Система принудительного исполнения судебных актов: основы законодательства, проблемы и перспективы

Принятие федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" повлекло за собой необходимость существенного обновления нормативно-правовой базы исполнительного производства. Необходимым условием эффективного решения данной проблемы является точное определение смысла и содержания положений закона, касающихся структуры законодательства об исполнительном производстве. Или, иначе говоря, определение видов правовых актов, содержанием которых могут (и, что не менее важно, не могут) являться нормы права, устанавливающие порядок и правила принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов.

Структура законодательства об исполнительном производстве

Для юридически точного ответа на вопрос об особенностях структуры законодательства об исполнительном производстве принципиально важное практическое значение приобретает правильное понимание положений Федерального закона "Об исполнительном производстве", изложенных в ст.2 данного законодательного акта - "Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве", из которого следует, что законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из данного федерального закона, Федерального закона "О судебных приставах" и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов (п.1), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (п.2) и международных договоров Российской Федерации (п.3).

Здесь нельзя не обратить внимание на то, что в перечне правовых актов, отнесенных к законодательству об исполнительном производстве, не упоминаются правовые акты министерств и ведомств, в том числе и правовые акты органов и учреждений юстиции, в структуру которых входит служба судебных приставов, осуществляющая исполнительное производство.

Поэтому вполне закономерно возникает вопрос, означает ли это, что законодатель исключает возможность регулирования исполнительного производства посредством принятия соответствующих ведомственных актов?

Адекватный ответ на поставленный выше вопрос не позволяет ограничиться изучением положений одной лишь ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и требует обращения к ряду иных норм действующего законодательства, к теории права, нормотворческой и правоприменительной практике.

При таком подходе для уяснения смысла правовых предписаний, изложенных в ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", прежде всего, необходимо определить, какие цели преследовал законодатель, формулируя положения данной статьи закона, какую правовую проблему он намеревался решить.

В данном случае вряд ли можно усомниться в том, что одной из целей было разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Необходимость разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данном вопросе была вызвана следующими обстоятельствами.

Известно, что до принятия федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" основополагающие нормы права, регулирующие принудительное исполнение судебных актов и актов других органов, были закреплены в ГПК РСФСР и относились к отрасли гражданского процессуального права, которая, согласно ст.71 Конституции Российской Федерации 1993 года, находится в ведении Российской Федерации.

На стадии подготовки проектов федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" не мог остаться без внимания тот факт, что принятие и вступление в силу указанных федеральных законов с неизбежностью повлечет за собой изменение места правовых норм, регулирующих исполнительное производство в системе российского права, поскольку подавляющее большинство таких правовых норм уже нельзя будет относить к отрасли гражданского процессуального права. А также то, что данное обстоятельство, в свою очередь, могло бы привести к тому, что сфера принудительного исполнения судебных актов и актов других органов была бы исключена из компетенции Российской Федерации и отошла к ведению субъектов Российской Федерации, так как ст.71 и 72 Конституции России не относят принудительное исполнение судебных актов и актов других органов ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению России и субъектов Федерации, а в этом случае, согласно положениям ст.73 Конституции, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти в соответствующей сфере деятельности.

Подобное положение дел явно не соответствовало решению проблемы повышения эффективности деятельности по исполнению судебных решений и реформирования исполнительного производства. Чтобы не допустить подобного развития событий, п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" был сформулирован таким образом, что издание законодательных актов по вопросам принудительного исполнения судебных актов и актов других органов стало исключительной прерогативой Российской Федерации, поскольку в данной статье закона идет речь только о федеральных законах и нет упоминаний о соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Указанные обстоятельства дают основания полагать, что положения п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" направлены на решение проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах исполнительного производства и не имеют целью введение ограничений на принятие ведомственных правовых актов, необходимых для регулирования правовых проблем, возникающих в данной сфере государственной деятельности.

