Глава  первая. ОЧЕРК РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО

ДЕЛЕНИЯ РСФСР

1. Проблемы административно-территориального деления -союзных республик, отдельных краев, областей и районов представляют большой теоретический и практический инте­рес. Они тесно связаны с вопросами дальнейшего совершен­ствования управления народным хозяйством страны, о чем указывается в решениях XXIII и XXIV съездов КПСС.

Для того, чтобы с научных позиций и с учетом близкой и дальней перспективы рассмотреть эти проблемы и внести необходимые предложения следует предварительно просле­дить, хотя бы коротко, как формировалось и постепенно раз­вивалось административное деление РСФСР с конца 1917 го­да до настоящего времени.

К началу свершения Великой Октябрьской социалистиче­ской революции Российская империя в административно-тер­риториальном отношении была разделена на 74 губернии1, 605 уездов и 13913 волостей2, которые, в свою очередь, де­лились на сельские общества3.

1              Губернии  были впервые образованы в  России указом  Петра   1   от

18 декабря  1708 года, когда было создано 8 губерний.

2              Данные о губерниях, уездах и волостях показываются в границах

СССР до 17 сентября 1939 г.

3              «Сельское общество» ■— низшая административная единица в царской

России — подразделение волости.  Управление  в сельском  обществе  осу-

лцествлялось сельским сходом и сельским старостой.

7

 

Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика образовалась из 56 губерний бывшей царской России, которые включали в себя 476 уездов и 10 606 во­лостей.

Здесь нельзя не отметить, что административно-террито­риальное деление строилось без учета экономики и интересов многочисленных народностей, населявших территорию быв. Российской империи. Решающим в разделении территории империи на те или иные административные единицы, пример­но равные по численности населения, было наибольшее удоб­ство осуществления полицейско-фискальных функций госу­дарственного аппарата и, в частности, подавления нацио­нального самосознания населения полуколониальных окраин России, путем дробления территорий, населенных «инород­цами». Так, территория Мордовской АССР в ее теперешних границах была расчленена между четырьмя губерниями (Пензенской — 46,2 проц. территории, Тамбовской — 25,3 проц., Симбирской — 21 проц. и Нижегородской — 7,5 проц.); территория теперешней Татарской АССР между пятью губер­ниями и т. д.4.

Именно поэтому В. И. Ленин еще в 1913 году в своей ра­боте «Критические заметки по национальному вопросу» на­зывал систему административно-территориального деления России средневековой, крепостнической и казенно-бюрокра­тической5.

Отсюда уже в первые месяцы своего существования Со­ветское государство уделило большое внимание проблеме перестройки дореволюционного деления с учетом интересов трудящихся и особенностей многонационального состава на­селения и экономики отдельных зон страны.

Однако в условиях гражданской войны и интервенции осуществлять перестройку административно-территориально­го деления республики не представлялось возможным. Исходя из этого, ВЦИК 23 декабря 1918 года принял постановление «Об областных объединениях», которым устанавливалось, что

4              Небезынтересно  отметить,   что   наряду с   общегосударственным  де­

лением территории в России существовало еще специальное, а вернее ве­

домственное деление, которое исходило из интересов осуществления руко­

водства деятельностью  того  или  иного  ведомства   на   местах. Так  было

образовано 13 судебных округов, 15 учебных, 9 водных, 11 горных ©кругов­

ії т. д., которые не во всех случаях были увязаны  с административно-

территориальным делением.

5              В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 24, стр. 147.

8

 

«впредь до коренного пересмотра административного деле­ния»6 губернии и уезды сохраняются.

Тем не менее за первые годы революции и, особенно в 1917—1920 гг., в административно-территориальном делении страны произошли значительные изменения, которые заклю­чались, главным образом, в разукрупнении губерний, уездов и волостей. При этом образование новых уездов, волостей и изменение границ губерний происходило преимущественно по решению местных органов государственной власти.

Так, в книге «Административно-территориальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов», из­данной статистическим отделом НКВД РСФСР в 1929 году,, по этому поводу указывается: «Образование новых админи­стративно-территориальных единиц происходило стихийно,. вопросы обычно решались на местах: в уездах, волостях. О происшедших изменениях вышестоящие органы власти получали сведения, как о соверившихся фактах. При таком положении дела не только не могло существовать какого-либо заранее составленного плана изменений администра­тивно-территориальных делений, но не было даже сведений, которые с достаточной полнотой и точностью отображали бы происходящие изменения».

Все это, в конечном итоге, привело к излишней дробности административно-территориальных единиц (в частности, воз­никло много карликовых волостей) и, как следствие — к рез­кому увеличению численности государственного аппарата на местах и расходов на его содержание7.

В связи с новой экономической политикой и необходимо­стью максимальной экономии во всех областях государствен­ной жизни, объявленной Советским правительством, в 1921 — 1922 гг. начался обратный процесс — укрупнение администра­тивных территорий, что во многих случаях осуществлялось па инициативе местных органов и поэтому ускользало от конт­роля центральных государственных органов.

