Глава  девятая. ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕХНИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

1. В.И.Ленин в «Философских тетрадях» пишет, что поня­тия возникают на основе общественной практики и представ­ляют собой продукт длительного исторического развития по­знавательной деятельности человека1. И действительно, имен­но практика дает возможность человеку, обществу выделить те основные признаки в предметах, которые являются наибо­лее существенными для самих предметов и, следовательно, для определения понятия.

Отсюда большое теоретическое и практическое значение в изучении правовых и организационных проблем администра­тивно-территориального деления имеет понятийный аппа­рат, т. е. правильность и полнота определения существа и содержания понятий, относящихся к характеристике отдель­ных вопросов административно-территориального устройства, а также существующего административно-территориального' деления.

К сожалению, до настоящего времени в правовой литера­туре, учебниках, учебных пособиях и даже в официальных материалах органов государственного управления имеет мес­то существенный разнобой в определении тех или иных по­нятий. Так, в отдельных учебниках и учебных пособиях па советскому государственному праву дается весьма не четкое определение понятий край и область. Покажем это на при­мере: «Край — это наиболее крупное звено административно-территориального деления» и далее: «область — это тоже очень крупное звено административно-территориального деле-

туры. М., 1947, стр. 184

В. И. Ленин. Философские тетради. Изд-во политической лктера-

М     TQwt7   лтп,    t/ІЧ

ния2. С нашей точки зрения эти определения страдают не­полнотой и неопределенностью. Достаточно указать, что тер­ритории многих областей РСФСР значительно превышают территории пяти из шести краев Российской Федерации (Ста­вропольский край 80,6 тыс. кв. км — Читинская область 431,5 тыс. кв. км; Приморский край 165,9 тыс. кв. км—Ма­гаданская область 1 199,1 тыс. кв. км). При этом по природ­ному потенциалу и уровню современного развития экономики ряд областей опережает отдельные края.

Более чем. спорным является утверждение, что «район — это административно-территориальная единица, которая по численности населения и размерам территории является зна­чительно меньше края и области»3. Поскольку в этом опре­делении отсутствуют слова «данной области, края» его сле­дует понимать широко. Но ведь только в одной Иркутской области имеется ряд районов, площадь каждого из которых, например, в 2—3 и более раза превышает территорию любой области Центрального или Волго-Вятского экономических районов Федерации. В этом же учебнике не делается разни­цы между «селом, сельским населенным пунктом» и «терри­торией сельсовета», а это далеко не одно и то же.

Нельзя согласиться с выражением, употребленным в учеб­нике, «упразднение территории сельсовета»4. Как можно уп­разднить территорию? Ее можно укрупнить, передать, разде­лить, но только не упразднить, — ведь территория это часть земной поверхности.

«Поселок, — говорится далее, — населенный пункт, распо­ложенный вне городской черты»5. Но ведь любое село это тоже населенный пункт и оно расположено вне городской черты.

В автореферате А. А. Югова «Основные проблемы адми­нистративно-территориального устройства РСФСР» вносится предложение о разделении земель, занимаемых населенными пунктами, на четыре вида: «городскую местность», «сельскую местность», «лечебную местность» и «отдаленные местности»6.

2              Советское государственное право:  «Юридическая литература»,  1971,

стр. 408.

3              Т а м   же, стр. 441.

4              Т а м   же, стр. 414.

5              Т а м   же, стр. 412.

6              А. А. Ю г о в. Основные проблемы административно-территориального

устройства РСФСР. Автореферат на соискание ученой степени кандидата

горид. наук. Свердловский юридический институт,  1971  г.

185-

Это предложение нам представляется искусственным. Ведь в равной мере «лечебная местность» может быть расположена и в сельской, и в городской местности, и в отдаленной мест-ьости. «Городская местность» может быть и в отдаленных местностях (например, Норильск — крупный городской центр Таймырского севера).