В обоснованности подобного подхода к пониманию положений п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" убеждает тот факт, что, как показала практика, именно так понимаемые цели законодателя были вполне оправданы, а его опасения до сих пор не лишены оснований. Наглядным примером тому является проект закона Республики Башкортостан "О судебных приставах", ставший предметом рассмотрения Законодательной палаты Государственного собрания Республики Башкортостан в октябре 1999 года. Текст проекта и его смысловое содержание в редакции, подготовленной к первому чтению, ярко иллюстрирует самые смелые негативные ожидания, которые можно было испытать на этот счет, и просто повергает в недоумение.

Содержание указанного проекта не только не способствует совершенствованию действующего законодательства, более того, представляет собой ярко выраженный юридический нонсенс, так как подавляющая часть его статей автоматически воспроизводит положения Федерального закона "О судебных приставах", а те 4-5 статей, в которых содержатся новые нормы, явно противоречат федеральному законодательству России. К счастью, данный проект получил отрицательную оценку Минюста России и большинства правоохранительных органов Республики Башкортостан, так что перспективы его дальнейшего движения не велики.

Тем не менее, сам факт существования проекта подобного рода объективно подтверждает обоснованность обозначенного выше подхода к пониманию смысла и содержания положений п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", целью которых является разграничение полномочий в сфере исполнительного производства между субъектами Российской Федерации и органами власти федерального значения.

В правомерности подобного вывода убеждает также анализ правовой терминологии, используемой в тексте п.1 ст.2 указанного Федерального закона.

Обращение к понятийному аппарату данного законодательного акта, прежде всего, указывает на то, что в п.1 ст.2, применительно к исполнительному производству, речь идет не о нормативно-правовых актах, под которыми обычно понимаются все виды юридических актов (в том числе и акты министерств и ведомств - ведомственные акты), а о "законодательстве".

Отсюда, естественно, должен последовать вопрос о том, какие виды нормативных актов характеризуются понятием "законодательство"?

Ранее в советской теории права и юридической практике преобладала точка зрения, согласно которой понятием "законодательство" охватывалась вся система нормативно-правовых актов: Конституция; законы; указы Президиума Верховного Совета; постановления Совета Министров; совместные постановления ЦК КПСС, Совета Министров, ВЦСПС; акты местных органов власти и управления; правовые акты министерств и ведомств*.

_______________

* Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. - Смоленск, 1995. - С.57-58.

В настоящее время содержание данного понятия характеризуется несколько иначе. Понятием "законодательство" на данном этапе охватываются только нормативные правовые акты высших органов власти и управления.*

_______________

* Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1997 - С.106.

При таком понимании термина "законодательство", используемого в контексте ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", с неизбежностью следует вывод о том, что в правовых предписаниях данной статьи, ведомственные правовые акты объективно не являются предметом внимания законодателя (поскольку не могут быть предметом его запрета или дозволения).

Это позволяет утверждать, что ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" нельзя рассматривать как норму, вводящую запрет на принятие ведомственных правовых актов по вопросам исполнительного производства.

Имея целью определение действительного смысла и содержания положений п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", нельзя не принимать во внимание, что каждая норма права представляет собой только звено в общей цепи законодательства, соединена с другими нормами более или менее тесными логическими узами и только в этом соединении получает свое истинное освещение.*

_______________

* Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. - М., 1997. - С.53-56.

В этой связи, отвечая на поставленный выше вопрос, представляется необходимым обратиться к нормам законодательных актов, которые в соответствии с положениями указанной статьи закона относятся к законодательству Российской Федерации об исполнительном производстве и, прежде всего, к соответствующим положениям Федерального закона "О судебных приставах".

При этом не сложно найти еще одно подтверждение тому, что вывод о правомерности издания ведомственных актов по вопросам исполнительного производства достаточно обоснован, поскольку в соответствии со ст.2 Федерального закона "О судебных приставах", определяющей правовую основу деятельности судебных приставов, данным должностным лицам надлежит руководствоваться Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "Об исполнительном производстве" и иными федеральным законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации.

Таким образом, в данной статье закона прямо подчеркивается право Министерства юстиции Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по вопросам деятельности судебных приставов, в компетенцию которых, как известно, входит и осуществление исполнительного производства.

Весьма не лишним для уяснения порядка применения ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" является обращение к практике применения аналогичных по смыслу норм закона в других отраслях законодательства, например, уголовно-процессуального.