Зачастую это укрупнение производилось путем механиче­ского слияния двух-трех волостей (уездов) без пересмотра их границ и без учета природных и экономических факторов.

6              СУ РСФСР 1918, № 99, ст. 1019.

7              Декретом Совета  Народных Комиссаров от 27 января   1918 г.  (СУ

РСФСР 1918 г., № 21, ст. 318)   «О порядке изменения границ губернских,,

уездных и пр.» решение вопросов об административно-территориальном де­

лении представлялось «всецело местным Советам».

 

Эти мероприятия дали возможность резко сократить рас­ходы на содержание государственного аппарата, но укруп­ненные волости и уезды, в ряде случаев, не обладали хозяй­ственной целостностью, необходимой материальной базой, комплексом  социально-культурных учреждений.

Поэтому за период с 1919 по 1923 год был принят ряд правовых актов, направленных на упорядочение решения воп­росов административно-территориального деления и установ­ления связей его с экономикой. С этой точки зрения представ­ляет интерес нижеследующая таблица о числе постановлений об административно-территориальных преобразованиях, из­данных центральными органами РСФСР за 1917—1922 гг.8.

Таблица   1

Количество постановле-

Виды постановлений         ний, изданных с 1917 по

1922 г. вкл.

Общие положения             2

Образование и упразднение административно-

территориальных единиц губернского, уездного

и республиканского значения        84

Переименование         административно-террито­

риальных   единиц   республиканского,   губерн­

ского и уездного значения               43

Прочие  административно-территориальные

преобразования  235

Так, 15 июля 1919 года Совет Народных Комиссаров РСФСР принял декрет «О порядке разрешения вопросов об изменении границ губернии, уездов и волостей»9, которым было, в частности, установлено, что численность населения волости должна составлять не менее 10 тыс. человек, а во­прос о внесении изменений в границы уездов и волостей ре­шается Народным комиссариатом внутренних дел республи­ки по представлению губернских исполкомов. В связи с этим начинается укрупнение волостей, которые постепенно стано-

8              Административно-территориальное   деление   Союза   ССР   и   список

важнейших населенных пунктов   Изд-во НКВД СССР,  1929, стр. 9.

9              СУ РСФСР 1919, № 36, стр. 356.

10

 

вятся переходной ступенью к новой административно-терри­ториальной единице — району.

В декабре 1919 года седьмой Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИКу разработать вопрос об административно-тер­риториальном делении с учетом экономического райониро­вания, а несколько позже — в феврале следующего года — при Президиуме ВЦИК была образована Административная комиссия, на которую была возложена разработка основных принципов нового районирования и подготовка вопросов об образовании новых укрупнений, а также ликвидации, в не­обходимых случаях, административно-хозяйственных единиц.

В марте 1921 года на второй сессии ВЦИК восьмого со­зыва были утверждены разработанные Административной комиссией «Основные положения образования и установления границ административно-хозяйственных районов»10.

Эти положения свидетельствуют о глубине научной раз­работки этой важнейшей проблемы и представляют, с нашей точки зрения, интерес и на сегодня.

Исходя из этих соображений, приведем ряд выдержек из «Основных положений...», в которых было сказано:

1. Установление нового административно-хозяйственного районирования является неотложным, в виду несоответствия существующего административного деления новым политиче­ским и экономическим потребностям (подчеркнуто нами — В. Н.).

Новое административное деление надлежит проводить

на  основе:  сосредоточения промышленности;  сосредоточения

технических культур;  тяготения  населения  к  промышленно-

распределительным пунктам; направления и характера путей

сообщений — железнодорожных,  водных,  шоссейных  и  дру­

гих;  численности  населения;  национального  состава  населе­

ния.

Основным  ядром новых районов должны быть проле­

тарские центры; окружающая их территория должна обеспе­

чивать нормальное развитие главнейших отраслей промыш­

ленности данного района.

При условии работы на местном сырье границы района

должны быть согласованы с границами района распростра-

10 Доклад на сессии «Об административно-хозяйственном целении РСФСР» был сделан одним из старейших деятелей большевистской пар­тии М. Ф. Владимирским (1874—1951), который в то время занимал пост заместителя народного комиссара внутренних дел РСФСР.

II

 

нения этого сырья, поскольку эти границы не совпадают с гра­ницами районов тяготения к промышленным центрам.

Как  общее правило,  пока сохраняется  существующее

четырехчленное   административное  деление:   губерния,   уезд,

волость, сельское общество  (сельсовет — В. Н.). Однако это

деление должно быть приспособлено к тому, чтобы в буду­

щем возможно было без особых затруднений перейти к трех­

членному делению и уничтожению волостей...