Такого рода недостаточно четкие или не полные опреде­ления встречаются и в других учебниках и учебных пособиях по государственному праву, монографиях, брошюрах, статьях, словарях и т. д. Конечно, было бы неправильным связывать или ограничивать творческие усилия ученых, поскольку каж­дый вправе отстаивать свои концепции, взгляды, и вносить любые предложения. Тем не менее было бы желательным, когда речь идет о понятиях, излагаемых в учебниках и учеб­ных пособиях, достичь известного единообразия в определе­ниях, ввести их в стройную систему, что в значительной ме­ре способствовало бы наилучшему изучению студентами это­го раздела курса государственного права.

Основываясь на длительном исследовании проблем адми­нистративно-территориального деления, а также изучении и анализе понятийного аппарата, используемого юридической наукой, представляется возможным предложить следующие ■определения понятий, относящиеся к важнейшим единицам системы административно-территориального деления РСФСР:

Область — основное звено системы административно-тер­риториального деления союзной республики, представляющее из себя сложный хозяйственный комплекс.

Национальный округ — национально-территориальное об­разование, выраженное в форме советской административной автономии и отличающееся национальным составом и особен­ностями быта населения. Национальный округ входит в со­став территории области (края) и представлен в Верховном Совете СССР в лице депутата, избираемого в Совет Нацио­нальностей.

Органами государственной власти в национальных окру­гах являются окружные Советы депутатов трудящихся, ко­торые по определенному кругу вопросов, устанавливаемому в законодательном порядке, имеют право непосредственных сношений с Президиумом Верховного Совета и Советом Ми­нистров союзной республики.

Район областного (краевого) подчинения — это единица

.административно-территориального деления в сельской мест­

ности.    .    ■        ....

186

Город — крупный и компактный населенный пункт, тер­ритория которого ограничивается пределами городской чер­ты, определяемой на основании плана генеральной застройки и планировки, утверждаемого в установленном порядке.

Города могут быть республиканского, краевого, областно­го, окружного и районного подчинения.

Города с населением свыше 200 тыс. человек делятся на районы.

Рабочий поселок. Рабочий поселок или поселок городско­го типа — населенный пункт, образуемый при крупных про­мышленных, транспортных и других предприятиях и строй­ках7.

Сельсовет — первичная административно-территориальная единица, входящая в состав района областного (краевого) подчинения и состоящая, обычно, из нескольких населенных пунктов (сел, деревень, станиц и т. д.), реже из одного на­селенного пункта.

Здесь следует рассмотреть особенность понятия «сельсо­вет», применительно к административно-территориальному делению, введенного в практику Отделом по вопросам рабо­ты Советов Президиума Верховного Совета РСФСР.

Как известно, выражение «сельсовет» в повседневной дея­тельности местных Советов, а также населением употребляет­ся преимущественно в смысле органа государственной власти. В свое время М. И. Калинин в ряде своих работ8 неоднократ-.но именует сельский Совет депутатов трудящихся «сельсо­ветом», хотя по смыслу и содержанию статьи или речи М. И. Калинин подразумевает под словом сельсовет орган власти, а не административно-территориальную единицу.

Поэтому возникает необходимость замены или уточнения понятия «сельсовет» при использовании его в административ­но-территориальном делении.

Подыскать замену этому понятию чрезвычайно трудно. Поэтому мы вносим предложение сопровождать слово «сель-

7              Согласно   существующему   порядку  рабочие   поселки  образуются   в

РСФСР при условии, если населенный пункт имеет не менее трех тысяч

человек населения   (при этом S5 проц.  населения  должны составлять ра­

бочие, служащие и члены их семей). Автор считает, что если население

рабочего  поселка  достигает десяти тысяч  человек,  он  должен  быть  пре­

образован в город районного подчинения.

8              М. И. Калинин. Вопросы советского строительства. Статьи  и ре­

чи. Изд-во «Политической литературы», М., 1958 г

187

совет» (когда это понятие употребляется в смысле админи­стративно-территориальной единицы) значком «т» — «сель­совет1'».

