Муниципальная собственность как объект взыскания

Федеральное законодательство, правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления (уставы, положения о местном самоуправлении) регулируют отношения по составу и формированию экономической основы местного самоуправления. Согласно ст.28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*, финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:

_______________

* См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юрист, 1997. - С.231.

а) муниципальная собственность;

б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

г) иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Основой устойчивого развития и экономической самостоятельности муниципальных образований в гражданском обороте должна служить муниципальная собственность. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления не случайно рассматривается в науке муниципального права одной из важнейших функций местного самоуправления*.

_______________

* См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юрист, 1997. - С.45.

Каждое муниципальное образование в соответствии со ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года* имеет муниципальную собственность и местный бюджет.

_______________

* Далее - Закон "Об общих принципах+"

Муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Образование муниципальной собственности на имущество происходило следующим образом. 27 декабря 1991 года во исполнение ныне отмененных законов РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" было издано постановление ВС РФ за N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт_Петербурга и муниципальную собственность" с изменениями от 21 июля 1993 года. Им был установлен порядок передачи объектов в муниципальную собственность. Впоследствии целый ряд подзаконных актов уточнял, конкретизировал и регламентировал процесс преобразования государственной собственности в муниципальную*.

_______________

* Приложение N 2 к этому постановлению установило перечень объектов муниципальной собственности: распоряжение Госкомимущества РФ от 27 января 1993 года N 135-р "Об упорядочении процесса разграничения собственности на объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий"; письмо Госкомимущества РФ от 24 января 1995 года N ОК-13/648 "О порядке передачи жилого фонда, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных предприятий, обслуживающих данный фонд, в муниципальную собственность", Указ Президента РФ от 28 октября 1994 года N 2027 "О полномочиях Правительства РФ по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность"; "Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов и муниципальную собственность", утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года N 235; и само это постановление; распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 года N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" и само это Положение; письмо Госкомимущества от 18 марта 1994 года N А4-4/2096 "О перечне объектов, составляющих муниципальную собственность"; распоряжение Госкомимущества от 5 февраля 1993 года N 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" с изменениями и дополнениями от 26 февраля и 17 мая 1993 года.

Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Статья 29 Закона "Об общих принципах..." детализирует понятие муниципальной собственности, включая в состав ее объектов:

1) средства местного бюджета;

2) муниципальные внебюджетные фонды;

3) имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

4) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

5) муниципальный жилищный фонд: жилые помещения;

6) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

7) другое движимое и недвижимое имущество.

Более конкретно объекты, относящиеся к муниципальной собственности, определены в приложении N 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность":

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего органа местного самоуправления.

2. Жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении органов местного самоуправления, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет пяти- и семипроцентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

3. Жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении к постановлению.

4. Объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов.

5. Другие объекты, находящиеся в управлении органов местного самоуправления.

Кроме этого, к объектам, составляющим муниципальную собственность, отнесены находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и расположенные на территории соответствующих муниципальных образований:

1. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения*.

_______________

* Под предприятиями как объектами права муниципальной собственности в соответствии со ст.132 ГК РФ понимаются соответствующие имущественные комплексы, используемые для осуществления предпринимательской деятельности.

2. Оптово-складские мощности предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.

3. Учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта*.

_______________

* См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 2. - Ст.89. Правильнее было бы говорить об имуществе соответствующих учреждений, закрепленных за ними на праве оперативного управления (ст.120, 296 ГК РФ).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, исходя из интересов местного населения. Решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке*.

_______________

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - N 52. - Ст.5071.

Экономической основой местного самоуправления является также имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность передачи материальных и финансовых средств, составляющих государственную собственность, в муниципальную собственность в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст.132, ч.2). В соответствии с Письмом Госкомимущества Российской Федерации от 18 марта 1994 года N АЧ-4/2096 объекты государственной собственности передаются в муниципальную собственность в соответствии с процедурой, предусмотренной распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности"*.

_______________

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 13. - Ст.625.

Все муниципальное имущество делится на две части:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (Гражданский кодекс РФ, п.3 ст.215).

С точки зрения интересов имущественного оборота, такое разделение муниципального имущества имеет значение прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

В состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом"*.

_______________

* См.: Митрохин Л.В. Основные характеристики закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Местное самоуправление: норма и практика. - М., 1996. - С.4.