Образование   областных    административно-хозяйствен­

ных объединений допустимо лишь по отношению к тем райо­

нам, где уже имеется более или менее определенное тяготение

к одному главному пролетарскому центру и при его отдален­

ности от центра республики11.

10.           Размеры губерний (округа) должны быть тем меньше,

чем сильнее развиты пути сообщения и тем больше, чем мень­

ше плотность населения.

Районирование должно проходить по всей территории

РСФСР с тем, чтобы и на окраинах были установлены гу­

бернии   (округа), обеспечивающие нормальное развитие хо­

зяйственной жизни.

При установлении границ национальных образований

должен  приниматься в учет и  принцип экономического  тя­

готения12.

Большое значение в совершенствовании административ­но-хозяйственного деления имели решения XII съезда РКП (б), который состоялся в апреле 1923 года.

В резолюции съезда в разделе «О районировании» ука­зывалось, что прежнее административно-хозяйственное деле­ние не соответствует новым  политическим и экономическим

11 Отметим, что пункт 9 «Основных положений...» фиксирует 1<ыдви-нутое IX съездом РКП (б) предложение о необходимости созданич меж­губернских хозяйственных центров в целях осуществления надлежащего руководства из центра развитием промышленности на местах. В 1921 году эти центры (органы) превратились в ОблЭКОСО (областные экономиче­ские советы). В последующем областные хозяйственные объединения, вклю­чающие в себя отдельные крупные экономические районы Федерации по­служили правовой и экономической основой создания административных областей.

Следует особо отметить, что большое внимание организации, деятель­ности и повышению авторитета ОблЭКОСО уделял В. И. Ленин. В оче­редном докладе на XI съезде РКП (б) 27 марта 1922 г. он указывал, что «следует и далее «расширить и развить автономию и деятельность област­ных ЭКОСО»  (В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 115).

13 Административно-территориальное деление Союза ССР и списвк. важнейших населенных пунктов. Изд-во НКВД, М, 1929, стр. 7—8.

 

потребностям страны. Вместе с тем съезд обратил внимание на то, что «введение новой системы административно-хозяй­ственного деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного проведения»13.

Съезд также указал, что разработанный Госпланом и Ад­министративной комиссией Президиума ВЦИК план нового хозяйственно-административного деления является лишь предварительной рабочей гипотезой, которая нуждается в до­полнении, проверке и разработке на основе опыта.

Исходя из этого, съезд поручил ЦК партии осуществить новый план административно-хозяйственного деления респуб­лики в порядке эксперимента в двух районах — промышлен­ном и сельскохозяйственном, с организацией в них област­ных исполкомов. Руководствуясь решениями XII съезда пар­тии, ВЦИК в ноябре 1923 года, исходя из положений эконо­мического районирования, образовал Уральскую область, а б январе 1925 года Северо-Кавказский край. Поскольку опыт нового районирования оказался удачным, в 1925 году был об­разован Сибирский, а в  1926 году — Дальневосточный край.

Примерно в эти же годы и несколько позднее был образо­ван ряд областей (Ленинградская — 1927, Московская — 1929, Ивановская— 1929 и т. д.).

В  то  же время в   РСФСР   (по состоянию  на   1   января

1929        года) сохранилось 16 губерний, главным образом в Ев­

ропейской части Федерации.

При этом края и вновь образованные области делились на округа, районы и сельсоветы, а губернии — на уезды, во­лости и сельсоветы, т. е. повсюду существовала четырехзвен-кая система местных органов государственной власти и уп­равления.

Округа в составе административно-хозяйственного деления РСФСР   были   созданы   в   1924   году.   Число   их   к   началу

1930        года возросло до 115. Однако жизнь не подтвердила це­

лесообразности их существования. В целях проверки соответ­

ствия  окружного деления  практике управления  Президиум

ЦИК и СНК СССР в 1929 году приняли постановление «Об

опытно-показательных    округах»    (административных   окру­

гах— В.  Н.).  Этот эксперимент продолжался  почти  год и

осуществлялся в пяти округах РСФСР, УССР и БССР. Он

показал, что четырехзвенная система Советов очень сложна

13 КПСС в резолюциях и решениях..,, т. 5, изд. 8-е «Политическая ли­тература», 1970, стр. 443.

13

 

и поэтому на протяжении 1930—1934 гг. округа еще до при­нятия решения директивных органов были почти повсемест­но ликвидированы, а большая часть полномочий окружных исполкомов передана исполкомам районных Советов депу­татов трудящихся.

Вместе с тем следует указать, что административные ок­руга на определенном отрезке времени сыграли положитель­ную роль, т. к. они способствовали укрупнению среднего зве­на административно-территориальных образований. Ниже в подтверждение этого приводятся следующие данные14.

Таблица 2

В среднем по         Волостей Сельсо- Населен. Жителей   Площадь

РСФСР   районов    ветов     пункт,     тыс. чел.   (кв. км.)