В соответствии со ст.1 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР (Законодательство в уголовном судопроизводстве) порядок производства по уголовным делам на территории РСФСР определяется Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР.

Как видно из данной нормы права, ведомственные правовые акты здесь также не упоминаются, однако данное обстоятельство не расценивается как запрет на принятие такого рода правовых актов, и к настоящему времени органами, осуществляющими уголовно-процессуальную деятельность, а также другими государственными органами принято более 100 ведомственных актов по вопросам уголовного судопроизводства*.

_______________

* См., например: Вопросы расследования преступлений. Справочное пособие / Под общ. ред. И.Н.Кожевникова; научный ред. А.Я.Качанов. - 2-е изд. - М., 1997 - С.799.

Возвращаясь к положениям п.1 ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", не следует оставлять без внимания и тот факт, что отношение к данному положению закона как к норме права, исключающей ведомственные акты из нормативно-правовой базы исполнительного производства, было не только ошибкой в понимании требований закона, но и могло бы повлечь за собой ряд весьма негативных последствий.

Во-первых, пришлось бы признать недействующими все ведомственные акты (в том числе и принятые до вступления в силу Федерального закона "Об исполнительном производстве"), затрагивающие вопросы исполнительного производства. И, во-вторых, была бы исключена возможность урегулировать многие положения действующего законодательства с такой степенью конкретизации, которая необходима для их практического применения в сфере исполнительного производства.

Обоснованность вывода об отсутствии правовых препятствий для принятия ведомственных правовых актов по вопросам исполнительного производства подтверждает и тот факт, что ни в одном из известных ныне комментариев к Федеральному закону "Об исполнительном производстве"* не присутствует вывод о запрете на принятие ведомственных актов по вопросам исполнительного производства.

_______________

* См., например: Лесницкая Л.Ф. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве". - М., 1998. - С.88; Судебные приставы. Исполнительное производство / Сост. Ю.Н.Власов, А.П.Долина. - М., 1998. - С.168; Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном производстве" / Под ред. М.К.Юкова и В.М.Шерстюка. - М., 1998. - С.240; Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и к Федеральному закону "О судебных приставах". - М., 1999. - С.384.

Более того, специалисты, принимавшие непосредственное участие в подготовке Федерального закона "Об исполнительном производстве", например, Е.Н.Сидоренко (минюст России), Л.В.Белоусов (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации) прямо указывают на необходимость издания подзаконных актов по вопросам исполнительного производства и конкретизируют свою мысль указанием на то, что "должна быть также разработана инструкция о применении Закона", имея в виду Федеральный закон "Об исполнительном производстве"*.

_______________

* См. Сидоренко Е.Н., Белоусов Л.В. Вступительный комментарий и Федеральные законы "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах". - М., 1998. - С.5-6.

Правомерность такой постановки вопроса подтверждается решением Коллегии Министерства юстиции Российской Федерации от 30 апреля 1997 года, предусматривающим переработку инструкции об исполнительном производстве.

Аналогичный вывод вытекает из анализа нормотворческой практики, поскольку со времени вступления в силу федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" было принято значительное количество ведомственных актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов (т.е. вопросы исполнительного производства).

Например, "Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторская задолженность) при обращении взыскания на имущество организаций-должников" (утв. приказом Минюста России от 03.07.98 N 76); "Инструкция о порядке выполнения органами пограничного контроля Федеральной пограничной службы Российской Федерации поручений правоохранительных органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и службы судебных приставов" (утв. приказом Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 26.05.98); "Перечень изменений и дополнений, вносимых в приказ МВД России" от 26 ноября 1996 года N 624, определяющий порядок снятия с учета автотранспорта, на который постановлением судебного пристава-исполнителя обращено взыскание по исполнительному производству (утв. приказом МВД России от 07.07.98 N 413), а также иные ведомственные акты.

Правомерность принятия ведомственных актов подобного рода, в том числе инструкции по применению Федерального закона "Об исполнительном производстве", подтверждается также позицией высших органов законодательной власти Российской Федерации и законотворческой практикой последнего времени, которая подтверждает законность и обоснованность издания инструкций по применению соответствующих федеральных законов и относит этот вопрос к компетенции федеральных министерств и ведомств.

