Глава   шестая.    УСТАНОВЛЕНИЕ    ОПТИМАЛЬНОГО СООТНОШЕНИЯ  КОМПЕТЕНЦИИ  И  СТРУКТУРЫ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ   ОРГАНОВ

В настоящем разделе работы рассматриваются отдельные вопросы организации управления, относящиеся к трем основ­ным звеньям системы местных Советов депутатов трудящих­ся— областному (краевому), районному и сельскому, дея­тельность которых непосредственно и систематически связа­на с осуществлением руководства хозяйственным и социаль­но-культурным строительством на определенной территории.

§ 1. ОБЛАСТНОЙ (КРАЕВОЙ) СОВЕТ ДЕПУТАТОВ ТРУДЯЩИХСЯ

Понятие и содержание компетенции исполнительного комитета областного (краевого) Совета

Прежде чем перейти к рассмотрению компетенции испол­нительного комитета областного (краевого) Совета следует хотя бы коротко рассмотреть вопрос о его функциях. Мы согласны с тем перечнем функций этого органа, который назван Б. Н. Габричидзе в его работе «Аппарат управления местных Советов». Он более или менее является исчерпы­вающим2. Однако    мы считали бы   необходимым дополнить

2 Б. Н. Габричидзе. Аппарат управления местных Советов. «.Юридическая литература», 1971, стр. 67. В этой работе Б. Н. Габрнчидзе выделяет следующие основные функции исполнительного комитета: 1) ру­ководство хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории; 2) сбор информации, подготовка и приня­тие управленческих решений; 3) организация выполнения принятых ре­шений и иных запланированных мероприятий; 4) контроль и проверка ис­полнения; 5) учгтно-статистическая деятельность; 6) функция прогнозиро­вания, 7)  функция социальною планирования.

<.' 71

тот перечень еще одной функцией — функцией координации деятельности всех как подведомственных, так и не подведом­ственных Совету и исполкому организаций, предприятий и учреждений 3.

Функции исполнительного комитета областного Совета, как равно всякого другого исполнительного и распорядитель­ного органа Совета непосредственым образом связаны с ком­петенцией органов управления.

Сейчас юристы много пишут и спорят о компетенции Со-Еета и его исполнительного комитета, о необходимости их разграничения4. Представляется, что прежде чем встать на ту или иную точку зрения в этой дискуссии, имеющей боль­шое практическое и теоретическое значение, следует опреде­лить место исполнительного комитета в системе представи­тельных органов.

В Конституции РСФСР указывается, что исполнительны­ми и распорядительными органами Советов являются изби­раемые ими исполнительные комитеты, которые осуществля­ют руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений со­ответствующих Советов... (подчеркнуто нами — В. Н.).

Таким образом исполнительный комитет — это органи­ческая часть Совета, полностью подчиненная и подконтроль­ная избравшему его представительному органу. Отсюда воз­можен вывод о том, что компетенция исполнительного коми­тета производна от компетенции Совета, что она является единой для Совета и исполнительного комитета. Это* утверж­дение, в частности подтверждается ст. 43 Закона о районном Совете, в которой указывается, что «исполнительный комитет районного Совета рассматривает и решает вопросы, отнесен­ные к ведению Совета, за исключением тех вопросов, кото­рые... должны рассматриваться и решаться только на сессиях Совета».

Анализируя например, Закон о районном -Совете (по­скольку  Закон об областном [краевом]   Совете  до сих  пор

3              Функция   эта,   в   частности,   предусмотрена   ст.   4 Закона РСФСР

«О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР».

4              См.,  например,  работы:  К.  Ф. Шеремет.   Компетенция  местных

Советов.  Изд-во  Московского  ун-та,   1968;  Б.  М.  Лазарев.   Исключи­

тельные полномочия местных органов управления. «Советское государство

и право», 1970, № 8; И. А. Азовкин.  Местные Советы в системе орга­

нов    власти.    «Юридическая   литература»,.   Г971;   Б.   Н.   Габричидзе.

Аппарат  управления   местных  Советов. «Юридическая литература»,   1971

72

еще не принят) мы не можем не отметить, что в Законе права и обязанности районного Совета изложены отдельно в главе второй этого правового акта. В то же время в разделе 2 гла­вы III Закона, наряду с другими нормами, излагаются такие обязанности и права, которыми наделен только исполнитель­ный комитет, что дает основание присоединиться к мнению Б. М. Лазарева о наличии специальных полномочий местных органов управления 5.

Следовательно, несмотря на единство компетенции Сове­та и его исполнительного комитета, которое объясняется единством целей и задач, последний в тоже время по целому кругу вопросов обладает собственной компетенцией, прису­щей ему как исполнительному и распорядительному органу Совета 6.

В науке государственного права нет единого определения понятия компетенции государственного органа. Назовем лишь важнейшие высказывания правоведов7 и выскажем свои pro et contra.

Эти мнения «крупным планом» выглядят так: компетен­ция государственного органа — это совокупность полномочий или прав органа (А. И. Лепешкин, А. И. Ким, Н. Г. Мишин, П. И. Романов); сочетание или совокупность прав и обязан­ностей органа (Я- Н. Уманский, В. И. Попова, Н. Т. Савен­ков, В. И. Мамутов); совокупность полномочий государствен­ного органа и определенный круг вопросов его ведения (Ц. А.   Ямпольская,    К-    Ф.    Шеремет,   Л.    А.    Григорян).

5              Б.  М.   Лазарев.    Исключительные   полномочия  местных   органов

управления. «Советское государство и право», 1970, № 8.

6              Эти наши выводы в равной мере относятся к любому звену местных

Советов депутатов трудящихся.

7              См. по этому вопросу:  Ц. А. Ямпольская.   Субъекты сочегско-

го административного права. Автореферат докт. дис. М., 1968; А. И. Л е-

пешкин,   А. И. Ким,   Н. Г. М и ш и н,   П. И. Р о м а н о в.   Курс совет­

ского государственного права, т. 2, Госюриздат, 1962; Я. Н. Уманский.

Советское государственоне право.  Госюриздат,  1959; То же изд-во «Выс­

шая школа», 1970; В. И. Мамутов.  Компетенция государственных орга­

нов    в    решении    хозяйственных    вопросов.   «Юрид.   литература»,   1964;

К    Ф.   Шеремет.    Вопросы   компетенции   местных   Советов.   «Соыгтское

государство и право»,   1965,  № 4;  Л. А. Григорян.   Советы — органы

власти   и   народного   самоуправления.   «Юридическая   литература»,   1965;

А.   Е.   Лунев.   Демократизм   советского  государственного  управления.

«Юридическая литература», 1967; М. А. Ш а ф и р.   Компетенция СССР и

союзной республики. «Наука»,  1968; Ю. А. Тихомиров.   Власть и уп­

равление в социалистическом обществе. «Юридическая литература», 1968;

И. Н. Кузнецов.   Компетенция высших органов  власти и управления.

«Юридическая литература», 1969.

73

■ррммомнминшш

Б. М. Лазарев в понятие компетенции включает также ука­зания на пространственные пределы деятельности органов и объекты самой деятельности8.

Внимательное изучение этих мнений, сопоставление их с практическим строем отношений, возникающих в процессе деятельности областных (краевых) Советов депутатов трудя­щихся, дает основание присоединиться к соображениям, вы­сказанным Ц. А. Ямпольской, К. Ф. Шеремет и Л. А. Григо­ряном, что «компетенция органа государства представляет собою круг вопросов его ведения и совокупность его полно­мочий, вместе взятых» 9.

Круг вопросов ведения Советов и их исполнительных ко­митетов чрезвычайно широк и разнообразен. В своем кон­центрированном выражении он содержится в ст. 79 Конститу­ции РСФСР. Вместе с тем мы полагаем, что определение задач Советов, данное в статье 79 Конституции РСФСР, наи­более полно отвечает кругу задач областного Совета. Что же касается их правомочий, т. е. конкретных прав и обязанно­стей, то они у различных звеньев Советов и их органов уп­равления конечно, различны 10.

Поэтому насущной задачей является необходимость про­ведения кодификационных работ в деле определения компе­тенции областных (краевых) Советов депутатов трудящихся и их органов общей и отраслевой компетенции. Сегодня в своей практической деятельности эти органы руководствуют­ся различными нормами, содержащимися в Законах, Указах Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР, постанов­лениях Совета Министров СССР и РСФСР по вопросам хо­зяйственного и социально-культурного строительства.

Какой же представляется компетенция исполнительного комитета областного (краевого) Совета с точки зрения буду­щего Закона об этом звене Советов?

8              Б.  М.  Лазарев.   О  компетенции  органа советского государства.

«Советское государство и право», 1964, № 10.

9              Л.  А.   Григорян.   Советы — органы власти  и  народного  самоуп­

равления. «Юридическая литература». М., 1965, стр. 87. Ц. А. Ямпольская

в   автореферате   докторской   диссертации — Субъекты  советского   админи­

стративного прана  (М., 1958) указывает, что нельзя установить компетен­

цию органа,   не  очертив  «..сферу  или   область  приложения данных ему

(т. е. органу — В. Н.)  властных полномочий».

