Глава   пятая.  О  СТАТУТЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ

1. Одной из важнейших проблем административно-терри­ториального деления являются вопросы, связанные с необхо­димостью определения правового положения области (края), национального округа, района и других административно-тер­риториальных образований, занимающих определенное места в структуре административно-территориального деления союзной республики.

На наш взгляд назрела необходимость регламентации в специальных союзно-республиканских актах статута каждой административно-территориальной единицы, что вызывается следующими причинами':

Во-первых, необходимостью определения комплекса еди­ных организационных правил и правовых норм, которым дол­жна отвечать соответствующая административно-террито­риальная единица.

В настоящее время различные указания и директивы, относящиеся к порядку организации и реорганизации адми­нистративных территорий, рассредоточены в довольно значи­тельном числе указов и постановлений Президиумов Верхов­ных Советов СССР, РСФСР и других союзных республик, из которых многие приняты еще в двадцатые—тридцатые го­ды и поэтому нуждаются в существенных коррективах или отмене, а также приведении их в соответствующую систему.

1 В принятых в 1968 и 1972 гг. Законах о сельском, поселковом, районном, городском и районных в городах Советах депутатов трудящихся вопросы правового положения сельсоветов, рабочих поселков, районов и городов, как административно-территориальных единиц, не нашли отра­жения.

в»

Зачастую совершенно одинаковые вопросы решаются з от­дельных республиках по-разному;

Во-вторых, интересами известной стабильности сущест­вующего административно-территориального деления, что од­нако, не исключает отдельных изменений, если они вызы­ваются необходимостью его совершенствования, интересами населения, потребностями экономики и требованиями увязки (сближения) границ административно-териториального деле­ния с границами экономических районов и в том числе тер­риториально-производственных комплексов;

В-третьих, исключением субъективистского, не научного, подхода при решении вопросов административно-террито­риального деления, возникающих например, при необходимо­сти осуществления тех или иных изменений в структурном и территориальном составе республики, области, края и т. д.

Длительное изучение этого вопроса, дает нам основание заключить, что в статутах административно-территориальных единиц должны найти отражение следующие принципиаль­ные положения:

а)             их место в системе административно-территориального

деления союзной республики;

б)            порядок   образования,   упразднения  или   переимено­

вания;

в)             порядок передачи территории Совета  (или части этой

территории)  из ведения одного Совета в ведение другого;

г)             необходимость строжайшего соблюдения гласности при

производстве тех или иных изменений в административно-тер­

риториальном делении, учет мнения общественности и инте­

ресов населения.

Исходя из этих соображений нами разработаны проекты статутов области, национального округа, района област­ного [краевого] подчинения и сельсовета (см. приложения1 №№ 1—4).

а) Область. Когда речь идет о выработке статута обла­сти, следует исходить из учета ряда факторов, к которым воз­можно отнести:

область является основой политического и администра­

тивно-территориального деления союзной республики;

основной экономической  единицей  союзной  республи­

ки, включающей в себя комплекс хозяйственного и социаль­

но-культурного строительства, осуществляемого, как  прави­

ло, на значительных (а порой очень больших) территориях;

область включает в  себя  обладающие организацион-

■ ■        , 63

кой и хозяйственной самостоятельностью районы, которые отличаются друг от друга размерами территории, природны­ми условиями, социальным и экономическим профилем, плот­ностью населения, что требует от представителей государст­венной власти и управления умелого и дифференцированного подхода в осуществлении комплексного руководства этими сложными организмами.

Конечно, не все эти факторы могут быть отражены в ста­туте области, поскольку некоторые из них должны быть учтены в будущем Законе об областном Совете депутатов трудящихся.

в) Национальный округ. Особое место в системе государ­ственного устройства СССР и РСФСР занимает националь­ный округ. Для определения статута округа далеко не без­различна его правовая природа, его «лицо». В учебниках и учебных пособиях, монографиях и отдельных статьях право-вовое положение национального округа трактуется по разному2. Это и «административно-территориальная единица» и «одна из форм национальной государственности», и «форма советской автономии» и т. д.