Так, например, в ст.9 Федерального закона "О налоге на игорный бизнес" от 31 июля 1998 года N 142 ФЗ прямо сказано, что Инструкции по применению данного Федерального закона издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации*.

_______________

* СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст.3820.

Таким образом, правовой основой деятельности судебных приставов, в том числе и в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, следует считать совокупность нормативно-правовых актов, включающую в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы (включая конституционные), нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, правовые акты иных федеральных министерств и ведомств, затрагивающие те или иные вопросы деятельности судебных приставов.

Пробелы законодательства, определяющего систему принудительного исполнения судебных актов

Результатом конкретной реформы законодательства о судебных приставах и исполнительном производстве явились кардинальные изменения в организационном устройстве и принципах деятельности системы принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов. На смену институту судебных исполнителей пришла более мощная и эффективно действующая государственная структура - служба судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации.

Служба судебных приставов приобрела статус органа исполнительной власти федерального значения; централизованную структуру, подчиненную по вертикали, определенную процессуальную и организационно-правовую самостоятельность в решении поставленных перед нею задач, а также дополнительные (по сравнению с предыдущей системой) функции правоохранительного характера - обеспечение установленного порядка деятельности судов и обеспечение безопасности участников судебного процесса.

В соответствии с концепцией (т.е. определяющей, стержневой идеей) Федерального закона "О судебных приставах" служба судебных приставов в силу специфики ее функциональных обязанностей, направленных на обеспечение работы системы правосудия в стране, к моменту завершения ее формирования - 1 января 2000 года - должна была стать относительно автономным (в рамках системы Минюста России) правоохранительным органом, обладающим такой организационной структурой, объемом прав и обязанностей, характер и содержание которых могли бы позволить эффективно осуществлять функцию принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов вне зависимости от степени результативности работы органов юстиции, в структуре которых функционируют органы и подразделения службы судебных приставов.

Однако применение указанного законодательного акта на практике свидетельствует о том, что в ряде норм данного закона подобная концептуальная идея четкого юридического оформления не нашла либо существенно "смазана" некоторыми недостаточно акцентированными правовыми решениями компромиссного характера.

В результате оргштатная структура, правовое положение и объем полномочий службы судебных приставов, установленные законом, по ряду позиций не отвечают объективным потребностям практики, затрудняют дальнейшее совершенствование и развитие системы принудительного исполнения судебных актов и по этой причине не могут быть признаны оптимальными.

Например, в настоящее время ни одно из структурных подразделений службы судебных приставов не обладает статусом юридического лица. Между тем, уже само выделение судебных приставов из структуры судебных учреждений, преобразование данного государственного института в самостоятельный орган исполнительной власти и возложение на него обязанностей по решению всех связанных с его организацией и деятельностью задач, в том числе вопросов кадрового, финансового и материально-технического характера, объективно требует предоставления полномочий юридического лица службе судебных приставов Минюста России и службам судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации.

Абсолютно не отвечает потребностям практики определенная законом оргштатная структура основного звена в системе службы судебных приставов - районных, межрайонных и приравненных к ним подразделений судебных приставов, непосредственно осуществляющих функции по принудительному исполнению судебных актов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Речь идет о том, что в соответствии с положениями ст.5 Федерального закона "О судебных приставах" в структуре указанных подразделений не предусмотрены должности технических работников (бухгалтеров, делопроизводителей, работников канцелярий, водителей), а также должности персонала по обслуживанию зданий, сооружений и служебных помещений, занимаемых подразделениями службы судебных приставов.

В практической деятельности судебных приставов данное несовершенство закона порождает острейшую организационно-правовую проблему, состоящую в том, что более 20 тыс. судебных приставов, в целом по России, ежегодно организуют и документально оформляют движение многомиллиардных финансовых средств, принимают, регистрируют и отправляют не менее 80 миллионов процессуальных документов, а также сотни тысяч экземпляров иной корреспонденции, не имея для этого необходимых ресурсных возможностей и отвечающих за выполнение данной работы структурных подразделений.

