ВВЕДЕНИЕ

Успешная деятельность аппарата управления представи­тельных органов СССР и, в первую очередь — местных Со­ветов депутатов трудящихся, в значительной мере зависит от того, насколько хорошо решены вопросы организации терри­тории, в пределах которой осуществляется управление хозяй­ственным и социально-культурным строительством той или иной административно-территориальной единицы.

Нельзя не отметить, что проблемы административно-тер­риториального деления в советской правовой науке до на­стоящего времени не получили достаточно полного и всесто­роннего освещения и поэтому нуждаются в дальнейшем изу­чении и исследовании. Это тем более необходимо, поскольку эти вопросы непосредственно связаны с актуальными пробле­мами дальнейшего совершенствования управления народным хозяйством страны в соответствии с директивами XXIV съез­да КПСС.

Практика государственного строительства свидетельст­вует, что решение вопросов административно-территориально­го деления должно быть тесно связано с экономикой. К со­жалению, этой важнейшей проблеме и, в частности, выявле­нию соотношения административно-территориального деле­ния и экономического районирования, их связям, в правовой и экономической литературе не уделяется еще достаточного внимания, хотя совершенно очевидно, что решать в данное время вопросы административно-территориального деления в отрыве от экономики, от экономического районирования не­возможно. Исходя из этого автором предпринята попытка рассмотреть эти проблемы и, в частности, вопрос о связи внутриобластного (краевого) административного деления с организацией промышленных территориально-производст­венных комплексов.

В связи с бурным ростом экономики страны большое зна­чение приобретают вопросы прогнозирования администра­тивно-территориального деления. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев в речи перед избирателями Бау-мановского избирательного округа г. Москвы в июне 1971 го-' да сказал, что теперь «речь идет о подлинно-научном подходе к освоению огромных пространств Российской Федерации — о подходе, который сочетал бы решение актуальных задач сегодняшнего дня с учетом отдаленных перспектив развития страны». Именно поэтому в работе проблемы развития ад­министративно-территориального деления рассматриваются с учетом дальней перспективы.

Научное предвидение имеет особое значение для тех час­тей страны, которые отличаются огромными пространствами и колоссальными сырьевыми ресурсами. К их числу в пер­вую очередь следует отнести Восточную Сибирь и Дальний Восток, освоению природных богатств которых партия и со­ветское правительство уделяют огромное внимание. Дальней­шее развитие их экономического потенциала окажет непо­средственное и прямое воздействие на совершенствование ад­министративно-территориального деления этих экономических районов.

В решениях XXIV съезда КПСС значительное место за­нимают вопросы дальнейшего совершенствования аппарата управления, его структуры, внедрения научных методов уп­равленческого труда. В связи с этим в работе большое место отведено исследованию конкретных вопросов упорядочения структуры и штатов органов управления местных Советов, организации их деятельности, уточнению правового положе­ния наиболее важных внутриорганизационных структурных подразделений аппарата исполнительных комитетов област­ных (краевых) и районных Советов депутатов трудя­щихся.

В целях совершенствования управленческих процессов и, в частности, осуществления дифференцированного руководст­ва исполнительными и распорядительными органами, выдви­гается предложение о необходимости образования внутри­областных административно-территориальных регионов, кото­рые позволят осуществлять более конкретное руководство с меньшими затратами труда.

Одной из забытых проблем административно-террито­риального деления является необходимость выработки коми-

лекса единых организационных правил и правовых норм, ко­торым должны отвечать те или иные административные еди­ницы, включая порядок их образования, разукрупнения, уп­разднения, слияния или переименования. В настоящее время различные нормы, регламентирующие вопросы администра­тивно-территориального деления рассредоточены в различ­ных актах высших органов государственной власти и управ­ления СССР, РСФСР и других союзных республик, из кото­рых многие приняты еще в двадцатые-тридцатые годы. В связи с этим в работе выдвигаются предложения о стату­тах области, национального округа, района и сельсовета, то есть тех звеньев структуры административно-территориаль­ного и национально-территориального деления союзной рес­публики, которые обладают определенными территориями, порой более чем значительными, особенно в восточных райо­нах Российской Федерации.

Большое теоретическое и практическое значение в изуче­нии правовых и организационных проблем административно-территориального деления имеет, так называемый, понятий­ный аппарат, т. е. правильность и полнота определения су­щества и содержания понятий, относящихся к характерис­тике административно-территориальных единиц. В работе эти вопросы подробно рассмотрены и внесены необходимые пред­ложения.

Основное внимание в исследовании уделяется анализу тех проблем административно-территориального деления, кото­рые до последнего времени не подвергались изучению право­ведами и экономистами или были изучены недостаточно. При этом освещается не только теоретическая сторона вопроса, но и вносится ряд предложений и рекомендаций практическо­го характера. Учитывая сложность и многогранность пробле­мы сочетания административно-территориального деления с экономическим районированием и экономикой, автор стре­мился показать процесс этих связей в динамике и взаимодей­ствии с осуществлением тех грандиозных народнохозяйствен­ных задач, которые поставлены в исторических решениях XXIV съезда КПСС.

При этом автор не ставил перед собой задачу охватить все стороны этой исключительно большой и сложной про­блемы, поскольку такой труд едва ли посилен одному ис­следователю, а требует объединения творческих усилий кол­лектива ученых различных отраслей науки.

5

.

Изложение работы построено так, чтобы ею в равной мере могли пользоваться не только юристы, экономисты, гео­графы, социологи, студенты и аспиранты, но и все те, кто проявляет интерес к вопросам государственного устройства и государственного управления.

Настоящее исследование основывается, преимущественно, на материалах Восточной Сибири и Дальнего Востока, где изучались многие предложения, выдвинутые в работе.