Мы не преследуем целей рассматривать и анализировать все эти определения. Руководствуясь длительным изучением практики деятельности Усть-Ордынского (Иркутская об­ласть) и Агинского (Читинская область) национальных ок­ругов, а также синтезируя различные определения, мы пола­гаем, что национальный округ это национально-территориаль­ное образование (одна из форм советской административной автономии).

Поскольку все национальные округа расположены на тер­ритории РСФСР нами подготовлен конкретный проект ста­тута национального округа Российской Федерации.

в) Район. Административный район является одним из важнейших звеньев системы административно-территориаль­ного деления союзных республик.

2 А. И. Денисов, М, Г. Кириченко. Советское государственное право. Госюриздат, 1967; О теоретических основах построения системы курса советского государственного права «Советское .государственное право», 1961, №9; Я. Н. Уманский. Советское государственное право. «Высшая школа», 1970; Советское государственное право (под редакцией А. И. Лепешкина), «Юридическая литература», 1971; И. А. Азовкин. Местные Советы  в  системе  органов  власти.  «Юридическая литература»,

64

От того как будет организована территория района, на­сколько она будет соответствовать его естественным границам и экономической целостности во многом зависит успех руко­водства хозяйственным и социально-культурным строительст­вом как со стороны районных, так и областных представи­тельных органов.

Размер территории района зависит от ряда факторов: природных условий, численности, плотности и рода занятий населения, его национального состава, экономического про­филя территории, наличия и степени развития путей сооб­щения.

В РСФСР имеется две категории административных райо­нов: районы областного (краевого) подчинения или сельские районные, Советы которых подчиняются непосредственно об­ластным (краевым) Советам депутатов трудящихся и город­ские районы (иногда они называются внутригородскими), Со­веты которых непосредственно подчинены городским Советам крупных городов, имеющих районное деление.

г) Сельсовет. В решениях XXIII и XXIV съездов КПСС уделяется особое внимание повышению роли местных и в том числе сельских Советов депутатов трудящихся в осуще­ствлении многогранных задач хозяйственного и социально-культурного строительства. Улучшению их деятельности за последние годы способствовало принятие во всех союзных республиках Законов о сельских, поселковых Советах, опре­деливших компетенцию и круг деятельности этого низового звена Советов3.

Осуществление функций сельских Советов, находящихся повседневно в непосредственной связи с населением, эффек­тивность их руководства во многом зависит от размера и со­става территории Совета, демографических данных, тран­спортных связей и т. п.

Нельзя не отметить, что до последнего времени в установ­лении размеров территории сельсоветов не во всех случаях используются объективные, научно обоснованные критерии. Границы сельсоветов во многих областях РСФСР нередко меняются, порой лишь только потому, что сливаются или разукрупняются колхозы или отделения совхозов, перено­сятся центры бригад и т. д.

3 См.:  Сборник «Законы  о  сельских  Советах  и  поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик», Изд-во «Известия», М., 1969.

5   Заказ № К-221

65

Иногда изменение границ и передача части населенных пунктов из района в район ведут к нарушению установив­шихся хозяйственных связей, традиций и обычаев населения. Здесь зачастую отсутствует так необходимая стабильность, которая, как свидетельствует практика, способствует упроче­нию авторитета сельских органов государственной власти и их связей с населением.

При выработке проектов приведенных выше статутов уч­тены отдельные действующие правовые акты, относящиеся к вопросам административно-территориального деления, но ряд положений, относящихся к организации территорий, под­ведомственных Советам различных звеньев, поставлен по-но­вому и рассматривается с точки зрения De Jega ferenda.

Во всех проектах статутов нами введена статья о необхо­димости и целесообразности восстановить существовавший в РСФСР в 30—40-х годах порядок, при котором «передача территорий, выделяемых в новую административную едини­цу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, могла производиться... лишь в период с 15 ноября по 31 декабря»4, а не в любом месяце года, как это делается сейчас, что ведет к нарушению народнохозяйственных планов и бюджетов административных образований, со всеми выте­кающими отсюда негативными последствиями.