Подобная организационная структура подразделения судебных приставов (и соответствующая норма закона) должна быть изменена самым принципиальным образом, так как сложившееся в этом вопросе положение дел препятствует нормальной работе наиболее многочисленного звена службы судебных приставов - территориальных подразделений судебных приставов на местах.

Определенные сложности в организации работы службы судебных приставов вызваны тем, что положения ст.5 Федерального закона "О судебных приставах" сформулированы таким образом, что фактически оставляют без ответа вопросы о структуре и полномочиях аппарата управления служб судебных приставов в субъектах Российской Федерации, т.е. вопросы о его функциональных возможностях, количественном составе, перечне должностей, процессуальных полномочиях сотрудников аппарата в вопросах исполнительного производства, их правовом положении, порядке и правилах их назначения и увольнения от должности и т.п.

В силу указанных обстоятельств данная проблема в различных регионах страны решается по-разному, в зависимости от характера взаимоотношений руководителя органа юстиции и главного судебного пристава субъекта Российской Федерации, их личностных характеристик, субъективных усмотрений, управленческих навыков и профессиональной квалификации, что, как показывает практика, не всегда дает наиболее оптимальный результат.

Положения упомянутой выше статьи закона существенно ограничивают перспективы формирования эффективной системы управления службой судебных приставов и на федеральном уровне, т.е. на уровне центрального аппарата, подчиненного Главному судебному приставу Российской Федерации. Отчасти это вызвано наличием аналогичных указанным выше пробелов и субъективных причин, проявление которых имеет место и на федеральном уровне.

Наглядной иллюстрацией сказанного являются следующие обстоятельства и факты.

В соответствии с требованиями ст.7 Федерального закона "О судебных приставах" Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов, реализуя данную функцию через Главного судебного пристава РФ.

Непосредственное обеспечение данного направления деятельности отнесено к компетенции Департамента судебных приставов Минюста России, возглавляемого руководителем Департамента - заместителем Главного судебного пристава Российской Федерации.

В настоящее время (декабрь 1999 года) в структуре Департамента судебных приставов (далее - Департамент) функционируют следующие подразделения:

1) отдел организации работы судебных приставов-исполнителей;

2) отдел организации исполнения международных обязательств;

3) отдел по работе с письмами и обращениями;

4) отдел организации работы судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов;

5) организационно-инспекторский отдел;

6) отдел делопроизводства;

7) отдел статистической информации и автоматизации;

8) отдел правового обеспечения и законодательной работы.

Общая численность Департамента составляет 85 штатных единиц.

Указанными выше подразделениями Департамента в установленном законом порядке осуществляется организационное и методическое обеспечение функций управления службами судебных приставов органов юстиции Российской Федерации.

Анализ существующей ныне оргштатной структуры Департамента свидетельствует о том, что ряд принципиально важных направлений деятельности службы судебных приставов не охватывается функциональными обязанностями и существующей штатной численностью входящих в него структурных подразделений.

Так, например, в соответствии с положениями ст.8 Федерального закона "О судебных приставах" к компетенции Главного судебного пристава РФ относятся вопросы материального и социального обеспечения судебных приставов, осуществление финансового и материально-технического обеспечения службы, формирование ее структуры и штатного расписания в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда.

Кроме того, положениями ст.6 Федерального закона "О судебных приставах" на Главного судебного пристава РФ возложены обязанности по подбору кадров для решения вопроса о замещении должностей главных судебных приставов субъектов Российской Федерации.

Осуществление Главным судебным приставом РФ обязанностей по руководству службой судебных приставов, предусмотренное ст.8 Федерального закона "О судебных приставах", предполагает также систематический контроль за выполнением подчиненными ему главными судебными приставами субъектов Федерации аналогичных указанным выше функциональных обязанностей, реализуемых в региональном масштабе в отношении подчиненных им органов и подразделений (ст.9 Федерального закона "О судебных приставах").

Однако функциональные подразделения, которые могли бы обеспечить Главному судебному приставу Российской Федерации, а через него и Минюсту России, возможность эффективно выполнять установленные законом обязанности, в настоящее время отсутствуют.