а)             на  I уезд приходилось      10             136         1327         214,4       10.507

б)            на 1 округ приходилось     13           299         2369         583,9       83.504

Таким образом в сравнении с уездом средняя территория административного округа увеличилась почти в восемь раз, а число жителей более чем в два раза, т. е. округа стали более мощными в хозяйственном и административном отно­шении и способствовали сокращению расходов на содержа­ние государственного аппарата15.

В резолюции XVII съезда ВКЩб) по организационным вопросам указывалось, что важнейшей задачей применитель­но к новым задачам реконструктивного перехода является «дальнейший  разворот районирования — ликвидация    окру-

14            Приведенные  данные   взяты   из   книги   «Административно-террито­

риальное деление Союза ССР и список важнейших населенных пунктов»

Изд-во НКВД РСФСР. М., 1929 г.

15            Нельзя не отметить огромную работу, проделанную в годы  1919—

1929 центральными статистическими органами РСФСР и СССР, а также

статистическим отделом  НКВД  по разработке  и  анализу сравнительных

данных нового административно-территориального деления со старым до­

революционным делением.  Как указывалось выше, конец  1917, 1918,  1919

и 1920 г., а затем годы 1924—29 отличались очень интенсивным процессом

ломки границ  губерний, уездов, волостей,  их  разукрупнением,  образова­

нием новых губерний, областей, округов и районов. Следует иметь в виду,

что границы новых административных единиц, как правило, не совпадали

с границами старого деления и часто менялись.

Необходимость таких сравнительных данных, знание того, какие части дореволюционных губерний и  уездов вошли в  состав современных  адми-

14

 

гов, создание новых районов, ...разукрупнение некоторых об­ластей и краев»16.

Спустя несколько месяцев после съезда ЦИК и СНК. СССР приняли 23 июля 1934 года постановление «О ликви­дации округов», что мотивировалось необходимостью пере­хода от «трехчленной схемы деления» (республика (край)— округ — район) к «двухчленной (республика (к£ай)—район) в целях приближения органов государственной власти к на­селению17.

Таким образом структура административно-территориаль­ного деления РСФСР в те годы быдд весьма сложной и не­достаточно гибкой для осуществления эффективного полити­ческого и организационно-хозяйственного руководства на местах.

Образование новых районов не во всех случаях было эко­номически обоснованно, их границы искусственны. Они рез­ко отличались друг от друга размерами территории, числен­ностью населения, материально-технической базой, числом и качественным составом самых низовых органов власти — сельских Советов. Переход от губерний к краям и областям и от уездов и волостей к районам во многих частях Федера­ции осуществлялся чрезвычайно медленно.

Вот как выглядит в графическом изображении хроноло­гия административно-территориальных изменений в РСФСР за время с декабря 1917 по 1936 год. (см. прилагаемую диа­грамму) и постепенная замена параллельно существовав­ших различных форм административно-территориального де­ления более совершенными. Мы не пишем историю админи­стративно-территориального деления РСФСР и поэтому в нашу задачу не входит подробное изложение всех  админи-

нистративных единиц, имело большое значение как для научных, так к практических целей, поскольку систематически возникала необходимость объективно оценить уровень развития народного хозяйства РСФСР или сопоставить демографические и другие данные в административных грани­цах нового деления в сравнении с однотипными данными, но в границах, существовавших до 7 ноября 1917 г. (см. например: Административно-территориальный состав СССР на 1 июля 1925 и 1 июля 1926 г. в сопо­ставлении с довоенным делением России. Изд-во ЦСУ СССР. М., 1926; Административно-территориальное деление Союза ССР и список важ­нейших населенных пунктов. Изд-во НКВД РСФСР. М., 1929 и др).

16            КПСС в  резолюциях  и  решениях..., т.  5, изд.  8-е,  «Политическая

литература», 1970, стр. 151.

17            Практически эти схемы административно-территориального деления

были  не трех  и  двухчленными,  а  четырех и  трехчленными,  поскольку  в;

указанном постановлении не был упомянут  в обоих случаях сельсовет.

15

 

 C0BePkieuCTB0BAUU9 UMUHUCTPATUBUO Т9РРиТ0РиАЛкНОГ0АЄЛ014ЦЯвРСШСРс!9!і'гі10)936г.

 

ObAACTU KPA9

УЬ5АЫ,В0А0СГИ

PAUOWbl

округа Ш)

 

 

 

При мечдиме

 

В периоде \92Ъпо 1928гг. ицедо гуьєрнім рєзко сокра

ГиЛОСЬ В C6M3U С ПеРеХОДОМ ИАОЬЛДСТНОЄ(КРДЄВОЄ)

делеиие

1^ началу 1924 г. число уєідоіі и ьолостец сильно умень шилось Они сацествоьАли лииь в иезидчительном чиє ЛСЛЄ МЄСТ РСФСР, ГД.Є ЗАТШУЛС9 П9РЄХ0Д UA Н0В0Є

ААМинистРАТньно-территориАЛьиое деление

 

А

стративно-территориальных преобразований и изменений, имевших место в РСФСР. Достаточно сказать, что этот про­цесс был очень сложным и многогранным.