Таким образом, имущественная ответственность муниципального образования отграничивается от имущественной ответственности созданных им юридических лиц - унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Наиболее последовательно этот принцип проводится в отношении унитарных предприятий. Решения о создании и ликвидации унитарных предприятий субъектов РФ и муниципальных унитарных предприятий принимают органы, предусмотренные в ст.125 ГК. Так, в соответствии с п.1.2. Временного положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных унитарных предприятий г.Москвы, государственных учреждений г.Москвы и коммерческих организаций с участием г.Москвы от 31 октября 1995 года N 908 учредителем вновь создаваемого унитарного предприятия является правительство г.Москвы. По его поручению Москомимущество выпускает соответствующее распоряжение и утверждает по согласованию с отраслевым департаментом, префектурой и Департаментом экономической политики и развития Москвы устав вновь создаваемого унитарного предприятия. Муниципальное образование, будучи собственником имущества унитарного предприятия, не отвечает по его обязательствам. Исключение из этого правила может быть установлено в уставе муниципального предприятия для конкретных случаев (видов обязательств). Кроме того, в соответствии с п.3 ст.56 ГК РФ на муниципальное образование может быть возложена субсидиарная ответственность по долгам муниципального предприятия, объявленного банкротом, в тех случаях, когда будет установлено, что банкротство предприятия явилось следствием исполнения им указаний муниципального образования. Муниципальное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежавшим им имуществом и не отвечает по обязательствам создавших их муниципальных образований (ч.1 ст.56 ГК РФ).

Иначе дело обстоит с муниципальными учреждениями. Деятельность учреждения полностью или частично финансируется собственником посредством передачи учреждению денежных средств или закрепления за ним иного имущества на праве оперативного управления, что предполагает существенные ограничения по владению и распоряжению этим имуществом. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним или приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Имущество, которым учреждение распорядилось, истребуется собственником из чужого незаконного владения*. Согласно п.2 ст.120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

_______________

* Вестник ВАС РФ. - 1996. - N 7. - С.26.

Исключение из объектов взыскания прочего имущества муниципальных учреждений не следует понимать слишком строго. Речь идет только о том имуществе, которое было передано учреждениям в момент их образования либо приобретено ими на средства, переданные им по смете муниципальным образованием в порядке финансирования их деятельности (бюджетные средства). Согласно п.2 ст.298 ГК РФ, в соответствии с учредительными документами учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Государственная регистрация учреждений, имеющих право заниматься предпринимательской деятельностью, осуществляется в соответствии с Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности*. Доходы от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Закон не раскрывает, что следует понимать под самостоятельным распоряжением. В юридической литературе по этому поводу были высказаны следующие суждения. Так, по мнению Ю.К.Толстого, это полномочие следует расценивать как особое вещное право: "Если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения"**. По мнению Е.А.Суханова и некоторых других авторов, в данном случае речь идет о разновидности права хозяйственного ведения***.

_______________

* Учреждения, которым не предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность, в настоящее время регистрируются в субъектах Российской Федерации на основании положений о регистрации, утверждаемых органами власти субъектов Российской Федерации (см., напр., распоряжение мэра Москвы от 13.11.96 N 487/1-РМ // Вестник Мэрии Москвы. - 1997. - N 2. - С.15).

** Гражданское право. Часть 1. Учебник / Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. - М., 1998. - С.413.

*** Комментарий части первой ГК для предпринимателей. - М., 1995. - С.226: Гражданское право. Часть 1. Учебник / Под ред. А.Г.Калпина, А.И.Масляева. - М., 1997. - С.251.

Не вполне ясен также правовой режим имущества, полученного в дар, в виде пожертвования, в виде целевых взносов, по завещанию и иным основаниям. Право учреждения на это имущество Ю.К.Толстой, например, также предлагает рассматривать как особое вещное право, не укладывающееся ни в рамки оперативного управления, ни в рамки хозяйственного ведения, но отличающееся от права собственности. "Хотя это право обычно, - пишет Ю.К.Толстой, - остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения"*.

_______________

* Гражданское право. Часть 1: Учебник / Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. - М., 1998. - С.414.

Диссонансом этому утверждению является норма ст.27 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в соответствии с которой вузу принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему в виде дара, пожертвования или по завещанию; продукты его интеллектуальной деятельности; доходы от иной деятельности и приобретенные за их счет объекты собственности*.

_______________

* СЗ РФ - 1996. - N 12. - Ст.4135.

Вне зависимости от исхода этого спора, практическое значение имеет вопрос о возможности обращения взыскания на имущество муниципального учреждения, приобретенное за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности, полученного им в дар, в виде пожертвования, в виде целевых взносов, в порядке наследования. Поскольку учреждение имеет право самостоятельно распоряжаться таким имуществом, постольку права собственника имущества не будут нарушены в случае обращения на него взыскания по обязательствам муниципального учреждения. Проблема заключается в определении состава такого имущества, поскольку для решения вопроса об обращении взыскания на него необходимы соответствующие правоустанавливающие документы, свидетельствующие об источнике приобретения имущества.