Глава вторая.  ПРИНЦИПЫ  АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ

Первые попытки районирования территории на научных основах относятся к началу XIX века. Широко известный в то время в научных кругах профессор Петербургского уни­верситета К. И. Арсеньев, впоследствии член Петербургской Академии Наук в своей работе «Начертание статистики Рос­сийского государства»1 и особенно в работе «Статистические очерки России»2 подробно рассматривает вопросы райониро­вания, исходя преимущественно из интересов сельского хо­зяйства. Он делит территорию России на 10 районов или «пространств»3. Два из них «Кавказское пространство» (IX) и «Сибирское пространство» (X) К. И. Арсеньев не характе­ризует за отсутствием данных. Границы этих «пространств» условны и не во всех случаях совмещаются с администра­тивными (губернскими) границами4.

При этом автор принимает во внимание не только естест­венно исторические условия (что имело место и до появле­ния его работ), но и учитывает экономику (подчеркнуто на­ми—В. Н.).

1              К. И. Арсеньев. Начертание статистики Российского государства

(части I и II), СПб, 1818—1819 гг. До этого, в XVII веке вопросами рай­

онирования   России   занимались  такие  передовые  люди   своего   времени,

как В. Н. Татищев, П. Паллас, А. Н. Радищев, Н. П. Огарев и др.

2              К. И. Арсеньев. Статистические очерки России. Спб,  1844 г.

3              Эти  районы   («пространства»)   следующие: — 1.  Северное   (европей­

ский север России), П. Алаунское (территории, тяготеющие к быв. Петро­

граду), III. Балтийское  (теперешняя Прибалтика), IV. Низменное  (боль­

шая часть территории современной БССР), V. Карпатское (большая часть

современной территории УССР), VI. Степное  (Кубань, Крым, Поволжье),

Центральное    (внутренние    территории,    тяготеющие    к    Москве) к

Уральское, IX. Кавказ, X. Сибирь.

* См. также: Е. Н. Пертцик. К. И. Арсеньев и его работы по райони­рованию России. Гесграфгиз, М., 1960.

28

Значительный интерес представляет также работа извест­ного русского статистика профессора А. Ф. Фортунатова «К вопросам о сельскохозяйственных районах России»3. Он предлагает при рассмотрении вопросов районирования прини­мать во внимание «совокупность» важнейших признаков, от­носящихся к условиям, приемам и результатам сельского хо­зяйства в стране (подчеркнуто нами. — В. Н.).

Теорию районирования впервые попытался обосновать проф. П. П. Семенов. Его соображения по этому вопросу из­ложены в первом выпуске I серии «Статистического Времен­ника Российской Империи»6. В основу своих исследований он положил расселение населения по территории России.

Деление на губернии и уезды П. П. Семенов считал не отвечающим интересам дела поскольку, указывал он, боль­шинство губерний неоднородны, а уезды слишком малы («дробны»). Поэтому он предлагал «подразделить Империю на «естественные области», состоящие из более или менее однородных пространств.

Особое внимание заслуживает то обстоятельство, что П. П. Семенов, занимаясь вопросами специального райониро­вания, в основном сельскохозяйственного (причем на первое место здесь выдвигаются почвенные и орографические усло­вия), он, в основе своего исследования, наряду с географиче­скими и естественно-историческими признаками, берет также экономические, к числу которых относит: а) плотность насе­ления (на одну кв. версту); б) национальный состав России; в) профессии населения (земледелие, промыслы)»; г) распре­деление земель по угодьям (лес, пашни, и т. д.); д) систему хозяйства.

Эти признаки (по существу основа будущих принципов административно-территориального деления) базируются на строгом научном фундаменте и поэтому предложенный им проект районирования России (сначала на 14, а затем 12 об­ластей)7 сохранил во многом свое значение до двадцатых го-

5              Труды Вольного Экономического Общества. СПб. 1896, № 5.

6              Статистический Временник Российской Империи. Изд. Центрального

Статистического Комитета СПб. 1871, стр. 127.