В связи с постепенным укреплением хозяйства, разру­шенного империалистической и гражданской войнами, разви­тием экономики, увеличением народонаселения границы и территории административных единиц претерпевали частые изменения. В частности, губернии, исходя из конкретной хо­зяйственной обстановки, укрупнялись, преобразовывались в края и области и, в зависимости от географических и эконо­мических факторов меняли свои названия18.

Дальнейшее развитие административно-территориальное деление РСФСР получило после принятия в декабре 1936 го­да Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР новой Консти­туции, зафиксировавшей победу социализма в нашей стране.

Конституцией было установлено, что образование новых областей и краев является прерогативой высших органов го­сударственной власти СССР. В дальнейшем, в 1957 году, это право было передано союзным республикам.

За годы с 1936 по настоящее время в административно-территориальном делении РСФСР в связи с бурным разви­тием промышленности и ростом населения произошли боль­шие изменения, которые осуществлялись преимущественно по пути разукрупнения ранее созданных краев и областей при одновременном укрупнении районов (начиная с 1954 года) и сельсоветов.

В помещаемой ниже таблице показываются изменения в административно-территориальном делении РСФСР [без го­родов], происшедшее за время с 1937 по 1972 годы:

18 Проиллюстрируем это положение только двумя примерами.

а)             Горьковская область в ее современных границах. Датой основания

области считается  14 января  1929 года — когда Нижегородская губерния

была преобразована  в Нижегородскую   область,    затем    постановлением

ВЦИК   15  июля   1929   года — в  Нижегородский  край,   а   постановлением

ЦИК СССР от  7 октября  1932 года — в  Горьковский  край;  постановле­

нием ВЦИК от 7 декабря 1934 г. Горьковский край был разделен на Горь­

ковский  и  Кировский края.  С  принятием  Конституции  СССР  1936 года

Горьковский край стал именоваться Горькоаской областью.

б)            Куйбышевская  область в ее современных границах. Датой образо­

вания области считается  14 мая  1928 года, когда была создана Средне-

Волжская область, переименованная постановлением ВЦИК от 20 октяб­

ря   1929 г. в   Средне-Волжский  край,  а  постановлением  ЦИК  СССР  от

27 января  1935 года — в Куйбышевский край. С принятием Конституции

СССР   1936 г. Куйбышевский  край  стал  именоваться Куйбышевской  об­

ластью.

2   Заказ  №  К-221               Ц

 

 

 

 

 

Таблица  4

 

1937

1945

1955.

1962

1963

1965

1972

Автономные республики Автономные области

17 6

12 5

L2 6

16 5

16 5

16 5

16 5

Края

5

6

6

6

6

6

6

Области

19*

45

53

49

49

49

49

 

32

 

 

 

 

 

 

Национальные округа Районы   [сельские]

11 2268

10 2492

10 2446

10

1967

10 938

10 1553

10 1751

Районы [промышленные] Рабочие и курортные поселки

593

969

1285

1632

111 1678

1758

1903

 

Сельсоветы

 

41948 40960 27401 22412 22132 21916 22640

 

Как показывает таблица, административно-территориаль­ное деление РСФСР в начале пятидесятых годов стабилизи­руется и приобретает, в основном то состояние и структуру, которые оно имеет на сегодня за исключением изменений, происшедших в численном составе районов областного (крае­вого) подчинения и сельсоветов. В связи с бурным развитием промышленности неуклонно растет число рабочих поселков, многие из которых в последующем преобразуются в города, причем наиболее быстрые темпы роста рабочих поселков от­мечаются в восточных районах Федерации19.

Здесь нельзя не отметить, что в конце 1962 и начале 1963 года в стране были осуществлены организационные ме­роприятия, явившиеся результатом субъективизма и поспеш­ности (имеется в виду разделение партийных и советских ор­ганов на промышленные и сельские и необоснованное укруп­нение районов), что нанесло урон системе административно-территориального деления (хотя и не во всех случаях эконо­мически оправданной,  но,  в  основном,  отвечающей   своему

* В числителе указывается число областей по состоянию на 21 янва­ря    1937   года, т. е. на момент утверждения Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР. В знаменателе — число   областей на конец 1937 года, поскольку в сентябре 1937 г.    ряд краев    был упразднен,  а их территории разукрупнены и образованы области.

19 Данные об административно-территориальном делении показывают­ся на основе изданных Президиумом Верховного Совета РСФСР спра­вочников «РСФСР. Административно-территориальное деление» за время; с 1936 по 1972 г. вкл.

18

 

назначению) и одновременно привело, в известной мере, к принижению роли местных Советов.