10            См.  нашу  работу:   Компетенция   областного   (краевого)   Совета  де­

путатов   трудящихся   и   структура   его  аппарата. Межвузовский сборник

«Проблемы советского    государства    и   права»,    Иркутск,   1972,   №  1—2.

стр. 79—92.

74

Выдвигая предложения о компетенции исполнительного комитета Совета, мы исходили из того принципиального по­ложения, что областной (краевой) Совет депутатов трудящих­ся должен быть действительно полновластным органом го­сударственной власти на объединяемой им территории, по­скольку Советы «призваны решать ...в се вопросы мест­ного значения (разрядка наша — В. Н.), координиро­вать и контролировать в пределах своей компетенции работу всех предприятий и организаций, независимо от их ведомст­венной подчиненности» ".

Для обоснования наших предложений о правомочиях ис­полнительных комитетов областных (краевых) Советов де­путатов трудящихся нами проведено исследование действую­щих правовых норм, а также практики деятельности Крас­ноярского и Хабаровского краевых, Читинского и Иркутско­го областных Советов и их исполнительных комитетов 12.

Во взаимоотношениях с организациями и предприятиями общесоюзного  и  республиканского  подчинения  Совет и  его

11            См. постановление ЦК КПСС  «О мерах по дальнейшему улучше­

нию работы районных и городских Советов депутатов трудящихмя». «Из­

вестия», 1971, 14 марта,

12            Нами   подвергнуты   подробному   изучению и анализу:  Конституции

СССР и РСФСР, «Положение об областном Совете депутатов трудящих­

ся Украинской ССР», Закон РСФСР «О сельском, поселковом Совете де­

путатов    трудящихся   РСФСР»,   Указы   Президиума   Верховного   Совета

СССР   от   19   марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях район­

ных Советов депутатов трудящихся», Законы РСФСР «О районном Сове­

те депутатов трудящихся РСФСР», и «О городском и районном в городе

Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 г., а также при­

нятые за последние пятнадцать лет постановления правительства РСФСР,

направленные   на   дальнейшее   расширение  и  упрочение   обязанное;ей   и

прав  исполнительных комитетов  областного   (краевого)   и  других  звеньев

Советов и в частности:  постановления Совета Министров РСФСР  <Ю пе­

редаче  решения    некоторых   вопросов    Советам   Министров    автономных

республик, крайисполкомам, облисполкомам и горисполкомам городов рес­

публиканского   (РСФСР)   подчинения»  19 июля  1965 г. № 910,  опублико^

г.акное  в  Справочнике  по законодательству  для  исполнительных комите-'

тов Советов депутатов трудящихся. Изд-во «Советская Россия», М., 1967,

т.  1, стр.  153—158;  «О дополнительной передаче некоторых вопросов хо­

зяйственного и культурного строительства  на решение Министерств и ве­

домств   РСФСР,   Советов  Министров  автономных   республик,   крайиспол­

комов,     облисполкомов,     Московского     и     Ленинградского     гориспол­

комов», 5 июня,  1961, № 696, СП РСФСР,  1961, № 16, ст. 6»; О передаче

дополнительно на решение Министерств и ведомств РСФСР, Советов Ми­

нистров  автономных  республик,  крайисполкомов,  облисполкомов,  Москов­

ского  и  Ленинградского  горисполкомов  вопросов  хозяйственного  и  куль­

турного строительства 12 февраля 1966 г., № 153, СП РСФСР, 1966, № 4,

-ст. 23 и 13 октября 1967 г., № 771, СП РСФСР, 1967, № 24, ст. 139.

75

исполнительный комитет должны, как нам представляется, обладать не только правом координации. В будущем законе об областном (краевом) Совете должна быть предусмотрена ответственность руководителей организаций и предприя­тий в тех случаях, когда действия этих организаций войдут б противоречие с общегосударственными интересами, дейст­вующим законодательством или специфическими интересами области (края), так как иначе местные органы государствен­ной власти и управления практически не смогут осуществить полновластия на подведомственной им территории.

Наши предложения о компетенции исполнительных и рас­порядительных органов областных (краевых) Советов мы по­пытались сгруппировать следующим образом:

Вопросы планирования и координации

Чтобы осуществлять по уполномочию Совета повсе­дневное и оперативное руководство ВСЕМ хозяйственным и социально-культурным строительством на территории об­ласти (края), исполнительный комитет должен обладать чет­ко определенным правом координации деятельности всех ор­ганизаций, учреждений, и предприятий, вне зависимости от их подчиненности.

Главнейшей задачей координации, с нашей точки зрения, является разработка на строго научных основах комплекс­ных народнохозяйственных планов области (края) как теку­щих, так и перспективных. В этих планах, наряду с деятель­ностью организаций, учреждений и предприятий местного подчинения должна найти отражение деятельность организа­ций и предприятий союзного и республиканского подчинения по: а) использованию недр, земельного и лесного фондов об­ласти для промышленных целей; б) охране природы, в том •числе    воздушных    и    водных    бассейнов    от    загрязнения;

в)             строительству  жилья  и   социально-культурных объектов;

г)             трудоустройству и обеспечению предприятий рабочей си­

лой   из   числа   местного   населения   (баланс рабочей силы);

д)             производству и потреблению строительных материалов и

местного сырья на основе составляемых ежегодно материаль­

ных балансов; е) бытовому обслуживанию рабочих и служа­

щих; ж)  коммунальному   хозяйству   и    благоустройству   не

только территорий предприятий и заводских поселков, но и

участие в такого рода работах в масштабе области или от-

76

дельных городов; з) участию в производстве товаров народ­ного потребления из отходов производства предприятий, а также за счет использования местных видов сырья; и) уча­стию в реализации наказов избирателей; к) осуществлению санитарно-гигиенических и зооветеринарных мероприятий; л) выполнению обязательств перед государством и в том числе в области бюджета и финансов.

В будущем законе следует предусмотреть дальнейшее расширение прав исполнительного комитета в области бюд­жетно-финансовой деятельности, и в частности, право на фи­нансовый резерв, которым в необходимых случаях мог бы распоряжаться исполнительный комитет; право передвиже­ния кредитов между отделами и управлениями исполнитель­ного комитета; право решать все вопросы, связанные со структурой и штатами исполнительных комитетов всех ниже­стоящих звеньев Совета и их отраслевых органов управ­ления.

Необходимо предоставление исполнительному комитету более широких прав в области осуществления не только на­блюдения, но и контроля за работой местных органов ЦСУ в части их деятельности, связанной с анализом научно обосно­ванных статистических данных о ходе выполнения народно­хозяйственного плана области (края), что дало бы возмож­ность органам управления своевременно обнаруживать и устранять диспропорции, могущие возникнуть в процессе реа­лизации плановых заданий, определять и использовать воз­можные материальные и другие резервы в целях перевыпол­нения планов и т. д.

Исполнительные комитеты областных (краевых) Советов следует наделить правом контроля в исключительно важном сегодня деле правильного и эффективного использования тру­довых ресурсов области. Необходимо установить такой поря­док, при котором без предварительного согласования с ис­полнительным комитетом (а в особо важных случаях — с об­ластным Советом) ни одно Министерство или ведомство не могло планировать (а тем более осуществлять) строительст­во новых предприятий на территории области (края), посколь­ку оно связано с необходимостью обеспечения его рабочей силой, в которой в ряде краев и областей ощущается острый недостаток.

77

Использование и охрана земель, лесов, недр, водных источников и полезных ископаемых

В современных условиях бурного экономического разви­тия, огромного роста промышленности, транспорта, строи­тельства новых городов исключительное значение приобре­тают вопросы охраны всех природных ресурсов.

Поэтому следует предусмотреть не только обязанности исполнительного комитета, связанные с осуществлением контроля за рациональным использованием земель, лесов, недр, сырьевых ресурсов и полезных ископаемых, но и его ответственность за сохранность, правильное и экономичное использование природных богатств области 13.

Новый закон должен также предусмотреть предоставление исполнительному комитету конкретных прав (включая санк­ции) по отношению к колхозам, совхозам и другим земле­пользователям, если они допускают пользование землей в ущерб государственным интересам (например, неправильная эксплуатация земель, ведущая к эрозии почв, нарушению вод­ного режима и т. д.).

Так, очень много нарушений допускается промышленны­ми и строительными организациями при разработке полез­ных ископаемых (например, при добыче каменного угля от­крытым способом), в результате чего огромные земельные пространства надолго исключаются из какой-либо дальней­шей полезной эксплуатации.

Известно, что исполнительные комитеты ведают охот­ничьими и рыболовными угодьями. В новом законе необхо­димо предусмотреть возложение на исполкомы обязанности и ответственности за воспроизводство пушного зверя, птицы и рыбных запасов, поскольку эти вопросы имеют прямое от­ношение к охране природных ресурсов страны.