7              Эти области (районы) следующие: I. Крайняя северная. II. Приозер­

ная, III. Прибалтийская. IV. Московская промышленная. V. Центральная

земледельческая.  VI.   Приуральская.  VII.   Нижневолжская,   VIII.   Мало­

российская,    IX.   Новороссийская,    X.   Юго-западная.    XI.    Белорусская.

XII. Литовская.

Сибирь и Кавказ он в свои проектировки не включает, в силу неизу­ченности в то время этих огромных пространств.

29

дов текущего столетия. Ими руководствовались в своих ис­следованиях по районированию советские экономисты-стати­стики. С ними хорош был знаком В. И. Ленин.

Можно назвать еще ряд исследователей, которые зани­мались в те годы вопросами сельскохозяйственного райониро­вания (поскольку сельское хозяйство представляло тогда ос­нову основ экономики России) таких как: В. В. Виннер, А. Г. Дояренко, А. С. Ермолов, Д. И. Рихтер, А. И. Скворцов, А. И. Челинцев. Всем им надо отдать должное. Они каждый по своему двигали вперед науку экономического районирова­ния, служившую одной из основ административно-террито­риального устройства страны как в прошлом, так и в настоя­щее время.

Особо широкие размеры изучение проблемы администра­тивно-территориального деления приобрело после Октябрь­ской революции. Если в дореволюционный период вопросами экономического и административного районирования зани­мались отдельные ученые, то после свершения Октябрьской социалистической революции эту проблему стали изучать большие коллективы экономистов-географов, правоведов, планирующие органы, органы государственной власти и уп­равления.

Огромную роль в этом сыграл В. И. Ленин. Он по суще­ству создал теоретические основы административно-террито­риального устройства государства нового социалистического типа и дал отправные принципиальные указания для всесто­роннего изучения и разработки этой важной проблемы.

В. И. Ленин, говоря о новой системе административно-тер­риториального деления, исходил из того, что оно должно соот­ветствовать неотложным задачам подъема экономики Рес­публики в центре и на местах, содействовать росту и разви­тию всех национальностей, в первую очередь тех, которые ра­нее были угнетены и бесправны. При этом он обращал вни­мание на необходимость строгого соответствия системы адми­нистративно-территориального деления и структуры органов государственной власти и управления, приближение этих ор­ганов к населению и его широкое участие в управлении го­сударством.

Пятого ноября 1921 года В. И. Ленин председательствовал на заседании Совета Труда и Обороны, на котором был рас­смотрен проект экономического районирования страны, под­готовленный Госпланом. В. И. Ленин сделал ряд замечаний

зо

по представленному проекту и внес предложение о его одоб­рении.

В докладе на XI съезде РКП (б) Владимир Ильич сказал: «У нас теперь деление России на областные районы произ­ведено по научным основаниям, при учете хозяйственных ус­ловий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т. д.»8. Именно на этих основа­ниях, научно разработанных и дополненных в последующее время, базировалось решение вопросов административного деления СССР и РСФСР.

В разработке вопросов экономического и административ­ного территориального деления в послеоктябрьский период приняли участие такие ученые, как И. Т. Александров, К. Н. Миротворцев, Н. Н. Колосовский, К. Д- Егоров, Л. Л. Ни­китин, П. М. Алампиев, В. А. Кротов, В. П. Шоцкий, М. И. Помус, Я- Н. Уманский, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Осно­вин, А. В. Лужин, М. А. Шафир_, Р. С. Павловский, А. В. Барахтян, В. А. Ржевский и другие.

И тем не менее мы вынуждены констатировать, что про­блемы административно-территориального деления, его соот­ветствие экономическому районированию требуют дальней­шего изучения, разработки и единства в правовом оформ­лении9.

Мы согласны с В. А. Ржевским, который утверждает, что научная разработка этой проблемы «пока не соответствует ее актуальности»10.

Недостаточно разработаны и изучены также принципы, которые должны быть положены в основу решения вопросов административно-территориального деления союзных респуб­лик. Число этих принципов колеблется от трех (Я. Н. Уман­ский) до десяти. Отдельные правоведы (Б. Л. Борисов) от­носят к числу принципов административно-территориального деления его стабильность. Этот принцип не универсален. Оче­видно, что он может реализоваться только, исходя из конкрет­ных экономических потребностей, так как бурное развитие социалистической экономики и в первую очередь промыш­ленности, настоятельно требует большей гибкости от адми­нистративно-территориальных преобразований, которые дол-

8              В. И. Ленин. Поли. собр. соч., том 45, стр. 115.