Особые изменения претерпело районное, узловое звено ад­министративно-территориальной организации. Так, в РСФСР число районов областного (краевого) подчинения с 2446 в 1955 году сократилось к началу 1963 года до 938 или в 2,6 ра­за (причем это сокращение было произведено, главным обра­зом, в течение одного 1962 года). Одновременно в РСФСР было организовано 111 «промышленных районов», которые были подчинены областным (краевым) «промышленным Со­ветам». Эти районы, по существу, представляли из себя свое­образную мозаику из клочков различных сельских районов, порой разделенных более чем значительными расстояниями, городов и рабочих поселков. При их образовании не были учтены ни интересы населения, ни экономические связи, ранее существовавшие между районами.

Поэтому мы не можем согласиться с А. В. Лужиным, ут­верждающим, что образование промышленных районов «сы­грало известную положительную роль... в РСФСР»20. При этом он не приводит каких-либо доводов в защиту своего ут­верждения. Более того, ниже он сам правильно указывает, что «Механическое включение многих городов и рабочих по­селков в состав искусственно сформированных промышлен­ных районов... имело серьезные отрицательные последствия»21 (подчеркнуто нами — В. Н.).

Как известно, в ноябре 1964 года Пленум ЦК КПСС своим решением признал необходимым восстановить единые пар­тийные и советские органы на основе производственно-терри­ториального принципа их построения.

Указом от 21 ноября 1964 года22 Президиум Верховного Совета РСФСР, реализуя директивы ЦК КПСС, восстановил во всех краях и областях, которые в 1962 году были разде­лены на промышленные и сельские Советы, единые советские органы.

В соответствии с этим Указом промышленные районы бы­ли ликвидированы, а значительная часть необоснованно ук­рупненных административных районов была разукрупнена и восстановлены (хотя далеко не все) ранее существовавшие районы. К сожалению, в ряде областей РСФСР, в том числе

20            А. В. Лужин.  Административно-территориальное устройство  Со­

ветского государства. «Юридическая литература», М., 1969, стр. 76.

21            Та м  же, стр. 77.

22            «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1964 г., № 47, ст. 813.

19

 

в большинстве областей Восточной Сибири и Дальнего Вос­тока это восстановление районов носило, по существу, меха­нический возврат к прежнему делению (до 1962 г.). Не были использованы возможности исправления ранее допущенных в районном делении недостатков, поскольку эта ответствен­ная работа проводилась, в ряде случаев, без учета экономи­ческих факторов и наспех.

Не претерпели существенного изменения границы и терри­тории сельсоветов, хотя в этом была насущная необходи­мость.

2. Поскольку настоящая работа, ее выводы и предложе­ния базируются во многом на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока следует рассмотреть, как происходили административно-территориальные изменения в этих эконо­мических районах, территории которых вместе взятые со­ставляют 10,3 млн. кв. км или 58,3 проц. территории РСФСР.

При таких колоссальных размерах на этой территории проживает менее 10 проц. сельского населения Федерации. И в то же время по огромным потенциальным запасам мно­гих сырьевых и самых дешевых топливно-энергетических ре­сурсов оба эти экономические районы играют огромную роль в создании материально-технической базы коммунизма.

Начало ускоренному освоению природных богатств одного из упомянутых экономических районов и части второго было положено постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 июля 1967 года. «О мерах по дальнейшему разви­тию производительных сил Дальневосточного экономического района и Читинской области». Поэтому рассмотрение различ­ных аспектов административно-территориального деления и в частности тех изменений, которые эта окраина России претер­пела после Октябрьской революции, представляет значитель­ный интерес как с теоретических, так и с практических по­зиций.

Современная территория Восточно-Сибирского экономиче­ского района до 1917 года в административном отношении была частью Иркутского генерал-губернаторства, которое гключало в себя Енисейскую и Иркутскую губернии, а также Забайкальскую область. В последующем Енисейская и Ир­кутская губернии вошли в состав Сибирского края, образо­ванного в 1925 году23.

23 Постановление ВЦИК 25 мая 1925 г. СУ РСФСР 1925 г. № 38, ■ст. 268. До этого, в 1922 году была образована Якутская АССР (поста­новление ВЦИК 2 мая  1922 г. СУ РСФСР  1922 г., № 37, ст. 249)   и в

20

 

До этого, в 1922 году была образована Якутская АССР и в 1923 году Бурят-Монгольская АССР (до 1923 г. — Бурят-Монгольская автономная область), что значительно сказа­лось на размерах территории Иркутской губернии и Забай­кальской области.

В 1930 году Сибирский край был упразднен и образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края2за. В состав последнего вошли Бурят-Монгольская АССР, Витимо-Олек-минский (Эвенкийский) национальный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский национальные округа — части территории бывшей Иркутской и Забайкальской гу­берний.

