Возможность участия прокурора, органов государственного управления и местного самоуправления в исполнительном производстве

Прокурор в исполнительном производстве

В исполнительном производстве кроме лиц, которые преследуют личные материальные интересы, имеют право принимать участие лица, не имеющие таких интересов. Однако последние своими действиями и по долгу службы обеспечивают интересы государства и общества в порядке защиты прав граждан.

Следует отметить, что прокурор не указан в Федеральном законе "Об исполнительном производстве"* в качестве лица, участвующего в исполнительном производстве. Однако до принятия Закона в литературе отмечалось, что "судебный исполнитель приступает к производству исполнительных действий по устным или письменным заявлениям взыскателя, а также по предложению суда или прокурора+"** Практика также свидетельствовала о том, что прокурор как лицо, участвующее в деле, имел возможность участвовать в исполнительном производстве как стадии гражданского процесса. После принятия нового Закона прокурор самоустранился от этой деятельности. В связи с этим Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"*** от 10 февраля 1999 года были внесены изменения, устраняющие этот недостаток, и которые позволяют признать прокурора лицом, участвующим в исполнительном производстве. В частности, ст.1 Закона о прокуратуре была дополнена нормой, согласно которой прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами.

_______________

* Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // Российская газета. - 1977. - 5 августа. Далее - Закон, если иное специально не оговорено.

** Лисковец Б.А., Чугунов Г.В. Исполнение судебных решений. - М., 1952. - с.30.

*** См.: Федеральный закон от 10 февраля 1999 года N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Российская газета - 1999. - 17 февраля.

Полагаем, что прокурору необходимо предоставить права аналогичные правам сторон в исполнительном производстве. Необходимость участия прокурора в исполнительном производстве обосновывается исходя из того, что прокурор может предъявлять иски: а) для защиты прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих возможности осуществления самостоятельной защиты (дети, престарелые, физически немощные и др.); б) для защиты государственных и общественных интересов (как представитель государства). Следовательно, прокурор должен быть наделен правом возбуждать исполнительное производство по таким делам.

Следует иметь в виду, что предмет надзора, наряду с исполнением законов, представляющим собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона, охватывает также и все иные формы реализации права, в том числе и соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным законом*. Надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем**. Но этого явно недостаточно. Было бы целесообразно закрепление законодателем положения, что прокурор может участвовать в исполнительном производстве в двух формах - в форме возбуждения исполнительного производства и в форме вступления в исполнительное производство.

_______________

* Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под общ. ред. Ю.И.Скуратова. - М.: Изд. НОРМА,1996. - С.21.

** Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л., 1990. - С.42.

Г.Л.Осокина верно отмечает, что прокурор не может быть подведен ни под категорию гражданина, ни под категорию юридического лица. Прокурор является своеобразным субъектом, потому что носителем прокурорских правомочий выступает физическое лицо, гражданин. Однако способность быть участником гражданского процесса, а в нашем случае - лицом, участвующем в исполнительном производстве, в качестве прокурора возникает у гражданина не с момента его рождения, а с того момента, когда гражданин утвержден в должности прокурора*.

_______________

* Осокина Г.Л. Гражданская процессуальная право- и дееспособность. // Российская юстиция. - 1997. - N 5. - С.35.

В ст.41 ГПК РСФСР определено общее правовое положение прокурора в гражданском процессе. Участие прокурора в гражданском процессе конкретизируется иными нормативными актами. В частности, согласно ст.210 КЗоТ РФ, в районных (городских) народных судах могут рассматриваться трудовые споры по заявлению прокурора, если решение комиссии по трудовым спорам противоречит законодательству. Представляется, что по исполнению указанных категорий дел обязательно участие прокурора и в исполнительном производстве.

Прокурору должно быть предоставлено право знакомиться с материалами исполнительного производства, заявлять отводы, давать заключения по вопросам, возникающим во время исполнительного производства, а также совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом. Отказ прокурора от исполнения не должен лишать лицо, в защиту интересов которого возбуждено исполнительное производство, права требовать исполнения.

Ранее, до принятия Закона, отмечалось, что прокурор при необходимости его вмешательства для защиты законных интересов государства или граждан обращается в суд с представлением о разъяснении судебного постановления*. Согласно ст.17 Закона, лишь судебный пристав-исполнитель в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, вправе обратиться в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, с заявлением о разъяснении соответствующего судебного акта или акта другого органа. Однако прокурор обязан обеспечивать защиту государственных и общественных интересов в порядке, установленном главой 11 Закона (Защита прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий), а также в общем порядке как государственный орган, осуществляющий надзор за законностью, в том числе в исполнительном производстве.

_______________

* Прокурорский надзор по гражданским делам / Отв. ред. В.И.Замятин. - М., 1975 - С.35-36.

