Глава   седьмая.   ОПРЕДЕЛЕНИЕ  СТЕПЕНИ УПРАВЛЯЕМОСТИ ХОЗЯЙСТВЕННЫМ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫМ   СТРОИТЕЛЬСТВОМ   РАЙОНОВ

Успешное осуществление повседневной и многогранной организационной деятельности аппарата управления район­ных представительных органов наряду с факторами экономи­ческого и правового порядка во многом зависит от размеров администрируемои территории и ее географического месторас­положения.

Практика свидетельствует о том, что даже малонаселен­ные районы и безлюдные части их территорий в интересах укрепления государственного правопорядка и охраны природ­ных богатств должны подлежать администрации. К сожале­нию, эти факторы зачастую не учитываются при определении объема работы, структуры и штатов райисполкомов, что ока­зывает негативное влияние на результаты деятельности ис­полнительных и распорядительных органов.

Отсюда возникает необходимость в своеобразном эталоне, модели района, на которую можно было бы равняться при решении широкого круга вопросов управления, а также об­разовании новых, упразднении или укрупнении существую­щих районов, так как именно здесь имеет место много просче­тов и ошибок, поскольку эти вопросы во многих областях и краях федерации решаются не на научной основе, без опоры на необходимые, заранее выработанные критерии и поэтому, зачастую субъективно.

Во всех случаях, когда мы говорим об оптимальных пока­зателях административного района, мы подразумеваем под этим возможности надлежащей организации управления хо­зяйством и культурным строительством на определенной тер­ритории при минимальных затратах на это управление. По­этому возникает потребность в создании комплекса объектив-

157

ных показателей (или условий), которые могли бы быть при­няты в качестве оптимальных. Назовем этот комплекс усло­вий степенью управляемости ', который бы давал возмож­ность:

а)             на научной основе, с учетом конкретных местных усло­

вий вывести надежное заключение о том, насколько хороша

осуществляется руководство (управление) тем или иным рай­

оном и что необходимо предпринять для его улучшения;

б)            свести  к минимуму влияние  больших территорий  на

мероприятия,  осуществляемые   Советом   и  его   исполнитель­

ными и распорядительными органами;

в)             обосновать выводы и предложения о необходимой (для

той или иной группы районов) структуре и размерах аппара­

та  управления,   призванного   обеспечить   выполнение   задач,

стоящих перед районом.

Исходя из этих положений и основываясь на научно-раз­работанных принципах административно-территориального деления, мы полагаем, что организационно-правовое содер­жание понятия «степень управляемости» должно базировать­ся на следующих показателях (условиях) 2:

1. Определение радиуса действия исполнительного коми­тета районного Совета, его отделов и управлений, при кото­ром  могло бы осуществляться наиболее эффективное руко-

1              В правовой и экономической литературе встречается термин ^прин­

цип управляемости».  Мы не  можем  согласиться  с  такой  терминологией,

так   как   она   не   выражает существа вопроса, не говоря уже о том, что

в принципе все районы должны быть хорошо управляемы. Поэтому, как

мы полагаем, важно выработать и определить такие показатели, сочета­

ние которых,  их комплекс способствовали бы  созданию условий   іучшеи

организации  управления   политической,   хозяйственной  и  социально-куль­

турной жизнью района.

Впервые вопрос о степенях управляемости и эффективности деятель­ности органов управления, автор, в порядке постановки проблемы, поднял в своей статье «Об использовании конкретно-социологического метода для изучения проблемы административно-территориального устройства». Изда­ние Восточно-Сибирского совета по координации и планированию гумани­тарных наук при Министерстве высшего и среднего спец. образования РСФСР. Иркутск, 1967.