Одновременно начался постепенный переход на окружное и районное деление:

Таблица  5

^jbjvfo     Наименование округов   Число:

по         Восточно-Сибирского         fioHOB   сельсоветов

п°Р-        края

11

238

5

72

7

174

13

344

14

327

13

318

8

220

5

86

Иркутский

Киренский

Тулуновский

Ачинский

Канский

Красноярский

Минусинский

Хакасский

К 1932 году округа были упразднены и образованы обла­сти, с разделением их на районы и сельсоветы. В 1934 году кз состава Восточно-Сибирского края был выделен Красно­ярский край24, и образована В.-Сиб. область, которая в 1937 году была упразднена и организованы самостоятельные области Иркутская и Читинская. Таким образом в зону Во­сточно-Сибирского экономического района вошли: Краснояр­ский край, Бурятская АССР, Тувинская АССР   (преобразо-

1923 году Бурят-Монгольская автономная область была преобразована

в Бурят-Монгольскую АССР (постановление ВЦИК 30 мая 1923 г. СУ

РСФСР 1929 г., № 39, ст. 271)            ; .

23а. Постановление ВЦИК 1930 г. СУ РСФСР 1930, № 35, ст. 445.

24 Постановление ВЦИК 7 декабря 1934 г. СУ РСФСР 1934 г., Ns..7.6.

21

 

ванная в 1961 г. из Тувинской автономной области), Якутская АССР24а, Иркутская  и Читинская области.  Это администра тивно-территориальное деление существует сегодня.

Территория  Дальневосточного  экономического  района,  в

его современных границах, была до Октябрьской революции объединена в Приморском генерал-губернаторстве, которое делилось на четыре области: Амурскую, Приморскую, Кам­чатскую и Сахалинскую.

Такое административно-территориальное деление сохраня­лось до 1920 года, когда 28 марта была образована Дальне-Восточная Республика (ДВР), которая существовала до 14 ноября 1922 года и затем слилась с РСФСР. В состав ее территории входили все губернии Дальнего Востока от бере­гов Тихого океана до восточных берегов оз. Байкал.

После упразднения ДВР и проведения реорганизации, кото­рая выразилась в сокращении числа маломощных волостей, была создана Дальневосточная область (1924 г.), которая включала в себя Амурскую, Забайкальскую, Камчатскую, Приморскую губернии и северную часть острова Сахалина.

В 1926 году 4 января постановлением ВЦИК был образо­ван Дальневосточный край25 и осуществлен постепенный пе­реход от губернского деления (число и наименование губер­ний было таким же, как в составе Дальне-Восточной об­ласти) к окружному и районному:

Таблица   6

 

Наименование округов п/п     Дальневосточного края

 

Число:

районов                сельсоветов

 

 

 

Амурский

Владивостокский

Зейский

Камчатский

Николаевский

Сахалинский

Сретенский

Хабаровский

Читинский

 

 

11

329

14

498

4

61

8

130

7

85

4

33

8

244

5

245

16

339

 

2А* Позднее ЯАССР была отнесена к Дальневосточному экономиче­скому району.

25 Постановление ВЦИК 4 января 1926 г. СУ РСФСР № 3, ст. 8 и допол. постановление ВЦИК от 5 июня 1926 г. СУ РСФСР № 22, ст. 171.

Ї2

 

Это деление просуществовало до 1932 года, когда округа -были упразднены26 и созданы области, делившиеся на райо­ны и сельсоветы.

В начале образования края в его состав входили: Амур­ская, Камчатская, Приморская, Сахалинская области, Еврей­ская автономная область, Корякский, Охотский и Чукотский национальные округа, Нижне-Амурский административный округ (АО).

На протяжении 1932—33 гг. территории отдельных облас­тей были разукрупнены, Нижне-Амурский А. О. был упразд­нен и образованы дополнительно новые области: Зейская, Нижне-Амурская, Уссурийская и Хабаровская.

Это деление просуществовало до 1937 г., когда Дальне­восточный край и Восточносибирская область были упраздне­ны и административно-территориальное деление приняло ту структуру, которая с незначительными изменениями сущест­вует в настоящее время (см. нижепомещенную таблицу).

 

 

 

 

 

 

Та бл

ица  7

 

Терри­тория

райо-

Количество:

городов сель-

По­селки

 

тыс. кв.

 

сове-

все- в

т. ч. краевого,

I ОрОД-

 

км.

нов

тов

го

областного и

ского

 

 

 

 

 

окружного

типа

 

 

 

 

 

подчинен.

 

1

2

3

4

5

6

7

Восточно-Сибирский

4 122,8

160

1446

60

32

170

экономический район

 

 

 

 

 

 

1.   Красноярский край

2401,6

54

550

20

14

61

В том числе:

 

 

 

 

 

 

Хакасская  авт. обл.

61,9

8

60

4

2

17

Таймырский (Долгано-

 

 

 

 

 

 

Ненецкий)  Н. О.

862,1

3

20

1

1

1

Эвенкийский Н. О.