Исполнительные комитеты должны получить самые ши­рокие права в деле борьбы с загрязнением воздушных и вод­ных бассейнов, так как на сегодня эта проблема становится одной из самых актуальных, имеющих огромное значение для государства.

Не исключается, что в областях (краях) целесообразно соз­дать наряду с общественными организациями специальные государственные органы (комитеты, управления) для осу­ществления контроля за сохранностью природных ресурсов.

13 См. нашу работу: Районный орган власти и его территория «Со­ветское государство и право»,  1969, № 8, стр. 69—73.

74

Сельское хозяйство

Вопросы сельскохозяйственного производства имеют пер­востепенное значение в экономике и деятельности Советов почти всех краев и областей. В директивах XXIV съезда партии по пятилетнему плану развития народного хозяйства на 1971—1975 гг. сказано что высокоразвитое сельское хо­зяйство является неотъемлемой частью материально-техни­ческой базы коммунизма, непременным условием быстрого подъема жизненного уровня народа. Поэтому в будущем За­коне необходимо с особой конкретностью и четкостью изло­жить права, обязанности и ответственность исполкомов об­ластных (краевых) Советов, которые бы обеспечивали пра­вовую основу для «создания устойчивых экономических ус­ловий, стимулирующих подъем сельскохозяйственного произ­водства» 14.

Устойчивость землепользования колхозов и совхозов, а также эффективность их деятельности зачастую нарушают­ся изъятием из оборота больших площадей земель и в том числе пахотных. Поэтому в интересах сельского хозяйства следует усложнить порядок отвода земель колхозов и совхо­зов для строительства или других несельскохозяйственных целей и в частности ограничить права обл (край) исполкомов, установив порядок, при котором решение о возбуждении хо­датайств перед Советом Министров союзной республики об отводе ста и выше гектаров пахотных угодий принималось только областным (краевым) Советом на сессии, чтобы де­путаты могли обсудить все аспекты вопроса и убедиться в том, что отвод земель диктуется интересами государства и должен быть произведен именно в испрашиваемом районе, а не в каком-либо другом.

Исполнительные комитеты областных (краевых) Советов обязаны последовательно и целеустремленно проводить в жизнь «принцип приоритета сельскохозяйственного земле­пользования» (подчеркнуто нами — В. Н.). Правовое регу­лирование несельскохозяйственного землепользования долж­но обеспечивать разумную экономию земельных площадей, а также их эффективное использование15.

14            Л. И. Брежнев.   Отчетный доклад ЦК КПСС XXIV съезду Ком­

мунистической    партии    Советского    Союза.   «Политическая   литература»,

М., 1971, стр. 57.

15            См.:  «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных

республик», принятые 13 декабря 1968 г. Верховным Советом СССР.

79

Следует также предусмотреть конкретные права и обя­занности обл(край) исполкомов по надлежащему руководст­ву делом улучшения структуры посевных площадей 16, как одного из решающих условий высокой продуктивности сель­скохозяйственного производства. В настоящее время осу­ществление этой важнейшей задачи исполнительными коми­тетами не подкрепляется достаточными правовыми основа­ниями, особенно во взаимоотношении этих органов с колхоза­ми (например, в случаях когда колхозы необоснованно со­кращают площади под ценные культуры, имеющие важное значение в балансе продовольственных или технических куль­тур республики).

Народное образование и здравоохранение

Эти важнейшие отрасли должны всецело администриро-ваться Советами и их исполнительными и распорядительны ми органами. Лишь в исключительных случаях такого рода учреждения могут находиться в ведении отдельных органи­заций, неподведомственных Совету, но при этом исполнитель­ным комитетам Советов должно быть предоставлено право координации и контроля за их деятельностью, а в необходи­мых случаях (при нарушении например, закона о всеобуче, или системы образовательно-воспитательных мероприятий и т. д.) право приостановления распоряжений и указаний этих ведомственных организаций.

Промышленность, строительство и транспорт

Вопросы руководства исполнительного комитета промыш­ленностью и строительством местного подчинения в отдель­ных правовых актах, изданных в разное время, получили до­статочно полное разрешение и нуждаются главным образом в кодификации или хотя бы инкорпорации. Однако по-преж­нему не имеет достаточной ясности вопрос о взаимоотноше­ниях облисполкома с неподведомственными ему организация­ми общесоюзного и союзно-республиканского подчинения. Поэтому в законе следовало бы предусмотреть предоставле­ние исполкомам областных Советов по отношению к непод-

16 См. Л. И. Брежнев. Отчетный доклад ЦК КПСС XXIV съезду Коммунистической партии Советского Союза. «Политическая литература»*. М., 1971, стр. 60.

ведомственным им организациям и предприятиям права ко­ординации и контроля: за качеством продукции, выпускаемой предприятиями для нужд местного потребления; правиль­ностью и полнотой использования предприятиями в своем производстве сырьевых и минеральных ресурсов области; не­допустимости завоза из других областей сырья, имеющегося в достатке внутри данной области; степенью использования предприятиями отходов собственного производства для вы­пуска товаров народного потребления или передачи этих от­ходов предприятиям местной промышленности.

В области строительства необходимо предусмотреть пре­доставление обл (край)исполкомам права утверждать гене­ральные планы строительства новых и реконструкции суще­ствующих городов районного и окружного подчинения 17.

Возможно, что в целях повышения эффективности и упо­рядочения использования автотранспортных средств органи­заций, занимающихся пассажирскими перевозками внутри области (края), следует управление всеми этими средствами сосредоточить в ведении соответствующих исполнительных комитетов. Такой вопрос поднимают исполкомы ряда город­ских и областных Советов. Соглашаясь в принципе с этим предложением, полагаем, что оно нуждается в эксперимен­тальной проверке в 3—4 областях.

Коммунальное и жилищное хозяйство, торговля, бытовое обслуживание

В этих областях обслуживания, затрагивающих интересы

населения, следует, как мы полагаем, исходить из строго по­

следовательной принципиальной позиции, выражающейся

в том, что областной (краевой) Совет и его исполнительный

комитет сосредоточивают всю полноту организационно-техни­

ческого руководства, подкрепленного надлежащими правовы-

17 Согласно действующему постановлению Совета Министров РСФСР от 20 февраля 1959 г. «Об улучшении проектного дела в строительстве» (СП СССР, 1969, № 3, ст. 18) «генеральные планы... всех новых городов (подчеркнуто нами — В. Н.) утверждаются Советами Министров союзных республик по согласованию с Гос. Ком. по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР». Однако едва ли целесообразно' сохра­нять такой порядок в отношении вновь возникающих городов районного и окружного подчинения, так как это ведет, во-первых, к усложнению раз­решения подобных вопросов, и во-вторцх, к излишней загрузке Советов Министров союзных республик вопросами, которые теперь могут доста­точно квалифицированно решаться на местах.

6 Заказ   №   К-221               :    і          і      ■       '       '       8t

ми полномочиями. Существующее в ряде городов областного^ (краевого) подчинения положение, при котором отдельные от­расли коммунального хозяйства (например, электросети, внутригородской пассажирский транспорт и т. д.) до сего вре­мени находятся в ведении ведомственных организаций обще­союзного или республиканского подчинения, должно быть пе­ресмотрено. В частности весь жилой фонд городов и рабочих поселков как правило, должен находиться в ведении соответ­ствующих функциональных органов, подведомственных ис­полнительным комитетам, которые и будут осуществлять его эксплуатацию в соответствии со ст. 16 Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящих­ся РСФСР». В равной мере это относится к торговле и быто­вому обслуживанию. Исключения из этого порядка могут иметь место только с санкции Совета Министров союзной республики.

Организационно-массовая работа Советов и внутриорганизационная деятельность исполнительных

комитетов

В будущем законе необходимо определить конкретные за­дачи, границы деятельности, а также права исполнительных комитетов областных (краевых) Советов в вопросах осу­ществления организационно-массовой работы. В настоящее время такая определенность отсутствует, что отрицательно сказывается на надлежащей постановке этого важнейшего' участка деятельности советских органов.

В частности следует, на наш взгляд, предусмотреть:

1) обязательность ответа (на данной сессии) на запросы депутатов или постоянных комиссий, адресованные исполни­тельному комитету, руководителям организаций, предприятий, и ведомств. Следует считать, что ответы на вопросы депута­тов в какое-то другое время или на последующей сессии сни­жают остроту и эффективность запроса, со всеми вытекаю­щими отсюда последствиями 18;

2) обязанность информировать депутатов представителями: исполкома на сессии Совета по критическим замечаниям и   предложениям   депутатов,   высказанным   на   предыдущей

18 В статье 32 Закона РСФСР «О районном Совете депутатов грудя­щихся РСФСР» указывается, что «при необходимости более длительного времени на подготовку ответа» он дается в срок, установленный район­ным Советом, с обязательным сообщением об этом на сессии.

