  функции.

Различия во времени, выделяемом на разные виды работы, связано с особенностями самих участков и условий работы.

В сельской местности участковому приходится решать много вопросов, обусловленных  специфическим    укладом  жизни в этой

4 Следует, правда, оговориться, что некоторые научные и практические работники органов внутренних дел считают, будто для участкового все функции равны. Но эта позиция не имеет подтверждения на практике.

8

>>>8>>>

местности, спецификой крестьянского труда. Сельскому участковому по сравнению с городским приходится значительно меньше заниматься проблемой обеспечения порядка на улицах. В городах при наличии достаточно крупных специализированных подразделений по отдельным видам деятельности органов внутренних дел (по линии ГАИ, пожарного надзора) участковый инспектор выполняет по ним меньший объем работы, чем сельский участковый.

На участках, на которых преобладает промышленная зона и соответственно незначителен жилой сектор, может отсутствовать или быть незначительной проблема рассмотрения жалоб и заявлений граждан по поводу бытовых конфликтов, индивидуальной профилактики и иная проблема. При расположении на участке винного магазина, ресторана, пивного бара или киоска, как правило, много времени приходится уделять проблеме обеспечения общественного порядка и административной практике.

На распределение времени по различным функциям влияет и субъективное отношение к ним. Участковый, выполняющий ту или иную функцию без особого или без всякого удовольствия, вольно или невольно исполняет ее в последнюю очередь. А это зяачит, что, в конечном счете, на нее затрачивается незначительный объем рабочего времени.

Возникает вопрос, учитывается ли многофункциональность труда участкового инспектора, неодинаковая степень использования знаний по соответствующим дисциплинам, а также приоритетность профилактической функции в деятельности при разработке учебных планов и програмі^?

Что касается первой части вопроса, то на него можно дать положительный ответ, если иметь в виду обучение будущих участковых в средних специальных учебных заведениях МВД СССР. Здесь изучаются, по существу, все дисциплины, знание которых требуется в практической деятельности. А вот в системе повышения квалификации участковых инспекторов наблюдается некоторая узость при определении дисциплин, по котором необходима обновление знаний, а также при определении круга вопросов, планируемых для изучения в рамках того или иного учебного предмета. Как правило, в планах повышения квалификации этих сотрудников нет вопросов педагогики и психологии, гражданского и трудового права, хотя участковым постоянно приходится сталкиваться с проблемами, для решения которых необходимо знание указанных дисциплин.

Самое, может быть, главное, что планы повышения квалификации, как правило, не учитывают разные потребности участковых в знаниях в зависимости от местности, в которой они работают, от особенностей участков и условий работы. Достаточно сказать, что городские и сельские участковые инспектора обучаются на краткосрочных сборах при МВД, УВД по одной программе. А она разрабатывается обычно под интересы участкового, ра-

>>>9>>>

ботающего в городе. В результате, в программах не ставятся вопросы земельного и колхозного права, хотя сельскому участковому приходится постоянно обращаться к этим отраслям знания.

На вторую часть вопроса — учитывается ли при разработке учебных планов и программ приоритетность профилактической функции в деятельности участкового инспектора — ответ, по нашему мнению, следует дать отрицательный.

Возьмем учебный план среднего специального учебного заведения по специальности «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел», по которому готовятся будущие участковые инспектора, и выполним расчеты с учебным временем, исходя из того, что большинство видов работ, осуществляемых участковыми, и соответствующие учебные дисциплины можно распределить по трем группам: административная деятельность, деятельность по раскрытию и расследованию преступлений и их профилактика.

Расчеты показывают, что из 2152 часов, составляющих двухгодичный бюджет учебного времени, на изучение дисциплин, связанных с раскрытием и расследованием преступлений, выделено 790 часов или 37%. На изучение административного права и административной деятельности органов внутренних дел отпущено 328 часов, т. е. 15%. А на основы криминологии и профилактику преступлений — 72 часа, что составляет лишь 3% от всего бюджета учебного времени.

Налицо, на наш взгляд, парадоксальная ситуация: на практике профилактическая функция признается ведущей в деятельности участковых инспекторов, а учебным планом ей отводится второстепенная, а точнее — последняя роль. Причем различие в количестве учебного времени, выделенного на указанные группы дисциплин, очень большое: на основы криминологии и профилактику преступлений его выделено в пять раз меньше чем на дисциплины, связанные с административной деятельностью, и в 13 раз меньше чем на изучение предметов, связанных с раскрытием и расследованием преступлений.