Подобное положение дел сложилось в результате состоявшихся в ноябре 1999 года оргштатных мероприятий, проведенных в центральном аппарате Минюста России, последовавших вскоре после смены министра юстиции и Главного судебного пристава Российской Федерации и повлекших за собой упразднение подразделений Департамента, которые с момента учреждения службы судебных приставов в ноябре 1997 года осуществляли следующие функции:

- организацию подбора, расстановки, профессиональной и специальной подготовки кадров (отдел организации работы с кадрами, отдел профессиональной и специальной подготовки);

- предотвращение противоправных проявлений и нарушений законности сотрудниками службы судебных приставов и преступных проявлений, направленных против них самих; организацию розыска должников, принадлежащего им имущества и денежных средств (отдел собственной безопасности и розыска);

- финансирование и материально-техническое обеспечение службы судебных приставов; контроль за сохранностью и надлежащим использованием денежных средств, поступающих в распоряжение судебных приставов (финансово-экономический отдел, отдел бухгалтерского учета и отчетности, отдел материально-технического обеспечения).

Функции и соответствующая штатная численность указанных отделов Департамента в результате проведенных оргштатных мероприятий были переданы иным подразделениям центрального аппарата Минюста России.

Данный пример наглядно свидетельствует о том, сколь несовершенны положения закона, допускающие возможность принятия столь субъективных и контрпродуктивных управленческих решений.

Иную оценку принятым решениям дать достаточно сложно, поскольку необходимость существования в Департаменте (и нижестоящих звеньях службы судебных приставов) подразделений, выполняющих указанные выше функции, объективно подтверждается целым рядом обстоятельств и фактов. Прежде всего тем, что наличие указанных подразделений в структуре Департамента, непосредственно подчиненного Главному судебному приставу России, позволило силами одного Департамента без отвлечения сил и средств иных подразделений Минюста России в короткие сроки сформировать службу судебных приставов в масштабах РФ, укомплектовать кадрами и решить ряд вопросов оргштатного и материально-технического исполнения судебных актов на 50 процентов от исходного, т.е. взятого по итогам 1997 года.

Дополнительным аргументом в пользу существования в структуре Департамента (и нижестоящих звеньев службы) подразделений, организующих работу с кадрами, финансовое и материально-техническое обеспечение, является то, что увеличение штатной численности и укрепление материально-технической базы службы до уровня, отвечающего требованиям оптимизации служебной нагрузки судебных приставов, еще не завершено. И в настоящее время прорабатывается вопрос об увеличении штатной численности работников территориальных органов юстиции примерно до 50 тыс. штатных единиц.

Важным обстоятельством, свидетельствующим о необходимости создания в Департаменте (и нижестоящих звеньях службы) структурных подразделений, осуществляющих организацию работы с кадрами, организацию и ведомственный контроль за движением финансовых и материально-технических средств, а также целого ряда иных подразделений, отсутствующих ныне, является тот факт, что с 1 января 2000 года на службу судебных приставов возлагаются обязанности по принудительному исполнению судебных актов и актов иных органов по взысканию налогов, сборов и иных обязательных платежей, т.е. функции, от эффективного выполнения которых зависит формирование государственного бюджета и, в конечном счете, решение сложных народно-хозяйственных задач, направленных на оздоровление и подъем экономики страны.

Несовершенство норм закона, определяющих оргштатную структуру службы судебных приставов в целом и ее подразделений в частности, состоит еще и в том, что в низовых территориальных подразделениях судебных приставов и службах судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации не предусмотрены должности заместителей руководителей указанных подразделений и служб. Подобное положение дел не только не отвечает потребностям практики, но и явно противоречит основным принципам теории управления.

Требуют корректировки отдельные нормы закона, касающиеся прав судебных приставов на применение физической силы, оружия и специальных средств для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, либо задержания лиц в соответствии с требованиями судебного акта или в связи с противодействием законным требованиям судебного пристава. В настоящее время подобным правом обладают только судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, судебным приставам-исполнителям такого права не предоставлено.

Столь же нелогично сформулирована норма закона, устанавливающая право бесплатного проезда на общественном транспорте, поскольку судебным приставам-исполнителям такое право предоставлено, а судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов - нет.

Явно необходимо уточнение терминологии закона и дальнейшее совершенствование его понятийного аппарата.