9              См. об этом нашу статью «Пути оптимизации административно-тер­

риториального деления СССР. «Советское государство и право», 1972, № 6.

10            В. А. Ржевский. Территориальная организация советского госу­

дарства. Приволжское книжное изд-во. Саратов, 1966, стр. 4.

31.

жны осуществляться одновременно с развитием производи­тельных сил, а иногда и опережать их (см. об этом ниже). Р. С. Павловский и М. А. Шафир в своих предложениях делают упор на выделение в качестве административных центров промышленных (индустриальных) населенных пунк­тов, что возможно преимущественно в районах с небольшими территориями и высокой плотностью населения, но трудно осуществимо в районах страны, отличающихся огромными территориями. В. А. Ржевский выдвигает целую систему принципов, деля их на группы, но не давая, к сожалению, это­му достаточных обоснований. Говоря о соотношении принци­пов экономического районирования и административно-тер­риториального устройства, он вводит понятие о «внешнераз-личных принципах»11, которое, по меньшей мере, не может считаться достаточно определенным.

Какие же принципы, с нашей точки зрения, должны быть положены в основу административно-территориального деле­ния союзной республики? До последнего времени наиболее общепринятыми в правовой литературе считались шесть принципов: 1) экономический профиль территории; 2) числен­ность и плотность населения; 3) национальный состав и осо­бенности быта населения; 4) тяготение населения к опреде­ленным экономическим центрам; 5) направление и характер путей сообщения; 6) необходимость приближения государ­ственного аппарата к массам трудящихся.

Однако, как показывает опыт и проведенные исследова­ния, одних этих положений для наиболее правильного, науч­ного подхода к решению подобных вопросов оказывается не­достаточно. Поэтому возникает необходимость пополнить приведенные шесть принципов следующими:

1) природные условия; 2) размер территории администра­тивной единицы, 3) объем (размер) бюджета и стоимость со­держания аппарата управления, 4) учет мнения населения12.

Считая, что первые шесть принципов не требуют поясне­ний, коротко остановимся на выдвигаемых нами.

1. Природные условия (климат, рельеф, почвы, воды, рас­тительный и животный мир).

Природные условия имеют важное значение в развитии хозяйства, экономики того или иного административного об-

11            В. А. Ржевский. Там же, стр. 61.

12            См.  нашу   статью:   Совершенствовать   принципы   административно-

территориального    деления   СССР.   «Советское   государство   и   право»,

1966, № 6.

32

разования. Причем эти условия могут и должны учитываться не только при создании крупных территорий (масштаба края, области), но и менее значительных, например, районов. При­ведем для наглядности два примера, относящиеся к Иркут­ской области. Средняя температура января составляет в се­верных районах области (Бодайбинский, Катангский): мак­симальная — 33,3°, минимальная — 60°, а в южных (Слюдян-ский) — соответственно — 17,2° и —36°13.

В орографическом отношении территория области резко

делится на две части: большую — равнинную, лежащую в

пределах Средне-Сибирского плоскогорья, и меньшую, заня­

тую горами Восточного Саяна и Прибайкалья14. Внутри этих

больших пространств в свою очередь имеет место чрезвы­

чайно большое разнообразие поверхности. Еще более рази­

тельные данные можно было бы привести по Якутской АССР,

Красноярскому краю, Магаданской области. Поэтому при

разукрупнении или объединении районов территорию надо

организовывать с таким расчетом, чтобы существующее и

перспективное направление хозяйства по возможности гармо­

нировало бы с природными естественными условиями буду­

щего района, что даст возможность получить наибольший

экономический эффект.   )

Следует иметь в виду, что хозяйство и природные условия взаимосвязаны. Например, размещение сельскохозяйственных культур, получение высоких и устойчивых урожаев, проведе­ние мелиоративных работ не мыслимо без учета климатиче­ских условий.