Село — Компактный населенный пункт в сельской местно­сти, являющийся обычно центром сельсовета или хозяйствен­ным и культурным центром тяготеющей к нему части терри­тории района.

Все определения понятий даются в сжатой форме в це­лях удобства пользования ими. В главе V настоящей работы, где излагается статут административно-территориальных еди­ниц, эти понятия раскрываются более подробно.

В заключение этого раздела работы мы хотели бы рас­смотреть вопрос о содержании понятий «область» и «край», имеющих немаловажное значение в исследуемой нами теме.

Автор не усматривает политического, экономико-геогра­фического или правового различия между содержанием этих двух понятий. В экономической и правовой литературе, а так­же энциклопедических словарях понятие «край» определяется как «крупное административно-территориальное образование, в состав которого, как правило, входят автономные области». Отдельные государствоведы — сторонники краевого деления, утверждают также, что край отличается от области еще и тем, что он занимает окраинное приграничное положение. Рассмотрим эти доводы:

а) Край—крупная административно-территориальная еди­ница. Понятие это весьма относительное, т. к. например, лю­бая из таких областей, как Магаданская, Иркутская или Камчатская в несколько раз превышает по своей территории не только территорию Краснодарского или Ставропольского краев, но даже Приморского и Алтайского. При этом многие области имеют более развитую экономику, чем отдельные края.

в) В состав края, как правило, входит автономная об­ласть. Однако в составе одного из шести краев — Примор­ского — нет автономной области;

в) Край занимает окраинное приграничное положение. До­статочно внимательно посмотреть на карту административно-территориального деления СССР и союзных республик, что­бы убедиться, что многие области также имеют окраинное положение (Читинская, Амурская, Камчатская и др.) и гра­ничат с иностранными государствами.

Таким образом, все эти доводы в защиту «края» не, могут

188

являться достаточно убедительными. Наконец, принимаемые высшими органами государственной власти и управления правовые акты (например, Положение о выборах в местные Советы) не предусматривают отдельных норм (или каких-либо организационных и других различий) для краевых и областных Советов.

Поэтому было бы целесообразным края преобразовать в области, а от самого понятия «край» применительно к адми­нистративно-территориальному делению отказаться. В связи с этим автономные области, входящие в состав краев РСФСР, будут непосредственно подотчетны высшим органам государ­ственной власти и управления союзной республики, как это имеет место в Грузинской, Азербайджанской и Таджикской ССР.

2. Правильному и экономически грамотному решению во­просов административно-территориального деления, а также успешности руководства хозяйственной и социально-культур-кой жизнью области (края), района, сельсовета будут спо­собствовать географические атласы, карты, схемы и справоч­ники. В. И. Ленин придавал большое значение составлению и изданию советских географических атласов, указывая, что эти атласы должны быть нового типа, с показом особенно­стей и достижений всего комплекса социалистической систе­мы в СССР. Подробные указания В. И. Ленина об издании и содержании советского учебного атласа изложены в его письме к М. П. Павловичу от 31 мая 1921 года (это письмо содержится в т. 29 третьего издания соч. В. И. Ленина, стр. 456).

Атласы различны по содержанию, назначению и террито­риальному охвату. Для наших целей наибольший интерес представляют атласы краев и областей. Такой комплексный атлас, например, был издан в 1962 году в Иркутской обла­сти9. Он содержит свыше ста карт и схем по темам: админи­стративно-территориальное деление, природные условия и ресурсы, население, сельское хозяйство, транспорт, культура и здравоохранение, история исследований, революционное движение и гражданская война в Иркутской области. Одно перечисление разделов атласа свидетельствует о том, что он

9 Атлас Иркутской области, составленный географическим факульте­том Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и Восточно-Сибирским филиалом Сибирского отделения АН СССР, Моск­ва—Иркутск, 1962.

189

может быть использован очень широко, при этом как для научных, так и учебных и практических целей и, в частности,, при рассмотрении и подготовке отдельных вопросов админи­стративно-территориального деления.