Следует иметь в виду, что судебная практика некоторых арбитражных судов свидетельствует о том, что отдельные судьи требуют от прокуроров, участвующих в заседаниях по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров в защиту государственных и общественных интересов, представления доверенности руководителя соответствующей прокуратуры*. Такой подход является неверным, и в случае положительного решения вопроса об участии прокурора в исполнительном производстве полномочия прокурора должны подтверждаться удостоверением и вытекать из его компетенции.

_______________

* Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 1996. - N 11.

Органы государственного управления и местного самоуправления в исполнительном производстве

Участие указанных органов в исполнительном производстве Законом специально не оговорено. Однако ранее действовавшее законодательство предусматривало их участие в исполнительном производстве наряду с участием в гражданском процессе (например, ст.14, 19 и др. Инструкции об исполнительном производстве). Так, согласно ч.2 ст.14 Инструкции об исполнительном производстве, в случае признания гражданина ограниченно дееспособным суд направлял копию решения в орган опеки и попечительства. Судебному исполнителю передавалась копия решения для осуществления контроля за исполнением решения в части назначения попечителя.

В настоящее время возможность участия указанных лиц в исполнительном производстве предусматривается иным законодательством. Например, известно, в статье 79 Семейного кодекса РФ содержится положение о том, что принудительное исполнение решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам), должно производиться с обязательным участием органа опеки и попечительства и участием лица (лиц), которому передается ребенок, а в необходимых случаях с участием представителя органов внутренних дел.

В силу этого необходимо повысить роль органов государственного управления и местного самоуправления и закрепить в Законе возможность их участия в исполнительном производстве. При этом целесообразно наделить органы государственного управления правом знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии, представлять дополнительные материалы, заявлять ходатайства, участвовать в совершении исполнительных действий, давать устные и письменные объяснения в процессе исполнительных действий, высказывать свои доводы и соображения по всем вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства.

Между тем, в литературе ранее отмечалось, что исполнительное производство по таким категориям дел имеет свои особенности*. В частности, С.А.Иванова справедливо указывает на то, что "характерная особенность участия органа опеки и попечительства в исполнении решений по делам о воспитании детей состоит в том, что, являясь истцом по некоторым категориям, он в то же время обязан участвовать в исполнении этого решения"**.

_______________

* См. более подробно: Иванова С.А. Некоторые особенности исполнения судебных решений по гражданским делам, связанным с воспитанием детей // Труды Всесоюзного юридического заочного института. - М., 1971. - Т.17. - С.230-244; Иванова С.А. Судебные споры о праве на воспитание детей. - М.: Юрид. лит., 1974. - С.152-166.

** Иванова С.А. Некоторые особенности исполнения судебных решений по гражданским делам, связанным с воспитанием детей. - С.234.

Таким образом, в случае положительного решения вопроса об участии органов государственного управления в исполнительном производстве, например, представители органов опеки и попечительства могли бы участвовать в исполнительном производстве в форме предъявления исполнительного документа к исполнению, и форме вступления в уже начатое исполнительное производство в целях защиты прав и законных интересов ребенка, а также в целях содействия судебному приставу-исполнителю.

Следует иметь в виду, что в практике возможно участие в исполнительном производстве и других органов государственного управления. Например, орган по защите прав потребителей, орган санитарно-эпидемиологического надзора, антимонопольный орган. Так, согласно ст.46 Закона о защите прав потребителей*, федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявить иски в суды о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций, выполняющих функции продавцов (изготовителей) на основании договоров с ними, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Норма аналогичного характера имеется и в ст.47 Закона Республики Татарстан "О защите прав потребителей"**. Следует полагать, что исполнительный лист должен выдаваться перечисленным органам, которые выступают в защиту неопределенного круга потребителей. В соответствии с этим, орган по защите прав потребителей, орган санитарно-эпидемиологического надзора, антимонопольный орган могут в этом случае предъявить исполнительный документ к исполнению и вступить в исполнительное производство в качестве лица, участвующего в исполнительном производстве в целях защиты прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга потребителей и осуществления контроля, за прекращением этих действий.

_______________

* Федеральный закон от 9 января 1996 года N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" // СЗ РФ. - 1996. - N 3. - Ст.140.

** Закон Республики Татарстан "О защите прав потребителей" от 2 июля 1997 года N 1245 // Республика Татарстан - 1997. - 23 июля.

Таким образом, рассмотрев права и обязанности лиц, участвующих в исполнительном производстве, можно сделать вывод, что процессуальное положение указанных субъектов недостаточно отражено в Законе об исполнительном производстве. В связи с этим мы предлагаем дополнить главу II Закона нормами о правах и обязанностях прокурора и государственных органов.

Н.М.Коршунов

И.Ю.Аккуратов