Учет этих конкретных данных во многом определяет ха­рактер, направление хозяйства и размеры территории той или иной административной единицы. Ведь для экономического освоения каждой однородной территории, характерной свои-ми природными условиями, требуется определенный, пригод­ный только для нее комплекс мероприятий, осуществляемый силами государственного и хозяйственного аппаратов.

2. Размер территории.

При образовании новой административной единицы раз­мер территории имеет существенное, во многих случаях опре­деляющее значение, а в условиях Восточной Сибири и Даль­него Востока, отличающихся огромными площадями и недо­статочно   развитыми   путями   сообщения, — главенствующее

13            Атлас  Иркутской   области.  Изд.  Главного  управления   геодезии  и

картографии. Москва—Иркутск, 1962.

14            Т а м  же.

3   Заказ  №   К-221              ЗЗ

значение. Остановимся на одном примере. В составе Иркут­ской области, в северной ее части, расположен Катангский. район, территория которого составляет 139,0 тыс. кв. км15, а население всего 4,9 тыс. человек ( в основном это охотни-чье-промысловый район) или 0,04 чел. на один квадратный километр.

В составе Якутской АССР имеется Оленекский район, тер­ритория которого составляет 344,2 тыс. кв. км.

Возникает вопрос целесообразно ли иметь такие районы: не следует ли их территории присоединить к территории дру­гих соседних, тем более, что районы эти находятся на госу­дарственной дотации?

Тщательное изучение показывает, что в интересах госу­дарственного строительства, в интересах населения, а также сохранения необходимого влияния партийных и советских ор­ганов на положение дел в экономике, культуре, идеологии, социалистическом правопорядке дальнейшее увеличение тер­риторий подобных районов нецелесообразно, так как они бу­дут практически неуправляемыми. Надо иметь в виду, что транспортные связи внутри этих районов за последние годы существенно не улучшились (железные и грунтовые дороги отсутствуют). Правда, районные центры связаны в первом случае с областным и во втором с республиканским центрами с помощью авиации, но внутри районов воздушным сообще­нием может пользоваться незначительное число населения и организаций (недостаток посадочных площадок, негабарит-ность грузов, высокие тарифы и т. д.).

Практика показывает, что чем крупнее район, чем дальше от его центра располагаются периферийные населенные пункты, тем труднее осуществлять руководство им. В свое вре­мя (еще до 1962 года) в Иркутской области были упразднены Шиткинский, Голуметский, Икейский, Кировский и ряд дру­гих районов. Прошло немного времени и бывшие районные центры ее. Шитка, Голуметь, Икей, Олонки, как говорят в Сибири, «захирели». Ухудшилось положение в торговле, куль­турном и бытовом обслуживании населения; большое число людей выехало из этих бывших центров в другие места.

Непродуманное укрупнение ведет к нарушению основного

15 На территории района свободно умещаются территории Албании, Бельгии, Дании и Швеции, вместе взятые.

Огромность территории района, даже с точки зрения «сибирских мас­штабов», особенно ощутима, если мы скажем, что село Бур этого района находится в 600 км и село Токма — в 700 км от райцентра.

34

принципа        административно-территориального     деления-приближения органов власти и управления к населению.

Несмотря на то, что компетенция сельских Советов За­коном о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР значительно расширена тем не менее жители села, деревни, лесного или совхозного поселка вынуждены обра­щаться для решения жизненно важных вопросов, во многих случаях, непосредственно в районный центр: по вопросам пенсионного обеспечения, установления пособий по многодет­ности, замены и получения новых паспортов, для оформления нотариальных действий, лечебных консультаций, врачебно трудовой экспертизы, по вопросам судебно-правового харак­тера (выезд свидетелей по вызову суда или следователей, оформление алиментных дел), устройство детей в школы-ин­тернаты и т. д.

Нельзя игнорировать решающего, с нашей точки зрения, обстоятельства, что любой районный центр — это не только административный, но жизненно важный политический я культурный центр, объединяющий и обслуживающий все на­селение района.

Поэтому при возникновении вопросов об укрупнении районов надо тщательно взвесить все «за» и «против» и ру­ководствоваться прежде всего соображениями экономики, науки, реальными перспективами развития хозяйства и со­циально-культурного строительства.