82

сессии, как это предусмотрено в Законе о районном Совете депутатов трудящихся РСФСР;

ответственность   работников   исполкома, отделов и уп­

равлений за выполнение наказов  избирателей,  если  наказы

были   одобрены   и   приняты   Советом  к исполнению, но не

реализованы в силу нераспорядительности или халатного от­

ношения к их выполнению со стороны отдельных работников

аппарата;

право исполкома на координацию деятельности посто­

янных   комиссий   Совета   в   период между сессиями, как это

указывается в Законе о районном Совете депутатов трудящих­

ся РСФСР.

Координация, по нашему мнению, здесь может осущест­вляться: в согласовании и увязке планов работы всех комис­сий; оказании организационно-технической помощи комисси­ям в их деятельности; упрочении взаимоотношений постоян­ных комиссий с органами управления, предприятиями, а так­же самодеятельными организациями населения;

5)             обязательность ежегодных отчетов исполкомов на сес­

сиях   Совета  в   целом о работе исполнительного комитета и

подведомственных ему органов управления и отчетов по от­

дельным вопросам его деятельности, например, по требова­

нию депутатов Совета.

Обязанность и ответственность исполнительных комитетов осуществлять конкретные мероприятия, на основе заранее разработанного плана по внедрению научных методов труда (НОТ) в практику руководства хозяйством и социально-культурным строительством, а также в деятельность аппара­та управления.

В области административно-территориального деления ис­полнительный комитет, как мы полагаем, может обладать лишь правом предварительного рассмотрения и внесения та­ких вопросов на сессию Совета, который их решает в преде­лах своей компетенции или в соответствующих случаях пред­ставляет на утверждение высших органов государственной власти или управления республики.

Внутриорганизационная структура аппарата исполнительного комитета областного (краевого) Совета

Основываясь на изложенных выше соображениях следует рассмотреть вопрос о том, какими силами и средствами мо­жет быть обеспечено осуществление компетенции областных (краевых) представительных органов.

S3

Структура аппарата исполнительных и распорядительных органов Советов, в том числе областных (краевых) з том виде, как она существует на сегодня была выработана более трех'десятков лет назад, после принятия в 1936 году Консти­туции СССР, а затем Конституции РСФСР. Конечно, на про­тяжении ряда лет в нее вносились те или иные коррективы, но они не всегда успевали за все усложняющимися и разви­вающимися социальными и хозяйственными процессами и фактическим порою юридически не оформленным, расшире­нием компетенции органов управления.

Такие частичные изменения структуры аппарата не во всех случаях основывались на научной базе и по существу имели своим назначением приспособление ее к потребностям времени. Однако, было бы неправильно утверждать, что дей­ствующая внутриорганизационная структура аппарата ис­полнительных комитетов областных (краевых) Советов не отвечает своему назначению. С нашей точки зрения она нуж­дается лишь в отдельных коррективах с учетом того, что бурное развитие народного хозяйства страны, появление все новых и новых его отраслей, небывалый расцвет науки и тех­ники, дальнейший рост городов, увеличение потоков инфор­мации требуют от органов управления оперативного и вместе с тем научно обоснованного решения множества различных по природе и характеру проблем и вопросов. Это, с одной сто­роны, ведет к увеличению объема компетенции и расширению круга деятельности исполнительных и распорядительных ор­ганов, а с другой — создается положение, при котором от­дельные участки управленческой деятельности остаются вне поля зрения исполкома, поскольку существующий аппарат не в состоянии справиться с многообразием и все увеличиваю­щимся объемом работ» 19.

В качестве основы для дальнейших рассуждений мы при­няли структуру аппарата исполнительных комитетов област­ных (краевых)  Советов, действующую в данное время в по-

19 См. об этом подробнее: В. Г. Вишняков. Внутренняя структу­ра органа государственного управления. В кн.: Научные основы государ­ственного управления в СССР. «Наука», М., 1968, стр. 276—294. Числен­ность аппарата работников,— указывает автор,— и тесно связанное с ней число структурных подразделений зависит от объема работ по осущест­влению функций органа. Если... объем этих работ растет, а штат сотруд­ников с ним не справляется, возникает потребность в образовании допол­нительных структурных подразделений и должностей [подчеркнуто нами — В Н.], а при определенном объеме управленческих работ — ив создании самостоятельного органа управления».

84

давляющем большинстве краев и областей  Российской Фе­дерации:

руководство (председатель исполкома, его заместители, секретарь исполнительного комитета);

помощники, референты председателя исполкома и его за­местителей [реже секретаря исполкома];

общий отдел в составе: хозяйственной части, канцеля­рии, бухгалтерии, протокольной части, инспекторов по учету и представлению многодетных матерей к награждению, юри­дической части, архива и технических секретарей приемных руководящих работников исполкома;

организационно-инструкторский отдел;

приемная председателя исполкома по рассмотрению пред­ложений, заявлений и жалоб граждан;

отдел записи актов гражданского состояния;

второй отдел;

ответственный секретарь комиссии по делам несовершен­нолетних;

уполномоченный совета по делам религии и религиозных культов.

Внимательное изучение этой структуры и объема компе­тенции исполнительного комитета, с учетом компетенции под­чиненных ему органов управления дает основание заключить, что в структуре отсутствуют некоторые функциональные или отраслевые звенья 20.

К числу этих недостающих звеньев, с нашей точки зрения, относятся;

а) Группа по контролю исполнения. Ахиллесовой пятой почти любого исполнительного комитета областного (краево­го) Совета является проверка, контроль исполнения, который служит важнейшим составным элементом компетенции ис­полкома. В структуре подавляющего большинства обл(край) исполкомов отсутствует специальный орган, в результате чего контролем исполнения занимается каждое внутреннее под­разделение исполнительного комитета. Таким образом конт­рольные функции разобщены, в то время как наука и практи­ка свидетельствуют о том, что наиболее эффективным являет­ся централизованная организация контроля исполнения. К сожалению, контроль этот осуществляется поверхностно и

20 См. нашу работу: Компетенция областного (краевого) Совета де­путатов трудящихся и структура его аппарата. Межвузовский сборник «Проблемы советского государства и права», Иркутск, 1972 1—2 сто 7Э--82.

.   .           S5

эпизодически и поэтому не достигает цели. Необходимость же хорошо организованного и систематического контроля подтверждается, например, такими данными Иркутского обл­исполкома:

в среднем ежегодно исполком осуществляет контроль за 35—40 указами и постановлениями Президиума Верховного Совета СССР и РСФСР; за 550—600 постановлениями и рас­поряжениями союзного и республиканского правительства; за 300—350 решениями областного Совета и собственными решениями исполнительного комитета. Мы уже не говорим о большом количестве текущей информации, также в значитель­ной своей части требующей контроля.

Поэтому целесообразно предусмотреть в структуре аппа­рата исполнительного комитета централизованную группу по контролю исполнения, в обязанности которой входили бы:

во-первых,  «фактический  контроль за действительным

осуществлением постановлений центральной власти...» 21   (за­

конов,   директив    партии,   высших   органов   государственной

власти и управления);

во-вторых, контроль за выполнением решений Совета

и его исполнительного комитета;

в-третьих,  осуществление контроля по  разовым пору­

чениям руководства исполкома;

в-четвертых,  составление справок, докладных записок

и информационных обзоров о результатах проведения прове­

рок исполнения.

Группа контроля, как мы полагаем, должна осуществлять контроль как внутри аппарата исполнительного комитета, так и в отделах, управлениях, организациях и учреждениях, под­ведомственных областному Совету.

б) Сектор кадров при председателе исполнительного ко­митета. Необходимо восстановить ранее существовавший и предусмотренный ст. 92 Конституции РСФСР (до изменений, внесенных в 1965 году) 22 сектор кадров при председателе обл (край)исполкома.

Сейчас этой большой по объему и ответственности рабо­той занимается один из работников аппарата, наряду с дру­гими обязанностями. Подбор, расстановка и воспитание кад­ров всегда были и будут первостепенной задачей партийных и советских органов. К сожалению, в настоящее время этот участок работы не получает достаточного внимания. А ведь

21            В. И. Л е н и н.   Поли. собр. соч., т. 37, стр. 366.

22            Ведомости Верховного Совета РСФСР, № 51,  1965, ст. 1281.

86

по самым осторожным подсчетам номенклатура руководящих работников, утверждаемых областным Советом или его ис­полнительным комитетом, содержит не менее 660 должно­стей23. Мы полагаем, что мероприятия, изложенные в по­становлении ЦК КПСС от 8 марта 1967 года «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящих-•ся»24,. требуют от обл (край) исполкомов включить в свою учет­ную номенклатуру должности председателей исполкомов сельских и поселковых Советов, в целях дальнейшего укреп­ления их более подготовленными и опытными кадрами, чего нельзя достигнуть без систематического знания и изучения состава этих кадров.

