_ 4. Случаи экспроприации

Едва ли нужно доказывать, что как в практическом, так и в научном отношении весьма важно определить сферу применения рассматриваемого института. Для решения этого вопроса зак онодательства указывают на "общее благо" (Прусский закон 1874 г.), "общественные потребности" (Французский закон 1841 г.), "государственную или общественную пользу" (статья 575 т. X ч. I зак. гражд.) и тому подобные крайне неопределенные основания. Более определенным и вполне верным критерием для решения поставленного вопроса должно признать "общеполезность предприятия", основание, выставленное Rohland'oм и Randa и проглядывающее во многих местах различных законодательств*(30); в прусском законе 1874 г. (_ 1) даже прямо сказано; "Недвижимая собственность может подлежать принудительному отчуждению или ограничению.... в видах общественной пользы, когда для осуществления предприятия необходимо такое отчуждение". И так, на вопрос, когда применяется экспроприация, мы имеем ответ - когда того требует осуществление общеполезного предприятия. Однако, общеполезное предприятие не есть понятие, не допускающее никаких сомнений, а потому оно требует подробного рассмотрения. Слово "предприятие", употребляемое во всех законодательствах, как-будто предполагает экономическую цель, но его должно понимать шире; под предприятием следует разуметь всякое сооружение, работу и учреждение, связанное с занятием земной поверхности. Более важная составная часть понятия - общеполезность; от широкого или узкого понимания этого слова зависит ограничение или расширение сферы применения принудительного отчуждения.

Под "общей пользой" не должно разуметь общее пользование. Второе понятие обязательно предполагает первое (чем пользуются все, то всем полезно), но не наоборот. Предприятие может находиться в исключительном пользовании частного физического или юридического лица и, в тоже время, приносить пользу обществу. Относительно верного понимания "общеполезности" предприятия, Randa говорит, что общую пользу не должно смешивать с целью или благом государства, так как понятие общеполезности шире понятия "непосредственной государственной цели". Впрочем, если задачей государства считать стремление к успеху общественности во всех сферах человеческой деятельности и к устранению препятствий, которых не может преодолеть сила индивидуума, то ничего нельзя возразить против ограничения применения экспроприации государственными целями*(31). Общая польза не должна быть столь необходимой, столь неотложной, чтобы неосуществление предприятия могло принести обществу существенный вред, т. е. ухудшить общественное благосостояние в чрезвычайной степени. Такая настоятельность граничит с неизбежностью и относится скорей к праву необходимости. Для применения экспроприации достаточно той пользы, которая хотя бы немного поднимает благосостояние общества и дает ему возможность прогрессировать в своем развитии. Однако, не следует впадать в противоположную крайность и применять экспроприацию ради предприятий, имеющих целью украшение какого-либо места; в этом случае мотивом применения экспроприации будет не общая польза, а прихотливость. Но понятие прихотливости крайне растяжимо и относительно - что в одном месте, при известных обстоятельствах будет прихотью, то в другом месте и при других обстоятельствах принесет несомненную и весьма существенную пользу. Такие примеры приводит Grunhut: "Общественные гулянья удовлетворяют существенной потребности большого города и являются роскошью для деревни; равным образом, водопроводы, будучи весьма полезны в густо населенных центрах, в других местностях оказываются ненужными" (S. 83). He следует, далее, суживать понятие общеполезности в том смысле, что предприятие должно приносить одинаковую пользу всем гражданам государства. Состав граждан в государстве весьма разнообразен в политическом, экономическом, умственном, религиозном и других отношениях и ни одна мера государства не может быть одинаково полезной всем гражданам. Равным образом, и предприятие может быть полезно не всему государству, а только части его, если предприятие носит местный характер, или иногда только известному классу граждан. Лишь частным интересам не доджно служить предприятие, хотя-бы то были интересы главы государства*(32). Поэтому строительные общества (Baugesellschaften), фабрики и т.п. могут претендовать на применение в их пользу экспроприации, если они преследуют не только личные, но и общественные интересы. Если строительное общество, говорит Rohland, которое сооружает новую часть города, намерено произвести расширение городских улиц для облегчения доступа в свой участок и это расширение в тоже время полезно городу, то здесь может быть применена экспроприация*(33).

Будет ли предприятие в каждом отдельном случае полезно общественному интересу, или нет - дело обсуждения тех или других органов гоcударственной власти, но, во всяком случае, при решении этого вопроса, не имеет значения, каким целям служит предприятие - экономическим, военным, религиозным, санитарным или другим. Единственным условием является то, чтобы эти цели служили развитию общественной жизни. В частности такими целями являются:

1) экономческие - проложение и изменение общественных дорог, улиц, площадей, железных дорог, сооружение каналов, мостов, шлюзов, гаваней, маяков, проведение телеграфов, газо-и водопроводов; работы по судоходности рек, регулирование течения этих рек; измерение страны; устройство общественных боен, торговых галлерей; работы по ирригации, сооружения в интересах горнозаводства*(34) и вообще все предприятия, которые способствуют развитию земледелия, промышленности, торговли и судоходства страны;