При этом для более правильного решения вопроса о раз­мерах административных районов необходимые критерии дол­жны вырабатываться применительно к каждому, отдельно, взятому экономическому району. Какие-либо средневзвешен­ные показатели и цифры в целом по союзной республике здесь едва ли приемлемы. «Лицо» того или иного района бу­дет определяться конкретными природными, экономическими и социально-культурными условиями.

Конечно, наиболее благоприятные условия для создания экономически мощных административно-хозяйственных орга-ьизмов имеются на западе нашей страны, где довольно вы­сокая плотность населения, густая сеть путей сообщения и сравнительно незначительные по размерам территории.

Что же касается, например, Восточной Сибири и Дальнего Востока, то здесь положение иное. Незначительная населен­ность и огромные территории, при недостаточности транспорт­ных путей рождают потребность сократить размеры облас­тей, районов, сельсоветов, что при небольшой плотности на-

35

селения ведет к относительному повышению стоимости содер­жания административно-управленческого аппарата, и, следо­вательно, к дефицитному бюджету. Изыскать какой-то выход из противоречий между огромными пространствами и незна­чительной численностью населения чрезвычайно трудно. Поэтому дефицит в расходах на администрирование какой-то части территории должен перекрываться за счет соответст­вующих бюджетов.

3. Объем (размер) бюджета и стоимость содержания ад­министративно-управленческого аппарата.

Роль бюджета при решении вопроса о создании новых административных единиц, например, районов, является од­ной из решающих. Следует исходить, как нам думается, из того принципиального положения, что любая административ­ная единица, в том числе и район, имеет право на существо­вание при условии, что он будет строиться на основе само­окупаемости. Расходы на развитие народного хозяйства райо­на, на социально-культурные мероприятия и органы управ­ления должны, как правило, покрываться доходами этого же района.

Исключения из этого правила допустимы, как нам ка­жется, в двух случаях: а) для отдельных крупных по терри­тории и малонаселенных районов, существование которых оп­равдывается необходимостью приближения местных органов власти к населению;

б) для вновь создаваемых районов (вне зависимости от размера территории), дефицитных вначале организации, но перспективных в хозяйственном отношении.

Поэтому прежде чем решать вопрос об организации но­вых районов следует тщательно изучить финансовую базу будущего района, определить доходные источники, которые бы не только обеспечили бездотационное содержание аппара­та управления, но и бесперебойное финансирование хозяйст­венных и социально-культурных мероприятий на подведом­ственной Совету территории.

Вопрос о размерах и удельном весе административно-уп­равленческих расходов в общем объеме расходной части бюд­жета при образовании новых районов имеет, бесспорно очень важное значение, так как в принципе (за исключением от­дельных случаев, о чем сказано выше), содержание аппарата должно быть, конечно, посильным для бюджета района.

По данным 1972 года удельный вес расходов на содер­жание органов управления в общем объеме расходной части

36

бюджета области составил, например, в целом по Иркутской области — 3,1 процента, в том числе по районам сельской ме­стности — 2,7 процента.

Данные за последние 10 лет показывают, что удельный вес этих расходов имеет тенденцию к постепенному и доволь­но существенному снижению, хотя в абсолютных данных рас­ходы на содержание органов управления не уменьшаются, а постепенно возрастают.

Однако, только эти цифры не дают основания для эконо­мически грамотного решения вопроса о размерах и удельном весе управленческих расходов в общем объеме бюджета об­ласти, района, сельского Совета. Поэтому впредь до решения этой проблемы в широком масштабе и на научной основе выход из создавшегося положения заключается, как нам ду­мается, в разработке временных типовых штатов исполкомов местных Советов и, в первую очередь, районных и сельских (на базе действующих, хотя и далеко не совершенных), кото­рые бы учитывали существующее распределение краев, об­ластей, районов по группам оплаты труда16 на основе уста­новленных ставок зарплаты и фактических расходов по уп­равлению хотя бы за последние три—пять лет.

4. Учет мнения населения.