Если по тем или иным соображениям наше предложение о необходимости введения статутов, как отдельных правовых актов не может быть воспринято, представляется возможным изложить их принципы и основные положения в виде особого раздела будущих законов об областном (краевом) и окруж­ном национального округа Советах депутатов трудящихся,, а также дополнить уже принятые законы о сельском,, поселковом и районном Советах. Внося это предложение, мы исходим из того, что законы о местных Советах 1968 и 1971 гг. необходимо привести в соответствие с Законом СССР «О ста­тусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР» (которым правомочия депутатов всех звеньев Советов в срав­нении с законами 1968 и 1971 гг. значительно расширены) и отдельными правовыми актами государственной власти и уп­равления, изданными в период 1969—1973 гг. Практика сви­детельствует о  затруднительности   применения зркона,   если

4 Инструкция  о порядке  передачи территорий, выделяемых  в  новую-административную единицу, или перечисляемых из одной административ­ной единицы в другую. Постановление ВЦИК к СНК РСФСР' от 20> ян­варя  1931  г. (СУ РСФСР 1931 г., № 19, ст. 193).

66

отдельные нормы, расширяющие границы действия закона, рассредоточены в нескольких правовых актах, опубликован­ных в разное время. Это тем более сложно в деятельности исполнительных комитетов сельских, поселковых и районных Советов, где должности юрисконсультов в штатах не преду­смотрены.

2. Одним из крупных вопросов рассматриваемой нами проблемы является вопрос о порядке передачи территории из одной административно-территориальной единицы в другую В РСФСР до настоящего времени действует «Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую админи­стративную единицу или перечисляемых из одной админи­стративной единицы в другую», утвержденная постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 января 1931 года5.

Было бы неправильным утверждать, что эта Инструкция не отвечает своему назначению по существу, но поскольку со времени ее издания прошло более сорока лет, были приняты новые Конституции СССР и союзных республик, а также За­коны об отдельных звеньях местных Советов, она нуждается в существенных коррективах. При этом ряд положений Ин­струкции 1931 года, оправдавших себя в практическом при­менении, должен быть в основе своей сохранен. Так, соглас­но этой Инструкции и с учетом внесенных нами корректив передача — прием территорий, выделяемых в новую админи­стративную единицу или передаваемых из одной администра­тивно-территориальной единицы в другую, проводится:

а)             согласительными комиссиями: республиканскими,    об­

ластными  (краевыми), районными и сельскими, в зависимо­

сти от того, территории каких звеньев Советов подлежат пере­

даче. Эти комиссии утверждаются соответствующими выше­

стоящими органами государственной власти или управления;

б)            фактическая  передача территорий, выделяемых в  но­

вую административную единицу или передаваемых из одной

административно-территориальной единицы в другую, может

производиться, «во избежание ломки бюджетных смет, лишь

в период с 15 ноября по 31  декабря»  (подчеркнуто нами —

В. Н.);

в)             в случае изменения границ автономных республик, ав­

тономных областей, краев и областей акты о приемке-пере-

5 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января  1931 года  (СУ РСФСР 1931 г., № 19, ст. 193).

67

даче территорий утверждаются соответственно вышестоящи­ми органами власти и управления тех автономных республик, краев и областей, из которых произведено выделение или передача части территории тех или иных административных единиц.

В качестве примера оформления передачи территории из ведения областного Совета депутатов трудящихся в ведение Совета Министров автономной республики сошлемся на имев­шую место в 1954 году передачу части территории Иркутской области Якутской АССР по инициативе последней, в целях уточнения границы между ними6.

Основанием изменения границы послужило то обстоятель­ство, что население, проживающее на спорном участке тер­ритории, практически и издавна администрировало^ органа­ми управления республики, поскольку населенные пункты, расположенные на этой территории, находятся ближе к цент­рам Ленского и Олекминского районов ЯАССР, чем к цент­рам Мамско-Чуйского и Бодайбинского районов Иркутской области, что при исключительной величине территорий как республики, так и области, имеет очень важное значение.