Однако такого рода атласы имеются далеко не во всех краях и областях РСФСР, хотя их полезность и необходи­мость бесспорны.

Для практических целей управления на уровне районного звена Советов очень удобны схемы районов, которые могут быть подготовлены силами территориальных инспекций го­сударственного геодезического надзора Главного управления геодезии и картографии при Совете Министров СССР и от­печатаны картографическими фабриками, имеющимися з ря­де краев и областей10.

К сожалению, на сегодня такие схемы районов имеются далеко не во всех областях и краях СССР, а там, где они есть, они не дают достаточно полных представлений (а иног­да искажают эти представления) о составе и характеристике территории районов, в силу недостаточно серьезного отно­шения к их составлению.

На схемах следует показать центры сельских Советов, пос­советов, города и другие населенные пункты района, теле­графные и телефонные линии, автомобильные и иные пути транспорта, центры совхозов и колхозов, их отделений и бригад, обозначить характерные особенности местности (го­ры, лесные участки, болота и т. д.). Там, где имеются мате­риалы вертикальной съемки, следует показать в цифрах све­дения о рельефе местности и, в частности, самые высокие и самые низкие точки местности в пойме рек и речек, а также б зоне населенных пунктов, примыкающих к пойме".

Схемы необходимо изготовлять не менее чем в двух эк­земплярах, из которых один хранился бы в обл(край) испол-

10            При отсутствии таких учреждений и предприятий схемы могут быть

изготовлены  отделами землеустройства  областных   (краевых)  управлений

сельского хозяйства.

11            Отсутствие таких данных в  распоряжении  отдельных  районных я

сельских Советов Иркутской области в катастрофическое июльское навод­

нение 1971 года нанесло серьезный ущерб государственному и колхозному

имуществу, а также населению, т. к. никто не мог определить заранее гра­

ницы разлива  рек и вовремя  эвакуировать из затопляемой зоны людей,

имущество, скот, склады промышленных и продовольственных товаров на

недосягаемые для воды участки местности.

190

коме, а другой, — совершенно идентичный, — в райисполко­ме и использовался бы им в повседневной практической работе.

В обл(край)исполкомах из этих схем могли быть состав­лены альбомы, что обеспечило бы надлежащую сохранность схем и удобство пользования ими.

Необходимо предусмотреть такой порядок пользования схемами, при котором бы никакие изменения не могли бы в них вноситься без достаточных оснований и надлежащего оформления, т. к. только при строгом соблюдении этого по­рядка схемы имели бы характер и силу официальных доку­ментов.

Следовало бы также иметь во всех без исключения райо­нах планы-схемы территорий сельсоветов.

Очень важно, чтобы границы соседних районов при нане­сении их на карты-схемы были тщательно выверены, чтобы одни и те же площади не включались в состав территории-двух или большего числа районов и сельсоветов, что при­вело бы к возникновению споров и конфликтов между насе­лением районов, например, в части пользования сенокосами, пастбищами, охотничьими угодьями, рыбными тонями и т. д.

Очень важно, чтобы административные границы районов были увязаны и выверены с границами землепользования колхозов и совхозов, а в отдельных случаях и с данными лесоустройства государственных и колхозных лесов.

На схемах районов желателен показ также границ адми­нистративно-территориальных регионов.

В каждой области (крае) необходимо иметь справочник административно-территориального деления. В настоящее время такие справочники имеются далеко не во всех облас­тях (краях), причем многие из них не содержат в себе достаточно полных данных. В частности, отсутствуют сведе­ния о размере территорий районов, числе населения, даты образования городов районного (городского) подчинения. В большинстве такие справочники не сопровождаются кар­той-схемой административно-территориального деления, эко­номическими характеристиками и т. д.