в) Сектор (или комиссия) по вопросам административно-территориального деления. Изучение практики работы Ир­кутского, Читинского областных, Красноярского краевого и других Советов этого звена Восточной Сибири и Дальнего Востока свидетельствует о необходимости создания в соста-гве исполнительных комитетов специального органа по вопро­сам административно-территориального деления. Возможно было бы целесообразным образовать сектор административ­но-территориального деления, в составе которого должны быть 2—3 штатных работника, в том числе правовед и эко­номист-географ 25.

Сейчас эти вопросы находятся в ведении организационно-инструкторских отделов обл(край)исполкомов. В силу боль­шой занятости вопросами организационно-массовой работы и недостаточности штатного персонала2б отдел практически не в состоянии уделять систематическое внимание этим важ­нейшим вопросам, поэтому, они не всегда решаются доста­точно квалифицированно и, зачастую, без учета природных и  экономических  факторов,  демографических данных и, что

23            Эта    осторожность    подсчетов    объясняется    неясностью    вопроса

о том, руководителей каких органов, организаций, предприятий, располо­

женных на территории области, имеет право утверждать Совет. Сейчас в

каждой области номенклатура эта различна по своему составу.

24            «Советы депутатов трудящихся»,  1967, № 4, стр. 3—5.

25            Постановление ВЦИК и"СНК РСФСР «О местных административ­

ных комиссиях» от 25 сентября 1930 г. СУ РСФСР, № 50, ст. 601.

26            В условиях Восточной Сибири, и в частности, в Иркутской области

•один   инструктор   организационно-инструкторского   отдела   облисполкома

курирует в среднем 2—3, иногда 4 — сельских района, 1—2 города и 38—40

сельских и поселковых Советов,  при территории 75—80 тыс. кв. км. На

•одного инструктора   исполкома  районного  Совета  приходится  в  среднем

12 сельских и поселковых Советов  й  18—20 тыс. кв. км обслуживаемой территории.

87

особенно важно, без учета мнения населения, т. е. далеко не на научной основе. Нередко границы районов изменяются в связи с образованием новых или упразднением существую­щих совхозов или колхозов, хотя с точки зрения интересов административно-территориального деления границы эти не нуждались в изменениях.

г) Юридический отдел. В целях упрочения правовой осно­вы деятельности обл (край) исполкомов и улучшения контро­ля за соблюдением правовых норм во всех организациях, учреждениях и предприятиях как подведомственных, так и неподведомственных Совету необходимо укрепить юридиче­скую службу исполкомов. Для этого следует исключить и» структуры Общего отдела должность юрисконсульта, ввести дополнительно еще две таких должности, и образовать юри­дический отдел 27, с непосредственным подчинением секрета­рю обл (край) исполкома. Это тем более необходимо в усло­виях экономической реформы и широкого осуществления ме­роприятий по совершенствованию руководства хозяйством, когда «возросло значение правовой работы» и должно полу­чить   широкое   использование   «правовых средств»27а. Пока

27 Вот как нам представляется распределение обязанностей между со­трудниками предлагаемого к образованию юридического отдела.

Заведующий отделом. Общее руководство. Регистрация и учет указов, постановлений и распоряжений высших органов государственной власти и управления СССР и союзной (автономной) республики, поступающих в облисполком. Ведение специализированной картотеки нормативных актов. Контроль, совместно с референтами аппарата исполнительного комитета за их выполнением, составление ежеквартальных информации и справок о ходе реализации этих документов для доклада руководству. Заключения по проектам решений, распоряжений областного Совета депутатов трудя­щихся и его исполнительного комитета о их соответствии действующему законодательству. Снятие, в необходимых случаях копий с постановлений-директивных органов для рассылки их в подведомственные облисполкому органы и организации.

Первый юрисконсульт. Оказание непосредственной юридической помо­щи и консультации работникам аппарата исполнительного комитета, а также отделов, управлений, организаций и предприятий, подведомствен­ных облисполкому и расположенных в областном центре, в процессе их. текущей деятельности. Надзор за правильностью постановлений, прини­маемых государственным арбитражем, в том числе подготовка проекте» решений (распоряжений) исполкома об их отмене или пересмотре. Подго­товка и выдача (по требованию) официальных справок по отдельным пра­вовым вопросам органам и организациям1, подведомственным облис» полному.

Второй юрисконсульт. Оказание систематической юридической помо­щи исполкомам районных, городских, сельских и поселковых Советов т.е-путатов трудящихся путем выездов на места. Проведение консультаций ш

88

же практика свидетельствует о том, что один юрисконсульт не в состоянии обеспечить все стороны деятельности испол­нительных комитетов необходимой правовой консультацией. Половина рабочего времени у юрисконсульта, как правило, уходит на всякого рода справки и консультации работников отделов и управлений исполкома, в большинстве которых должности юрисконсультов отсутствуют28.

Юрисконсульт практически не осуществляет контроля за решениями, принимаемыми исполкомами районных и город­ских Советов, которые бесспорно нуждаются в проверке их соответствия правовым нормам28а. Мы уже не говорим о том, что юрисконсульт почти не выезжает в районы и города об­ласти (края) для оказания помощи исполкомам на местах.

д) Группа по встрече и обслуживанию иностранных де­легаций. В связи с усилением межпарламентских и межпра­вительственных связей и ростом политической активности и авторитета СССР на международной арене многие области и края РСФСР и других союзных республик часто посещаются: иностранными парламентскими и правительственными деле­гациями, а также отдельными официальными представителя­ми социалистических и капиталистических государств. Поэто­му следовало бы предусмотреть в структуре исполнительного' комитета областного (краевого) Совета специальный орган, назовем его «группой по встрече и обслуживанию официаль­ных иностранных делегаций» 29.

В настоящее время эти функции выполняют, как правило, общие отделы обл (край)исполкомов, которые не располага-

семинаров по применению законодательных актов в деятельности местных органов управления. Обобщение и анализ их правовой практики, состав­ление (два раза в год)  информационных обзоров по этим вопросам.

27а Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 де­кабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве», СП СССР, 1971, № 1, сг. 1.

28            Недостаточность  штатов   юридического  звена   облисполкома   видна

хотя   бы   из   того,    что в Иркутском облпрофсовете юридическая группа

состоит из 3 чел., в комбинате «Востсибуголь» — из 2 чел. и т. д.

28а Всеми районными и городскими Советами и их исполкомами Ир­кутской области в среднем ежегодно принимается от 6,5 до 8,5 гыс. ре­шений.

29            Возможен в этих целях и другой вариант — установление з краях

и   областях   постоянных   представительств   или   уполномоченных   Мини­

стерства иностранных дел СССР, но этот вариант, по целому ряду сооб­

ражений, более труден для осуществления.

ют нужными  специалистами,  не обладают необходимыми  в этом сложном деле знаниями и навыками30.

Кроме того, на группу может быть возложена обязанность по осуществлению контроля за деятельностью отделений ВАО «Интурист», которые ежегодно обслуживают тысячи ту­ристов и от качества работы которых во многом зависит «лицо области» 31.

е) Сектор по научной организации труда. Изучение струк­туры исполкомов областных Советов свидетельствует, что во многих из них не предпринимается достаточно энергичных практических мер для пропаганды и внедрения научных ме­тодов управления. Поэтому работа аппарата выполняется в основном силами, средствами и методами, которые были свой­ственны этим органам несколько десятков лет тому назад. Чем объяснить такое положение? Во-первых, тем, что этой проблеме не уделяется необходимого внимания органами, которые должны быть заинтересованы в применении научных методов труда в управлении; во-вторых, недостатком или от­сутствием оборудования, средств и механизмов малой орга-техники, отечественного производства, которые были бы до­статочно эффективными в условиях работы сравнительно не­больших по численности аппаратов обл(край)исполкомов: в-третьих, отсутствием инструктивных и методических ука­заний по научной организации труда в управлении. Имею­щиеся книги, брошюры информируют в основном о внедре­нии НОТ в промышленном производстве или в органах управ­ления, например, Министерствах, обладающих большими по численности аппаратами.

К этому следует добавить отсутствие центра, который бы возглавлял и руководил этой работой в союзном или респуб­ликанском масштабе, а также отсутствие таких центров в об­ластях (краях) и в том числе в аппарате Советов депутатов трудящихся. Поэтому необходимо создать в составе аппарата исполнительного комитета специальный орган [назовем его «сектором по научной организации труда»], что дает возмож­ность сконцентрировать внимание на этой проблеме. В задачи сектора последовательно будет входит:

10 В Иркутском облисполкоме такая группа, верно, с небольшим шта­том создана.

_ 31 По данным Иркутских филиалов ВАО «Интурист» и международ-пои молодежной организации «Спутник» Иркутскую область в 1972 г. по-сетило более 10 тыс. чел. иностранных туристов.