Некоторые перспективы

Перспективы дальнейшего развития законодательства, определяющего организацию принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов, состоят в устранении пробелов, совершенствовании норм права, устанавливающих процедуры исполнительного производства.

В этой связи необходимо отметить, что существующий ныне объем полномочий, предоставленных службе судебных приставов для выполнения возложенных на нее обязанностей, вряд ли можно признать оптимальным.

Дело в том, что к числу основных обязанностей службы судебных приставов, исполняемых судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, относится: выполнение распоряжений председательствующего в судебном заседании, направленных на поддержание должного порядка в зале судебного заседания и помещениях суда; исполнение решений суда или судьи о применении к подсудимому или иным лицам предусмотренных законом мер процессуального принуждения; осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд; предупреждение и пресечение преступлений и некоторые другие обязанности, связанные с обеспечением нормальной организации работы судебных учреждений и безопасности участников судебного процесса.

Необходимость повышения эффективности деятельности службы судебных приставов в данном направлении подтверждается фактическим положением дел и результатами анализа статистики, находящимися в распоряжении судебных учреждений.

По мнению руководителей судебных учреждений, анализ указанных статистических данных свидетельствует о том, что "в последнее время резко возросло количество нападений на судей с причинением им физического и материального ущерба, поджогов и взрывов зданий судов, проникновение в них с целью хищения имущества и уголовных дел+" а также то, что "фактическая незащищенность судов и находящихся в них работников от преступных посягательств существенно осложняет работу судебных учреждений, крайне отрицательно сказывается на отправлении правосудия+"

Однако полномочия, необходимые для эффективного решения проблемы безопасности судебных учреждений и участников судебного процесса, в действующем законодательстве должным образом не определены.

Подобный вывод в определенной мере подтверждается тем, что иные государственные органы, выполняющие функции по предупреждению и пресечению преступлений и выявлению правонарушителей, например, органы милиции, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы и некоторые иные, используют для этого процессуальные полномочия органа дознания, в то время как cлужба судебных приставов подобных полномочий не имеет.

В необходимости предоставления службе судебных приставов полномочий органа дознания убеждает и обращение к опыту организации работы аналогичных органов в зарубежных странах.

К примеру, Служба маршалов США обладает правом проведения расследований по делам о преступлениях в сфере финансово-кредитных отношений; по делам, связанным с поиском и задержанием преступников, находящихся в розыске; по фактам самоубийств среди заключенных и некоторым иным категориям дел.

Причем, по имеющимся данным, деятельность Службы маршалов США как органа расследования весьма результативна. Например, в части, касающейся розыска скрывшихся правонарушителей, расследования, проводимые Службой маршалов, приводят к поимке более 16 тысяч беглых преступников в год.

Характер и содержание обязанностей, возложенных на службу судебных приставов Министерства юстиции РФ, функции которой во многом сходны с основными направлениями деятельности Службы маршалов США, объективно свидетельствуют о целесообразности предоставления ей процессуального статуса органа дознания и права проведения расследования (в форме дознания) по отдельным категориям уголовных дел.

Данное решение можно было бы реализовать в рамках подготовки проекта нового Уголовно-процессуального кодекса РФ.

К уголовно-процессуальной компетенции службы судебных приставов следовало бы отнести проведение дознания по делам о преступлениях, предусмотренных ст.297 (Неуважение к суду), ч.2 ст.298 (Клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава+), ч.1 ст.311 (Незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации), ст.315 (Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта) Уголовного кодекса Российской Федерации.

Предоставление службе судебных приставов подобных полномочий в области уголовного судопроизводства могло бы существенно повысить ее возможности в сфере защиты интересов правосудия и обеспечения установленного порядка деятельности судов.

Логичным продолжением данного решения могло бы стать предоставление службе судебных приставов права осуществления оперативно-розыскной деятельности по делам о преступлениях, отнесенных к ее компетенции, и для обеспечения оперативно-розыскными средствами розыска должников, принадлежащего им имущества и денежных средств.

Требует своего решения и ряд проблем правового регулирования деятельности cлужбы судебных приставов.

Ю.Л.Мареев