Необходимость изменения границы обосновывалась также тем, что пахотные и сенокосные угодья, которыми фактиче­ски пользовались колхозы ЯАССР, в основном расположены на правой (по течению) стороне реки Лены, т. е. в составе территории Иркутской области, что по формальным мотивам создавало затруднения, а иногда недоразумения при их экс­плуатации якутскими колхозами.

Передача территории была оформлена протоколом заседа­ния согласительной комиссии, состоявшей из официальных представителей ЯАССР и Иркутской области (см. приложе­ние № 5).

6 Принятый в этом случае порядок оформления передачи территории, как  мы полагаем,  представляет практический интерес и сегодня.

ЧАСТЬ   ВТОРАЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ   ДЕЛЕНИЕ И  ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Практика деятельности областных (краевых), районных и сельских Советов депутатов трудящихся свидетельствует о том, что успех управленческой деятельности, наряду с дру­гими факторами, в значительной мере зависит от размеров административно-территориальной единицы, правильности ее деления на другие, более мелкие образования.

Влияние Совета на территорию адекватно воздействию последней на хозяйственно-организаторскую деятельность Со­вета и его исполнительных и распорядительных органов '.

Вопросам организации управления, методам и способам его осуществления местными Советами посвящено значительное число публикаций, из которых заслуживают особого внима­ния работы И. А. Азовкина, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габри-чидзе, Б. М. Лазарева, А. И. Лепешкина, А. Е. Лунева» В. А. Пертцика, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета, Ц. А. Ямпольской. В них рассматриваются в теоретическом и практическом аспекте формы и методы работы аппарата уп­равления, вносятся хорошо аргументированные предложения о совершенствовании его системы и структуры.

Наряду с этими интересными и значительными работами имеется целый ряд брошюр и статей, в которых также рас­сматриваются вопросы совершенствования аппарата, причем основное место в них занимает описание форм и методов ра­боты органов управления. К сожалению, в ряде этих работ приемы и методы организаторской деятельности исполнитель-

1 См.  нашу  работу.  Районный  орган  власти  и его  территория.  «Со­ветское государство и право», 1969, № 8.

69

ных комитетов и их органов или неоправданно усложняются или рассматриваются упрощенно.

В литературе достаточно подробно описаны и поэтому мы не рассматриваем общепринятые и проверенные длительной практикой приемы и способы организаторской работы аппа­рата управления местных Советов: заседания исполкомов, различные совещания оперативного характера, проведение областных (краевых) и районных собраний актива советских работников, принятие решений и распоряжений, личное ин­структирование и письменный инструктаж как организацион­ного, так и информационного характера, контроль и провер­ка исполнения, издание приказов (внутри собственного ап­парата исполнительного комитета), проведение «Дней депу­тата», семинары с руководителями постоянных комиссий. Интересной и весьма оперативной, дающей значительный эффект, формой работы, являются совещания («переклич­ки») при помощи селекторной и радиотелефонной связи. Эта форма имеет особое значение в краях, областях, районах, об­ладающих большими территориями.

Следует отметить, что во многих случаях формы и методы работы переплетаются с функциями аппарата управления и по существу неотделимы друг от друга.

Результативность руководства и применяемых им раз­личных способов и методов во многом зависит от стиля рабо­ты руководящего состава исполнительных комитетов, от их умения использовать тактику и стратегию управления, пра­вильно оценить и учесть территориальный фактор.

В настоящей главе рассматриваются проблемы, формы и методы организаторской работы исполнительных комитетов, которые наряду с установившимися традиционными приемами, могут оказать некоторую помощь в повышении эффективно­сти деятельности Советов по организации управления хозяй­ственной и социально-культурной жизнью на определенной территории.

К ним, по нашему мнению, следует отнести: установление  оптимального  соотношения   компетенции   и

структуры   аппарата  управления  местных  представительных

органов;

определение степени управляемости хозяйственным и со­циально-культурным строительством районов;

административно-территориальные регионы; внутриобластные  промышленные (административные) районы.