•90

разъяснительная работа и  пропаганда необходимости

внедрения научной организации труда в управлении;

осуществление в  аппарате  различного рода  простей­

ших    рационализаторских   мероприятий,   направленных   на

максимальную экономию рабочего времени;

разработка,    совместно    с отделами и управлениями,

учебными и научно-исследовательскими учреждениями Поло­

жений о структурных подразделениях и должностных инст­

рукций   в   целях четкого разделения труда между звеньями

аппарата и  распределения обязанностей  между его служа­

щими;

— выработка регламентов работы исполнительного коми­тета, его отделов и управлений и регламента документообо­рота в этих учреждениях;

разработка  предложений,  направленных  на  унифика­

цию систем делопроизводства в исполнительном комитете и

подведомственных ему организациях и учреждениях и пред­

ставление соображений в соответствующие органы для вклю­

чения    их в ЕГСД  (единую государственную систему дело­

производства) ;

определение   потребных   средств   механизации   труда

служащих   и   обеспечение   нормальной  работы  механизмов.

В этих целях сектор должен иметь в своем штате, наряду с

другими работниками, инженера или техника-механика, зна­

комого с эксплуатацией средств малой оргатехники;

обмен опытом работы по постановке НОТ с исполни­

тельными   комитетами   Советов   других  областей   (краев), а

также организациями, учреждениями и предприятиями раз­

личных   ведомств   и   научно-иссследовательскими   учрежде­

ниями318.

В свете этих предложений структура аппарата исполни­тельного комитета областного (краевого) Совета в графиче­ском изображении представляется нам в следующем виде (см. прилагаемую схему).

Здесь же следует сказать о численности штатного персо­нала внутриорганизационного аппарата исполнительного ко­митета областного (краевого) Совета. В настоящее время в различных областях и краях республики он колеблется от 60—65 до 80—85 единиц (без учета персонала, обслуживаю-

31а См. также нашу работу: «Компетенция областного (краевого) Со­вета депутатов трудящихся и структура его аппарата. Межвузовский сборник «Проблемы советского государства и права». Иркутск, 1972, стр. 79—92.

91

ПР0ЄКТиРУЄМА9 СТРУКТУРА АППАРАТА ЦСПОЛНІЛеЛЬНОГО КОМІЛЄТЛ ОБЛАСТНОГО(КРАвВОГО)

Совєта депушоь тпулчцихсд

'Сове-г

f ДЄПЧТАГ06І

(ТРУДЯЩИХСЯ!

І UcnOAHUTEAbMblU КОМІЯІТІ

іАмесінтели прєдсєдатємі

*ц

ь,

сектор"! !ишіпойм"тш>! i.-4PI-j t. делению.J

ВсостАьеоьцего отделл

OBACAGBblP ОЩЛЬШіРЛВЛРниа.ОРГ&Ни

цмп.поиРАОИмврнные оба.Совету м его исполнительному комитету

fочппл по контролю

[помощники инешэнеиш пред-

С9ААТЄЛ9 U ИГО 3AMGCTUTP/\PU

А грчППк ПО КЩч» инИТР Д.Р1\РГДции Ь ->>П9лииМичУинп1иСовегд

г протокольная групп*

ХОЭ ЧАСТЬ

инспекторы по ячеті» и ПРедсгАВлению

миоголетдых МАтерей і —

APXU5

тдего технические и подсобные службы, подведомственные исполкомам и находящиеся на хозрасчете).

С учетом сделанных нами предложений по совершенство­ванию структуры аппарата исполкома (включая образование новых структурных подразделений) необходимо штаты обл (край) исполкомов увеличить в среднем на 8—9 проц. Это не потребует дополнительных централизованных ассигнований, так как расходы на содержание аппарата могут быть изыска­ны внутри области, в порядке перераспределения средств между отдельными статьями расходной части бюджета, а также возможного перевыполнения его доходной части. Здесь имеет первостепенное значение принципиальное решение вопроса о некотором увеличении аппарата управления об­ластных (краевых) представительных органов, в целях даль­нейшего улучшения их работы и наиболее широкого охвата всех сторон их многогранной деятельности.

Говоря о совершенствовании структуры аппарата управ­ления областных представительных органов и внедрении основ научной организации труда необходимо остановиться на вопросах, связанных с применении автоматизированной системы управления (АСУ).

Полезность и эффективность АСУ совершенно бесспорна, так как именно при помощи широкого внедрения этой систе­мы в практику органов государственного управления будет возможным наиболее успешно решать задачу, с одной сторо­ны, совершенствования управленческих процессов и, с дру­гой— сокращения численности управленческого аппарата.

Мы, конечно, учитываем известные сложности и трудно­сти применения АСУ в аппарате управления, связанном с об­служиванием больших территорий. Однако это не означает, что система эта не может найти применения в деятельности областных органов государственного управления.

Вместе с тем, мы согласны с В. Г. Вишняковым, что наи­более сложным вопросом является вопрос взаимодействия АСУ с действующей системой управления. И далее: «Веду­щее место при разработке проблем АСУ должны занять не математические описания процессов управления, а принципы эвристической теории. Важно в связи с этим найти правиль­ное соотношение между «формализованной» и «неформали­зованной» частями АСУ»32.

32 В.  Г.  Вишняков.   Взаимодействие АСУ с  органами  госучарст-венного управления. «Советское государство и право», 1073, № 8.

53

Это соотношение имеет особо важное значение, когда речь идет об использовании АСУ в органах, призванных осущест­влять процессы управления в пределах более чем значитель­ных территорий и с учетом специфики их организационно-пра­вовой деятельности, что связано с большим объемом ке мо­гущей быть формализованной   информации.

Член-корреспондент АН СССР Н. Моисеев в своей статье «Компьютер ставит эксперимент» убедительно показывает, что «дальнейшее совершенствование методов научного анали­за, особенно в общественных науках (подчеркнуто нами —■ В. Н.) должно основываться не на стремлении к стопроцент­ной математизации этих дисциплин, а к естественному объ­единению возможностей ЭВМ с человеческим творчеством»33 (подчеркнуто нами — В. Н.).

Мы не должны забывать о том, что организаторская рабо­та Советов это творческая деятельность многих тысяч людей: депутатов, различных общественных комиссий, активистов из числа рабочих, колхозников, интеллигенции. Поэтому АСУ, ЭВМ будут своего рода вспомогательными средствами, кото­рые могут ускорять и совершенствовать процессы управ­ления.

Как известно, основное назначение АСУ это сбор и обра­ботка первичной информации, с учетом взаимодействия орга­нов управления между собой, а также производство «вари­антных расчетов, необходимых для выбора и принятия опти­мального решения» 34 в целях сведения к минимуму ошибоч­ных вариантов.

В исполнительном комитете областного Совета, включая три его важнейших подразделения плановую комиссию, фи­нансовый отдел и статистическое управление, в круг задач АСУ могут быть включены: а) могущие быть формализован­ными функции управления, б) планирование и учет выполне­ния нархозплана и бюджета области, включая вопросы про­гнозирования и предупреждения возможных срывов в дея­тельности организаций и предприятий, подведомственных об­ластному Совету; в) оперативный учет результатов осущест­вления контроля за выполнением принимаемых решений; г) совершенствование архивного дела; д) механизация до­кументооборота; е)  определение оптимальных размеров тер-

33            Н. Моисеев.   Компьютер ставит эксперимент. «Литературная га

зета», 1 января 1973.

34            А. Ф. Ноздрачев.   Совершенствование правовой основы ОАСУ.

«Советское государство и право»,  1973, № 8.

94

риторий сельсоветов и районов, при которых управление хо­зяйственным и социально-культурным строительством было бы наиболее эффективным, а также административно-терри­ториальных внутриобластных регионов (АТР).

В ближайшем будущем с помощью АСУ может быть под­вергнуто изучению и выявлению оптимальное соотношение административно-территориальных регионов (АТР) и внутри областных территориально-производственных комплексов (ТПК), в целях наибольшего сближения интересов админи­стративного и экономического управления.

Конечно, эти наши предложения не являются исчерпы­вающими и нуждаются в проверке практикой, в постановке эксперимента. Такой эксперимент, как мы полагаем, следует организовать во всех экономических районах РСФСР (беря в каждом из них по 1—2 области) и в том числе в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, поскольку эти районы имеют свою специфику, о чем сказано нами в соответствующих раз­делах настоящей работы.

Отделы и управления исполнительного комитета областного (краевого) Совета

Для непосредственного руководства многогранным хозяй­ственным и социально-культурным строительством области (края), создаются функциональные и отраслевые органы уп­равления.

При этом возникает большой важности вопрос (неурегу­лированный до последнего времени) о том, какие из органов управления, расположенные и действующие на территории области (края), следует отнести к аппарату управления мест­ных представительных органов 35.

По этому поводу в правовой литературе нет единого мне­ния и поэтому система аппарата управления местных Советов определяется по разномуЗб.

35 См. нашу работу: О системе аппарата управления местных пред­ставительных органов в свете решений XXIV съезда КПСС. Труды Ир­кутского университета, т. 81. Серия юридическая, вып. 12, ч. 2, 1472.