2) военные - сооружение крепостей и различных укреплений и другие меры для защиты страны;

3) духовно-нравственные - сооружение и расширение церквей, церковных домов, кладбищ, различных богоугодных и благотворительных завдений, учебных и образовательных заведений и различных воспомогательнх к ним учреждений, как-то: музеев, библиотек, клиник и т. п., зданий для государственных учреждений и проч;

4) санитарные - сооружение больниц, гимнастических заведений, осушка болот и др. и

5) цели внутренней безопасности - сооружение тюрем, казематов и других исправительных заведений, меры охраны против наводнений, пожаров и т. п., в особенности, охрана общественных собраний сокровищ искусства и науки.

Все эти цели являются одинаково важными мотивами применения экспроприации, хотя на практике чаще всего экспроприация применяется ради целей экономических; это обстоятельство, однако, не должно быть причиной ограничения применения экспроприации лишь целями народного хозяйства, как это делают некоторые писатели. (Смотр. Randa, указан. соч. s. 625, прим. 15). Указывая на цели, требующие применения принудительного отчуждения, и старался перечислить большинство предприятий, посредством которых достигаются указанные цели. Но этим перечислением я лишь дал понятие об общеполезном предприятии: перечислить-же все общеполезные предприятия невозможно, так как, веледствие местных условий и успехов цивилизации, могут возникать все новые и новые предприятия. He смотря на то, некоторые писатели требуют, чтобы в законе были точно определены отдельные предприятия, или группы предприятий, для которых может быть применена экспроприация, ибо иначе неприкосновенность частных прав будет сильно поколеблена. Так, Gerber ограничивает применение экспроприации следующими случаями: 1) сооружение полезных путей, железных дорог, шлюзов, мостов и водопроводов, 2) сооружение или расширение публичных площадей, улиц, кладбищ, церквей, учебных заведений, госпиталей и крепостей., 3) устройство судоходства рек, 4) охрана страны от наводнения постройкой плотин, 5) состояние крайней необходимости при опасностях от воды, пожара и войны*(35). Того же взгляда придерживается Randa (623 стр. названного сочинения). Эта система проникла в баварский закон 17-го Ноября 1837 г. (Art I). Однако, против нее мы находим весьма существенные возражения "Невозможно предначертать вперед все цели экспроприации, как, равным образом, невозможно заключить в неизменные формулы требования общественного развития" (Grunhut S. 86). С развитием государственного организма усложняются его потребности, а вместе с тем становятся разнообразнее средства удовлетворения их. Все это вызывает к жизни массу новых предприятий, предвидеть которые нет никакой возможности. Чтобы не исключить их вовсе из сферы применения экспроприации, необходимо категории предприятий сделать на столько элластичными и общими, чтобы можно было включить в них в случае надобности и новое предприятие. Но тогда эти категории потеряют значение гарантии интересов индивидуума. В противном случае, при точном определении случаев экспроприации, для каждого непредусмотренного предприятия требуется специальный закон, что ведет к дробности и разбросанности этого института. Наконец, для интересов частных лиц перечислением отдельных предприятий не создается никакой гарантии потому, что каждое предприятие может служить только частным интересам; если закон указывает в числе таких предприятий железные дороги, то, ведь они могут быть и вполне частными, не принося обществу никакой пользы. Подобная система ведет лишь к тому, что решение вопроса о применимости экспроприации переходит к подчиненным органам государственной власти. "Поэтому, говорит Grunhut, следует предпочесть, чтобы цели экспроприации нe определялись специально в законе, а чтобы решение вопроса, - служит ли предприятие общественному интересу, или нет, - в каждом отдельном случае было предоставлено органу государственной власти" (S. 87). Большинство современных писателей, а также и зако-нодательства, за немногими исключениями, считают необходимым представить органам государственной власти решение вопроса о применимости экспроприации в каждом конкретном случае.