Одним из важнейших условий правильного подхода к ре­шению вопросов организации новых или упразднения суще­ствующих районов, сельсоветов, является учет мнения мест­ного населения. К сожалению, нам известны случаи, когда в областях вольно или невольно забывают посоветоваться о предполагаемых изменениях с людьми, живущими на опре­деленной территории, и как следствие этого, не учитывают местных условий и особенностей, что вызывает справедливые жалобы населения.

Такие факты имели место в Красноярском крае, Амурской, Иркутской, Читинской и других областях как в 1962 году, когда было произведено неоправданное укрупнение районов, так и в 1964 году, когда единые советские органы были вос­становлены, но далеко не все упраздненные районы были образованы вновь.

Поэтому мы полагаем, что официальному решению вопро-

16 Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 июля 1964 г. № 620 «О повышении заработной платы работников про­свещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непо­средственно обслуживающих население».

37

сов административно-территориального деления и во всяком случае ликвидации или разукрупнению сельсоветов должны предшествовать сельские сходы (общие собрания) граждан, на которых намечаемые изменения должны быть тщательно обсуждены со всех точек зрения.

Тем более осмотрительно следует подходить к решению вопроса об организации новых или упразднении существую­щих районов. Как свидетельствует опыт прежде всего необ ходимо тщательно изучить возникшую проблему. Районная, а на основе ее материалов областная (краевая) плановая ко­миссии составляют экономико-географическую справку, кото­рая бы подробно характеризовала состояние и перспективы развития хозяйства и социально-культурного строительства вновь образуемого района. Справка должна сопровождаться схематической картой (планом) проектируемого района, на которой с необходимой подробностью были бы показаны ос­новные населенные пункты, размещение сельскохозяйствен­ных и промышленных предприятий, пути транспорта внутри района и связи с соседними районами, а при возможности местонахождения полезных ископаемых и сосредоточения лесных массивов. Затем эти материалы рассматриваются на заседании исполкома районного Совета в присутствии руко­водителей заинтересованных организаций, а также предста­вителей районной и сельской общественности. Не исключает­ся и такое положение, при котором вопрос об упразднении существующего или образовании нового района был бы пред­варительно обсужден в местной печати или путем опроса местного населения. Иначе говоря должна быть соблюдена так необходимая в этих случаях гласность.

И только после этого вопрос может быть обсужден на за­седании исполкома областного (краевого) Совета, а затем передан на окончательное рассмотрение Президиуму Верхов­ного Совета республики.

И в заключение следует остановиться еще на одном очень важном, с нашей точки зрения, предложении.

В свое время (до 1938—1940 гг.) при исполкомах област­ных (в том числе автономных областей), краевых Советов и Президиумах Верховных Советов автономных республик дей­ствовали так называемые «административные комиссии»163, в задачи которых входила «предварительная проработка во-

і»а Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1930 г. (СУ № 50, ст. 601) «О местных административных комиссиях». Справочник советского работника, М., 1937.

38

просов административно-территориального деления» для по­следующего рассмотрения их на заседаниях исполнительных и распорядительных органов.

Эти комиссии, проделавшие в течение 18—20 лет огром­ную и очень важную работу по административному райониро­ванию страны, были в последующем в большинстве областей и краев упразднены, чем был нанесен серьезный ущерб делу, так как вопросы эти стали решаться без необходимой подго­товки. С нашей точки зрения целесообразно восстановить, такого рода комиссии при исполкомах областных (краевых) Советов. Теперь они могли бы называться «комиссиями по административно-территориальному делению»17.

Такая авторитетная комиссия (состав ее должен, как нам думается, утверждаться решением облисполкома) бесспорно, способствовала бы рассмотрению и решению вопросов терри­ториального деления на научной основе.

17 Подобная комиссия, например, в Иркутской области (как равно и в других областях) могла быть создана из представителей областной пла­новой комиссии, организационно-инструкторского отдела облисполкома, статистического управления, областного управления сельского хозяйства, Восточно-Сибирской территориальной инспекции государственного геодези­ческого надзора Главного управления геодезии и картографии, Института географии Сибири и Дальнего Востока Восточно-Сибирского филиала Си­бирского отделения Академии наук СССР и Восточно-Сибирского геогра­фического общества под руководством одного из заместителей председате­ля облисполкома.