В правовой литературе и практике эти органы именуются обычно «местными органами государственного управления».

Руководствуясь ст.ст. 81, 92, 96 и 99 Конституции РСФСР, а так­же соответствующими статьями Законов о сельских, поселковых, район кых, городских и районных в городах Советах депутатов трудящихся, при­нятых в 1968 и 1971 гг. правильнее, как мы полагаем, называть эти'орга-

.-...    _    95-

Областные (краевые) Советы эти вопросы решают исходя из местных локальных интересов и поэтому в каждой области (крае) практически конструируется своя система аппарата управления.

Предпринимаемая попытка рассмотреть вопрос о системе аппарата управления преследует цель, основываясь на дли­тельном изучении практики взаимоотношений исполнитель­ных органов областных (краевых) Советов с различными организациями, министерствами и ведомствами, выяснить, какие из органов управления расположенных и действующих в границах территорий областей (краев), следует [возможно] отнести к системе органов управления, подчиненных местным Советам депутатов трудящихся и какие нет.

37

Анализируя практику работы Советов Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также научные разработки, следует прийти к выводу, что к системе органов управления местных Советов, кроме исполнительных комитетов Советов и их тра­диционных отделов и управлений, действующих на основе принципа двойного подчинения и в большинстве перечислен­ных в Конституции РСФСР и конституциях других союзных республик, следует отнести также органы министерств и ве­домств, осуществляющие свои задачи в пределах террито­рии области (края), тесно связанные с деятельностью мест­ных органов государственной власти и управления, обслужи­вающие нужды населения и местного хозяйства и руководя­щиеся их решениями (наряду с предписаниями министерств и   ведомств)   в  важнейших   направлениях  своей деятельно-

сти

ны «аппаратом управления местных представительных органов». При дру­гом определении органы управления как бы обособляются от органов власти и приобретают самостоятельное значение. Такая терминология про­тиворечит духу н букве конституционных положений (глава VIII Консти­туции РСФСР).

36            См.,  например, И. А. Азовкин.  Местные Советы в системе ор­

ганов   власти.   «Юридическая   литература»,   1971;  Б. Н. Габричидзе.

Аппарат управления  местных Советов. «Юридическая литература»,   1971;

Б. М. Лазарев.   Компетенция органов управления. «Юридическая лите­

ратура», 1972 и др.

37            И. А. Азовкин в 4 разделе главы V монографии Научные осно­

вы  государственного   управления   в   СССР   [коллектив   авторов].   Изд-во

«Наука». М., 1968, к «местным органам государственного управления» от­

носит: а)  исполнительные органы местных Советов; б)  органы центра на

.местах;   в)   администрацию   предприятий  и  социально-культурных  упреж­

дении,   обслуживающих   население   определенных   административнс-терри-

■96

Однако и эти предложения не могут дать достаточно чет­ких представлений о системе отраслевых органов управления местных Советов, если мы не обратимся к тому, как эти во­просы пытается решать практика. Конечно, это не означает, что решения эти бесспорны или безошибочны в правовом и организационном отношениях. Но тем не менее их следует внимательно рассмотреть, так как они вытекают из много­летней практики взаимоотношений Советов и их исполнитель­ных и распорядительных органов, а также отраслевых отде­лов й управлений как с подведомственными так и неподведом­ственными им организациями, предприятиями и учрежде­ниями.

Так, решением Иркутского областного Совета депутатов трудящихся от 2 июля 1973 г. «Об утверждении заведующих отделами и начальников управлений», принятым на первой сессии Совета четырнадцатого созыва и основанном на нем решении исполнительного комитета этого Совета от 17 июля 1973 г. о распределении обязанностей между председателем, заместителями председателя и секретарем исполкома по ру­ководству (подчеркнуто нами — В. Н.) работой отделов, уп­равлений исполкома и других областных организаций и ве­домств, в состав органов управления, непосредственно под­ведомственных исполнительному комитету областного Совета, включены:

комиссии

1) Плановая, 2) По делам несовершеннолетних, 3) Об­ластная наблюдательная.

ОТДЕЛЫ

1. Финансовый, 2. Народного образования, 3. Здравоохра­нения, 4. Социального обеспечения, 5. По делам строительст­ва и архитектуры, 6. Мелиорации и водного хозяйства, 7. По

ториальных единиц (например, Дом санитарного просвещения, комбинат бытового обслуживания, больницу, городскую контору коммунального хо­зяйства). С последним положением И. А Азовкина согласиться нельзч. Администрация такого рода предприятий и учреждений не может быть, с нашей точки зрения, отнесена к органам государственного управления, так как практически эта администрация не осуществляет функций управ­ления в том смысле как это понимается, когда речь идет об органах вла­сти и управления, наделенных государственно-властными полномочиями, а выполняет лишь строго ограниченные функции, преимущественно1 ;по 'обес­печению нормальной деятельности данного предприятия или учреждения.

7   Заказ № К-221 д^;

подготовке зон водохранилищ гидроэлектростанций, 8. no-использованию трудовых ресурсов, 9. Отдел цен, 10. Архив­ный, П. Общий и 12. Организационно-инструкторский38.

УПРАВЛЕНИЯ

1. Сельского хозяйства, 2. Торговли, 3. Культуры, 4. Кино­фикации, 5. Управление издательств, полиграфии и книжной: торговли, 6. Капитального строительства, 7. Коммунального хозяйства, 8. Строительства и ремонта автомобильных дорог, 9. Охотничье-промыслового хозяйства, 10. Лесного хозяйства» 11. Аптечное, 12. Внутренних дел, 13. Юстиции, 14—19. Про­мышленности: а) местной, б) топливной, в) строительных ма­териалов, г) хлебопекарной, д) пищевой, е) бытового обслу­живания, 20. Снабжения и сбыта, 21. Гоструд сберкасс и гос­кредита, 22. Государственного страхования.

Кроме поименованных выше управлений 39, областной Со­вет депутатов трудящихся отнес к местным органам управ­ления   и   включил   в  свое решение следующие управления:

1.             Мясной, 2. По заготовкам    молока и молочной промыш­

ленности, 3. Хлебопродуктов и комбикормовой  промышлен­

ности, 4. Статистическое, 5. По охране государственных тайн

в печати, 6. Гидрометеослужбы, 7. Производственно-техниче­

ское управление связи, 8. Восточно-Сибирское территориаль­

ное   транспортное   управление, 9. Профессионально-техниче­

ского образования.

КОМИТЕТЫ

1. Народного контроля, 2. По телевидению и радиовеща­нию, 3. По физической культуре и спорту, а также Воен­ный комиссариат, Штаб гражданской обороны.

ОБЪЕДИНЕНИЯ

1. Областное    производственное    объединение    совхозов,,

2.             «Сельхозтехника».

38            Последние два отдела входят во внутриорганизационную структуру

аппарата собственно исполнительного комитета.

39            Все   они   двойного  подчинения   и  принадлежность   их   к   местным

органам государственного управлеиия никем не подвергается сомнению и*.

не оспаривается.

98            '

■■'»

ИНСПЕКЦИИ

1. Государственная инспекция по заготовкам и качеству сельскохозяйственных продуктов, 2. Рыбоохраны.

ИНСТИТУТЫ, ДИРЕКЦИИ, ТРЕСТЫ

1. Институт «Иркутскгражданпроект», 2. Дирекция по строительству г. Братска, 3. Тресты: а) «Скотооткорм», б) «Птицепром», в) «Коопзверопромхозов», г) «Госпромхо-зов».

ОПЫТНЫЕ СТАНЦИИ

1. Иркутская государственная сельскохозяйственная опыт­ная станция, 2. Тулунская государственная селекционная станция.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АРБИТРАЖ

Приводя этот перечень учреждений и организаций, кото­рые Иркутский областной Совет считает непосредственно подведомственными его исполнительному комитету40, необ­ходимо отметить отсутствие достаточной ясности в том. на­ходятся ли отдельные из них в двойном подчинении или нет, поскольку до сего времени в этом важном вопросе нет четкой правовой регламентации 4I.

Вместе с тем можно с достаточной определенностью утверждать, что областной Совет неправомерно относит к органам местного подчинения: производственно-техническое управление связи, комитет по телевидению и радиовещанию, управление по охране государственных тайн в печати, стати­стическое управление, объединение «Сельхозтехника», воен­ный   комиссариат,   управление   гидрометеослужбы, опытные

40            Было  бы   более  правильным  в  отношении  отдельных  организаций

говорить  не  о «подведомственности»  их исполнительному  комитету,  а  о

праве последнего на осуществление координации и контроля за их дея­

тельностью.