Но какой же из органов государственной власти должен постановлять это решение? Grunhut, соглашаясь, что с точки зрения теории разделения властей, подобное решение есть задача административной власти, полагает однако, что отдельные случаи экспроприации должны быть устанавливаемы при содействии законодательной власти. К этому его приводят те соображения, что экспроприация идет в разрез с установленными гарантиями частных прав, что она налагает совершенно особенную обязанность, выходящую из обычной сферы обязанностей гражданина, что она есть исключение и как бы нарушение обыденного права. Вследствие этого она составляет как-бы отмену действия закона и потому должна быть постановлена той властью, которая имеет право отменять законы. Административная власть может поэтому приступить к применению экспроприации лишь по уполномочении ее законодательной властью. Это не будет сильно противоречить теории разделения властей тем более, что строгое проведение этой теории практикой не оправдывается. Как известно, органы законодательной власти не ограничиваются созданием правовых норм, но их деятельностъ распространяется и на высшие административные дела, из которых некоторые имеют гораздо меньшее значение, чем экспроприация. Однако, сам Grunhut видит неудобство в установлении всех случаев экспроприации законодательной властью, так как она может быть тогда обременена маловажными случаями принудительного отчуждения, имеющими местный интерес. Зачастую эти случаи не терпят того промедления, которое необходимо для создания закона. Поэтому, "законодательная власть сохраняет за собой установление экспроприации лишь для таких предприятий, которые служат важным интересам, тесно связанным с общественным успехом и развитием цивилизации и имеющим на них большое влияние тем более, что громадные предприятия, как железные дороги, каналы и т.п., уже сами по себе, в силу определений государственного права должны быть дозволены особенным законом, так что к необходимому пред созданием закона обсуждению, должно-ли вообще быть выполнено известное предприятие, присоединяется обсуждение того вопроса, стоит-ли из за этого предприятия жертвовать частными интересами и применять экспроприацию"*(36). При разъединении этих обсуждений и пред-ставлении решения второго вопроса административным органам получаются лишь проволочки. Предлагаемым же способом ослабляется нарушение частных интересов, так как оно последовало по усмотрению столь компетентной власти, как законодательная. Относительно маловажных предприятий Grunhut признает вполне достаточным решение высших административных органов, которые признаются законодательной властью компетентными для установления применения экспроприации. Это установление происходит по правилам, выработанным законодательной властью. Гарантия частных интересов здесь заключается, главным образом, в тех формах производства экспроприации, которые установлены законом и только им могут быть изменены.

Против этих соображений Grunbut'a Rohland приводит лишь одно возражение*(37). Обсуждение случаев экспроприации будет столь обременительно для органов законодательной власти, что они не будут в состоянии войти в подробное рассмотрение каждого отдельного случая, а это может повести к злоупотреблениям правом экспроприации. Лишь в небольших государствах, где подобных случаев представляется немного, они могут быть предоставлены вполне на рассмотрение законодательной власти. Поэтому, Rohland считает установление отдельных случаев экспроприации задачей административной власти, которой, притом, скорее могут быть известны особые обстоятельства каждого конкретного случая.

Взгляды Grunhut'a имеют источником французское законодательство, Rohland'a - германские.

Французский закон 1841 г. (ст. 3) содержит следующее постановление: все большие общественнные работы, как-то: устройство государственных дорог, каналов, железных дорог, канализации рек, бассейнов и доков, предпринимаемые государством, департаментами, общинами или частными обществами... могут быть совершаемы не иначе, как в силу закона, издаваемого по производстве административного исследования. Королевского указа достаточно для утверждения устройства департаментских дорог, каналов и ветвей железных дорог на протяжении не более двадцати тысяч метров, мостов и других работ меньшей важности". По разъяснительным сенат - консультам 15 Дек. 1852 г. и 31 Дек. 1861 г. для производства всех работ признано достаточным императорского декрета и лишь в случае выполнения государственных задач нужно издание закона. Законом 27 Июля 1870 г. восстановлен прежний порядок.

Прусский закон 1874 г. постановляет: "Отнятие и постоянное ограничение недвижимой собственности совершается в силу королевского указа"... (ст. 2-ая); "В виде исключения не нужно упомянутого в _ 2 указа о принудительном отчуждении для выпрямления или расширения общественных дорог, а равно и для обращения частных дорог в общественные, если только необходимая для этого недвижимая собственность находится вне городов и селений и не занята постройками. В этом случае принудительное отчуждение разрешается окружным правлением" (ст. 3-я) и "Для временных ограничений недвижимой собственности требуется разрешение окружного правления" (ст. 4-ая).

Постановления французского законодательства одинаковы в данном случае с постановлениями итальянского и бельгийского законодательств, а прусского с другими германскими. Английское законодательство для каждого отдельного случая требует особого закона.

Приведенное различие взглядов Grunhut'a и Rohland'a не имеет значения для отечественного законодательства, так как по русскому государственному праву вся государственная власть безраздельно сосредоточена в одном лице - Е. И. В. Государя Императора, а также высшие административные дела рассматриваются вместе с законодательными в одном и том же учреждении - Государственном Совете. Понятно, применение экспроприации установляется тем же путем, которым разрешаются другие высшие административные дела, т.е. законодательным, что и выражено в ст. 576 т. X ч. 1 зак. Гражд.: "Все случаи, в коих представится нужным отчуждение или временное занятие недвижимого имущества или же установлене права участия в пользовании им, определяются Именными Высочайшими указами. Проекты сих указов представляются на Высочайшее воззрение подлежащими министрами и главноуправляющими отдельными частями чрез Государственный Совет. В представлении излагаются данные, указывающие на общеполезное значение предприятия и на необходимость принудительного отчуждения или ограничения права на недвижимое имущество, а если испрашивается отчуждение с отступлением от общего порядка, то объясняется и необходимость подобного отстутствия". Указываемое в этой статье отступление делается, главным образом, для железых дорог; в этом случае соизволение на применение принудительного отчуждения связано с выдачей концессии, которая как известно, происходит также законодательным путем.