767,7

3

17

—

               

1

2. Иркутская область

767,9

28

350

20

12

52

В том числе:

 

 

 

 

 

 

Усть-Ордынский Н. О.

22,0

4

57

—

 

4

26 Как мы  указывали выше, разделение губерний на административ-.ные округа не оправдало себя я поэтому округа были упразднены.

23

 

1

 

 

431,5

27

318

10

4

42

19,0

3

31

               

               

а

351,3

19

162

5

1

13

170,5

12

68

5

1

2

6215,9

155

1192

58

32

267

165,9

24

223

9

9

48

824,6

20

227

9

6

43

36,0

5

43

2

Ї

12

363,7

20

242

8

4

31'

472,3

11

55

1

1

15

301,5

4

30

, ,,

_

5

1199,1

15

76

4

I

46

737,7

7

43

2

_

16

87,1

17

66

19

9

34

3103,2

32

303

9

2

50

3.             Читинская область

В том числе: Агинский   Н.   О.

Бурятская АССР

Тувинская АССР

Дальневосточный экономический район

Приморский край

Хабаровский край

В том числе: Еврейская авт. обл.

Амурская область

Камчатская область

В том числе: Корякский Н. О.

5.             Магаданская обл.

В том числе: Чукотский   Н.  О.

Сахалинская обл.

Якутская АССР

Какие же выводы могут быть сделаны из описанного нами процесса административно-территориальных преобразований и сопутствующих ему изменений в системе представительных органов, которые имели место в РСФСР на протяжении более чем пятидесяти лет и которые могли бы послужить основа­нием для предложений по дальнейшему планомерному совер­шенствованию административно-территориального деления Республики, упрочению его связей с экономикой, улучшению организации работы советского государственного аппарата.

К числу позитивных моментов следует, по нашему мне­нию, отнести:

1. Упрощение структуры административно-территориаль­ного деления. Ликвидация незначительных по территории,, экономически слабых «нерентабельных» областей. Переход, от   четырехзвенной   системы    (губерния [область} — округ —

;24

 

Соотиоиеиие территории СССР, ІНЖР, Восточио-Сибирского

U ЯлЛЬИеВООТОМиОГО aKOHOMUUeCKUX PAUOHOB

 

 

чио-СшРскии экономический рдиои дьмевосточиыи экономический рдйои

Вісм-Шкм

 

район — сельсовет)  к трехзвенной  (область [край] — район — сельсовет).

Приближение в связи с этим органов государственной

власти к населению и широкое участие последнего в государ­

ственном управлении.

Учет экономических и других факторов при решении

многих (хотя далеко не всех) вопросов административно-тер­

риториального деления, сочетание их с интересами и задача­

ми государственного управления.

Расширение и законодательное закрепление прав, пред­

метов  ведения,   а  также обязанностей   сельских,   районных,

городских и районных в  городах Советов депутатов  трудя­

щихся.

Укрепление   материально-финансовой  базы   Советов   и

в первую очередь, районного и сельского звеньев, что поло­

жительно сказалось на деятельности управленческого аппа­

рата представительных органов и как следствие этого — на

повышении роли и авторитета местных Советов.

Наряду с положительными следует отметить следующие моменты негативного порядка:

а)             до сего времени в ряде областей вопросы упразднения,

разукрупнения или образования новых районов и сельсове­

тов решаются не на научной основе, недостаточно продуман­

но, без учета экономических и других факторов;

б)            отсутствие до настоящего времени статутов админист­

ративно-территориальных единиц, в которых были бы изло­

жены порядок и правовые основы организации, реорганиза­

ции, наименования и переименования административно-терри­

ториальных  единиц,   а  также  передачи  территории  Совета

[или его части] из одного Совета в ведение другого и т. д.,

в силу чего эти вопросы решаются в каждой союзной рес­

публике, крае, области    по-разному,   поскольку в настоящее

время указания подобного рода (далеко не исчерпывающие)

рассредоточены в значительном числе правовых актов высших

органов государственной власти и управления;

в)             отсутствие в  структуре обл   (край)   исполкомов  спе­

циального аппарата  по вопросам  административно-террито­

риального деления27;

г)             до сего времени не рассмотрены вопросы о возможно­

стях восстановления в ряде краев и областей РСФСР некото-

27 См. подробнее об этом в главе VI настоящей работы.

26

 

рых районов из числа необоснованно укрупненных в 1962— 63 гг.28.

Их восстановление (конечно, после предварительного тщательного изучения вопроса в каждом отдельном случае) способствовало бы улучшению руководства усложившимися хозяйством и экономикой тех районов, которые в силу боль­ших территорий и отсутствия достаточных средств связи на сегодня трудно управляемы.

28 Например, в Иркутской области из трех ликвидированных в 1962 году районов Усть-Ордынского Бурятского национального округа восста­новлен, по ходатайству населения, в 1972 году лишь один Нукутскнй (до 1962 года в составе округа было 6 районов).

 

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 21      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. >