Получается, что практика ориентирует участковых на профилактику преступлений, а учебный план среднего специального учебного заведения МВД СССР — на деятельность по их раскрытию и расследованию. В конечном счете, лица, подготавливаемые для работы в должности участкового инспектора, получают искаженное представление о ее сущности и направленности. Но что самое важное, они оказываются, по существу, не подготовленными для ведения профилактической работы. О какой готовности к ее осуществлению может идти речь, если на изучение темы «Профилактическая беседа», в рамках которой рассматривается основная форма профилактического воздействия на правонарушителей, отведено лишь четыре часа, в том числе два из них — на самостоятельное изучение? Столько же времени отпущено на познание криминологической характеристики и профилактики быто-

J0

>>>10>>>

бой преступности — одной из сложнейших и актуальнейших проблем в деятельности участкового инспектора. Чуть больше — 10 часов — выделено на изучение деятельности по профилактике рецидивных преступлений. Но нетрудно понять, что и этого времени совершенно недостаточно для познания столь сложной проблемы и уяснения сущности деятельности по ее решению. Вопросам же профилактики преступлений, совершенных неработающими и на почве пьянства, вообще не нашлось места в соответствующем тематическом плане.

Будучи подготовленными, в основном, для выполнения административных функций и работы по раскрытию и расследованию преступлений, выпускники средних специальных учебных заведений, принятые на должность участкового инспектора, с первых же дней основное внимание уделяют именно этим видам деятельности. Это вполне объяснимо с психологической точки зрения, так как при возможности выбора человеку свойственно стремиться делать в первую очередь ту работу, которую он знает, как делать. Поэтому, несмотря на возрождение лозунга «главное в деятельности участкового — профилактика», не следует, по нашему мнению, рассчитывать на то, что лица, не обученные должным образом для ее выполнения, будут следовать этому лозунгу в •своей практической деятельности.

Отметим, что в системе повышения квалификации участковых инспекторов наблюдается та же картина: и здесь профилактике преступлений отводится второстепенное место. Изучение программ краткосрочных сборов участковых инспекторов при УВД шести областей РСФСР показало, что на рассмотрение вопросов профилактики преступлений выделяется от 10 до 20% учебного времени. За это время участковым успевают дать материал лишь по двум-четырем темам (всего программами предусматривается от 17 до ■23 тем). Что касается служебной подготовки, то и при ее проведении вопросы профилактики преступлений рассматриваются очень редко. К тому же Комплексная программа по подготовке участковых инспекторов милиции в системе служебной подготовки в горрайорганах внутренних дел, утвержденная руководством МВД СССР 21 августа 1987 г., не предусматривает иного положения. Из 22 рекомендованных к изучению тем только две посвяще-бы профилактической деятельности участкового инспектора. Еще три темы допускают возможность рассмотрения вопросов профилактики, но, как показало исследование, проведенное в 1987— 1988 гг., в рамках этих тем анализируются только или в основном административный и уголовно-правовой аспекты борьбы с соответствующим видом правонарушений.

Таким образом, к основным недостаткам существующей системы обучения и профессиональной подготовки участковых инспекторов следует, на наш взгляд, отнести слабую ориентированность ее планов и программ на предоставление этим сотрудникам криминологических, педагогических    и    психологических    знаний.

11

>>>11>>>

В результате игнорируется не только приоритетная роль профилактической функции в деятельности участковых инспекторов, но н отношение практических работников к указанным знаниям. Большинство руководящих работников горрайорганов и участковых инспекторов считают, что такие знания, наряду с юридическими, безусловно, необходимы участковым для выполнения возложенных на них обязанностей по профилактике преступлений. В качестве таковых криминологические знания расценивают 72% опрошенных руководящих работников и 53% опрошенных участковых, педагогические знания — 85% и 80% указанных респондентов.

Но самое главное заключается, пожалуй, в том, что игнорируется взаимосвязь между эффективностью профилактической работы и наличием у ее исполнителей криминологических, педагогических и психологических знаний. Она очевидна: чем выше уровень этих знаний у участковых инспекторов, тем выше — при равенстве всех прочих условий — эффективность осуществляемой ими профилактической функции. Следовательно, если мы хотим повысить эффективность профилактической деятельности участковых инспекторов, то должны значительно увеличить объем учебного времени на изучение криминологии, профилактики преступлений, педагогики и психологии, в том числе социальной. Причем такое увеличение должно касаться всех форм обучения и повышения квалификации участковых инспекторов. Одновременно необходимо расширить тематику соответствующих учебных дисциплин, уделить особое внимание изучению практического аспекта профилактики преступлений, применению активных методов обучения.

12

>>>12>>>