В 1966 году в г. Иркутске исполнительным комитетом Иркутского областного Совета депутатов трудящихся был издан  Справочник  административно-территориального  деле-

191

ния области12, который получил высокую оценку в печати, а также работников советского аппарата, различных органи­заций, учреждений и предприятий области. Именно поэтому мы считаем зозможным рекомендовать его структуру:

Подробная  экономико-географическая  характеристика

области;

Общие сведения об административно-территориальном

делении области;

Сведения о городах, районах, рабочих поселках и сель­

советах (по соответствующим разделам). При этом в надле­

жащих  случаях приводятся данные о  размерах территории

районов и числе административных единиц в них;

Алфавитный указатель сельских Советов, с указанием

Совета  (районного, городского), которому подчинен тот или

иной сельсовет;

Алфавитный указатель основных населенных пунктов

области за исключением таких, как зимовья, полевые станы,

сторожевые будки и блок-посты на линии железной дороги;

В соответствующих разделах справочника показаны рас­стояния от центров районов и городов до областного центра и до ближайших от них железнодорожных станций (приста­ней), а также расстояния от центров сельских и поселковых Советов до районных центров и городов;

Справочник сопровождается отлично выполненной карто­графической фабрикой картой-схемой (в 8 красок), на кото­рой обозначены границы районов, национального округа, а также государственные границы13, центры соседних областей и АССР, города областного, городского и районного подчи­нения, рабочие поселки и наиболее важные населенные пункты.

—            Данные о внутриобластных путях сообщения   (желез­

нодорожный, речной  и автомобильный транспорт),  с указа­

нием расстояний на каждом отдельном направлении.

Справочник содержит фотографии-вклейки на отдельных листах, иллюстрирующие природу, промышленность, сельское хозяйство и культуру области. Справочник издан в красиво оформленном прочном переплете. Формат книги 15X22 см., объем 14,9 печ. листа.

12            Иркутская область. Административно-территориальное деление. Кол­

лектив авторов под редакцией В. А. Немцева. Восточно-Сибирское книж­

ное издательство. Иркутск,  1966.

13            Иркутская область граничит с Монгольской Народной Республикой,

с которой ее связывает, так называемый, Тункинский тракт, начинающийся

в р. п. Култук Слюдянского района.

192

К недостаткам справочника следует отнести отсутствие в нем данных о числе населения по каждому району, городу, рабочему поселку и сельсовету (в целом по области и на­циональному округу такие данные приводятся), которые, как свидетельствует практика, крайне необходимы.

В Справочнике дана общая экономико-географическая ха­рактеристика области, а следовало дать такие характеристи­ки для каждого административного района и городов обла­стного подчинения.

Необходимо также учесть ошибку, допущенную облиспол­комом при определении тиража Справочника. Он был издан в количестве всего 3 тысяч экземпляров. В действительности спрос превысил тираж более чем в пять раз (это определено по заявкам, которые поступили на него от различных учреж­дений, предприятий, учебных заведений области). Сравни­тельно небольшой тираж повлек за собой увеличение рознич­ной цены книги.   ■

Справочник выпущен как официальное издание и поэто­му приводимыми в нем данными можно пользоваться в каче­стве основания при различных проектировочных работах, составлении смет и финансовых расчетов, бухгалтерских опе­рациях. Он может использоваться также в качестве практи­ческого пособия в школах и соответствующих высших учеб­ных заведениях14.

Целесообразно также изготовить схемы-планы для всех сельсоветов и рабочих поселков, которые должны отразить специфику этих административно-территориальных единиц. Эта работа может быть выполнена совместными усилиями исполнительных комитетов районных и областного (краево­го) Советов депутатов трудящихся15.

14            Следуя  примеру Иркутской  области, такого же рода  Справочники

были изданы в Красноярском крае, Якутской АССР, Читинской и др. об­

ластях Восточнэй Сибири и Дальнего Востока.

15            По мнению автора, было бы крайне желательным снабдить карта­

ми-схемами     издаваемые   периодически   Справочники   адм.-тер,   деления

СССР и союзных республик.

13   Заказ   №   К-221           193