41            Вот пример существующей неясности в вопросах определения под­

чиненности. Управление внутренних дел является органом союзного подчи­

нения и вместе с тем, оно непосредственно подведомственно облисполко­

му. И в то же время управления мясной, а также по заготовкам молока

и молочной промышленности, находятся в непосредственном ведении рее

публиканского Министерства, хотя эти управления работают в тесном кон­

такте   с   облисполкомом,   в   пределах территории  области,  на  «местном

сырье», выполняют все его указания, и он  несет ответственность перед

правительством за их деятельность.

сельскохозяйственные станции, управление хлебопродуктов и комбикормовой промышленности, так как по характеру, мае' штабам и содержанию деятельности организационное и мето­дическое руководство ими (включая материально-техническое обеспечение) осуществляется непосредственно соответствую­щими Министерствами и Комитетами СССР или союзном рес­публики. Например, областное (краевое) управление хлебо продуктов и комбикормовой промышленности осуществляет хранение, обмен, а также отгрузку семенного и продовольст­венного зерна, крупяных культур, жмыхов и т. п. в различ­ные области и районы страны исключительно по распоряже­нию Министерства.

Спорным является также вопрос о подведомственности облисполкому сельскохозяйственной и рыбной инспекции.

За отмеченными исключением все остальные учреждения и организации, поименованные в решении облисполкома, с на­шей точки зрения, могут быть включены в систему органов управления областного Совета депутатов трудящихся.

Следует также иметь в виду, что на территории любой об­ласти (края) или большинства из них, например, Иркутской, Читинской, Амурской имеются такие организации как: уп­равление железной дороги, управление пароходства, управ­ление гражданской авиации, районное энергетическое управ­ление, геологическое, институты и учреждения АН СССР, высшие и средние специальные учебные заведения, упол­номоченный комитета государственной безопасности, крупные производственные объединения лесной и деревообрабатываю­щей промышленности, территориальные строительные орга­низации и тресты, отделения банков, которые с нашей точки зрения не относятся к местным органам управления, хотя в ряде случаев деятельность многих из них во многом зависит от действий и решений местных органов государственной вла­сти и управления. В частности, областной (краевой) Совет и его исполнительный комитет осуществляют по отношению к этим и ряду других органов и организаций координационные функции в сфере планирования, бюджета, строительства, рас­пределения жилого фонда, местных сырьевых ресурсов и строительных материалов, фондов потребительских товаров и т. д., а также контроль за соблюдением социалистической законности (и в частности, за выполнением постановлений правительства) этими организациями и учреждениями.

В названном выше решении    облисполкома указывается, чго в отношении такого рода учреждений и организаций он

100

осуществляет лишь «наблюдение». Не будем дискутировать по поводу примененного исполкомом термина [с правовых позиций он нечетко определяет взаимоотношения между ис полкомом и теми или иными организациями и учреждения­ми]. Бесспорно одно, что исполком не относит их к органам управления местного подчинения.

Поэтому мы не можем согласиться с утверждением Б. Н. Габричидзе, что органы управления различных мини­стерств и ведомств, действующие на местах, или «большин­ство из них» (?!—В. Н.), взятые в совокупности с исполни­тельными и распорядительными органами местных Советов, следует рассматривать «в качестве единой системы местных органов управления» 42. Ссылки автора на «взаимодействие», «контакты», «связи», органов общесоюзного или союзно-рес­публиканского подчинения, расположенных на территории области (края) с органами управления местных Советов также не могут служить основанием для включения их з си­стему аппарата местных представительных органов.

Нахождение этих организаций и учреждений на террито­рии той или иной области не может являться Argumentum ad rem. Следует иметь в виду, что право координации и функ ция взаимодействия не равнозначны с правом осуществления непосредственного руководства. Последнее во всех случаях сопровождается властными полномочиями в сответствующих отраслях хозяйственного и социально-культурного строитель­ства, и в том числе правом назначения и смещения с должно­сти руководителей организаций и учреждений, а также нало­жения на них дисциплинарных взысканий. Такими правомо­чиями облисполком в отношении организаций и учреждений союзного, союзно-республиканского и республиканского зна­чения, как известно, не обладает.'

Действующая система отраслевого аппарата управления областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, под­вергнутая нами исследованию, выдержала длительное испыта­ние временем и в основном отвечает как организационным требованиям, так и объему компетенции отраслевых и функ­циональных органов управления. Чтобы двигаться вперед, писал В. И. Ленин еще в 1920 г., «надо не начинать сызнова, не перестраивать направо и налево, а суметь в наибольшей степени использовать уже созданное. Как можно мень­ше общих  перестроек,  как  можно больше деловых, практи-

42 Б. Н. Габричидзе.   Система местных органов государственного управления СССР. «Советское государство и право», 1970, № 7, стр. 52.

101

чески испробованных (подчеркнуто нами — В. Н.), проверен­

ных достигнутыми уже результатами мер, приемов, способов,

указаний для достижения нашей главной цели...» 43.               -*

Так, например, существующий отраслевой аппарат управ­ления Иркутского областного Совета сложился на протяже­нии нескольких десятков лет и обеспечивает выполнение стоя­щих перед ним задач, что однако не исключает возможности частичных организационных или структурных изменений, на­правленных на его совершенствование. В связи с этим следу­ет остановиться на трех предложениях, преследующих, с одной стороны, цель упрощения системы (структуры) отрас­левого аппарата управления, непосредственно подведомствен­ного областным (краевым) Советам, а с другой—-необходи­мость создания специального органа в целях осуществления •функции, которая сейчас аппаратом управления практически не осуществляется.

Первое предложение касается существующего Отдела цен ■облисполкома.

Практика не считает оправданным изъятие из компетен­ции областных (краевых) плановых комиссий функции раз­работки цен на товары, производимые в области, а также контроля за правильностью их применения и образование Отдела цен облисполкома. С точки зрения технологии пла­нирования и экономики нельзя разрывать планирование про­изводства продукции от планирования себестоимости этой продукции и продажных цен на нее, так как это ведет к на­рушению единства (комплексности) в процессе и структуре планирования.

Было бы целесообразным возвратить эти функции област­ным плановым комиссиям для чего в их составе предусмот­реть «сектор цен», а карликовый Отдел цен облисполкома упразднить.

Далее необходимо рассмотреть вопрос о том, целесообразно ли наделение Отдела по использованию трудовых ресурсов обл(край) исполкомов такой функцией, как изучение трудовых ресурсов области (края) в аспекте, который свойствен преимущественно научно-исследовательским учреждениям. Не обладая достаточно подготовленными и тем более науч­ными кадрами, Отдел практически не в состоянии квалифи­цированно осуществлять эту работу. Поэтому целесообразно эту функцию изъять из ведения Отдела, передав ее соответ-

43 В. И. Л е н и н.   Поли. собр. соч., т. 40, стр. 142—143. 102

•ствующему научно-исследовательскому институту или в край­нем случае плановой комиссии. В связи с этим отделу оста­вить только его прежние обязанности по организованному набору рабочей силы и возвратить ему и прежнее наимено­вание «Отдел по организованному набору рабочей силы».

Третье предложение касается настоятельной необходимо­сти образования специального отдела или управления при ■обл (край) исполкомах по охране природы. Как известно, эта проблема является сейчас исключительно острой и актуаль­ной. Общественные организации, занимающиеся в той или иной мере делом охраны природы, практически не в состоя­нии обеспечить полное и эффективное выполнение этой функ­ции. В частности, необходимо установить более строгий госу­дарственный надзор за очисткой промышленных стоков круп­ных целлюлозно-бумажных предприятий, расположенных вблизи оз. Байкал и и на р. Ангаре. Только одного ведомст­венного контроля в данном случае недостаточно. В комплекс задач, возлагаемых на этот Отдел, будет входить обязан­ность объединения и координации усилий различных отрасле­вых ведомств по охране таких природных богатств, как зе­мельные и лесные ресурсы, рыбные запасы и т. д. В штате Отдела должны быть высококвалифицированные специалисты по соответствующим отраслям и лаборанты.

Исходя из соображений, изложенных выше, представляется необходимым:

—5 устанозить четкий порядок разработки и утверждения "Положений об отделах и управлениях местных представи­тельных органов как областных (краевых), так и районных. Как видно из помещаемой ниже таблицы, Положения об от­делах и управлениях утверждаются сейчас и обл (край) ис­полкомами и Министерствами. При этом в ряде случаев для одноименных органов управления, но расположенных в раз­ных областях (краях), Положения утверждаются то Минис­терством (и даже Советом Министров СССР), то обл (край) исполкомом, т. е. отсутствует так необходимая здесь унифи­кация и регламентация решения этих важных правовых во­просов. Некоторые отделы и управления не имеют утвержден­ных о них Положений. Положения, как мы полагаем, долж­ны разрабатываться совместно соответствующим Министерст­вом и исполкомом областного (краевого)  Совета и утзерж-

и Озеро Байкал  представляет особую ценность, так как оно содер­жит [по разным данным] от Ю до 20 проц. мировых запасов пресной воды1.

І03

даться   Советом  Министров   союзной   республики,   что  дает возможность более правильно решать вопросы правовой ре-