2              Интересы управления должны предусматривать достаточную и хоро­

шо   продуманную   сеть   сельских   Советов,   при помощи которых можно

было   бы   решать   (руководствуясь   Законом   РСФСР   «О   сельском   и   по­

селковом Совете депутатов трудящихся РСФСР»)  многие вопросы обще­

ственной жизни. Не исключается, что в отдельных случаях в существую­

щую   сеть   сельских   Советов   могут   вноситься те  или иные коррективы

(упразднение,   укрупнение,   организация   новых   сельсоветов),   при  обяза­

тельности во всех случаях учета мнения населения.

158

водство (включающее систематический личный инструктаж и контроль руководителей) деятельностью низовых органов власти и управления, а также соответствующих хозяйствен­ных и социально-культурных предприятий и учреждений.

Необходимость определения такого радиуса действия по­может установить наиболее оптимальные размеры террито­рии района 3.

При этом, как свидетельствует практика, исключительно важное значение имеет фактор времени — объем затрат ра­бочих часов, необходимых для осуществления всех видов ру­ководства. Этот фактор должен определяться опытным путем на основе хронометража отдельных функций работников уп­равления.

Для иллюстрации этого ниже приводятся данные о за­тратах рабочего времени председателя исполнительного ко­митета районного Совета депутатов трудящихся в течение календарного года, на выполнение возложенных на него обя­занностей и функций руководства, исчисленные на основе изу­чения деятельности 11 из 28 председателей райисполкомов Иркутской области, имеющих сравнительно небольшие по си­бирским масштабам территории (от 25 до 40 тыс. кв. км), а именно:

работа в аппарате исполнительного комитета и осущест­вление функций руководства хозяйственной и социально-культурной жизнью района (в том числе изучение и анализ информации), а также прием государственных служащих и граждан по вопросам служебного и личного характера со­ставляет 32,8 проц. от общих затрат рабочего времени, при­нятых нами за 100 процентов; заседания исполнительного комитета—9,5 проц.; подготовка и проведение сессий район­ного Совета и участие в сессиях сельских и поселковых Со­ветов— 4 проц.; командировки и разъезды внутри района по различным вопросам, личный инструктаж и контроль непо­средственно на месте—14,2 проц.; участие в сессиях област­ного Совета, областных партийных конференциях, а также поездки в областной центр по другим надобностям —-4,7 проц.; совещания, конференции, участие в работе районного коми­тета КПСС — 14,1 проц.; отчеты, встречи и беседы с избира­телями (выполнение   депутатских   обязанностей — 3,1 проц.;

3 См. также нашу статью: Об определении эффективности управлен­ческой деятельности районных Советов депутатов трудящихся. «Акту­альные проблемы социалистического государственного управления». Со­ветско-польское совместное исследование.  Иркутск — Варшава,  1973.

159-

проведение массовой разъяснительной работы среди населе­ния— 3,5 проц.; нахождение в очередном отпуске—9,4 проп.; невыхода на работу по болезни — 3,1 проц.; прочие затраты времени — 1,6.

При более значительных территориях районов (от 40— 60 тыс. кв. км и выше) затрата рабочего времени на коман­дировки и разъезды должна возрасти примерно вдвое за счет соответствующего сокращения затрат рабочего времени на выполнение других обязанностей, что практически трудно осуществимо, и поэтому оказывает негативное влияние на степень и эффективность руководства.

Вышеприведенные данные свидетельствуют о том, что в силу занятости выполнением широкого круга государствен­ных и общественных обязанностей, а также других причин председатель райисполкома на командировки по району (во время которых главным образом и осуществляется личный инструктаж и контроль за деятельностью сельских, поселко­вых Советов, сельскохозяйственных предприятий и социаль­но-культурных учреждений) затрачивает в год в среднем 14—15 процентов рабочего времени, что нельзя признать до­статочным и что отрицательно сказывается на уровне и со­держании работы низовых органов. Конечно, функции руко­водства и контроля непосредственно на месте осуществляют­ся в какой-то мере заместителями председателя, секретарем и отдельными членами исполнительного ком-итета, тем не ме­нее интересы дела требуют, чтобы организация рабочего вре­мени председателя исполкома позволяла бы ему значительно увеличить затраты времени на командировки внутри района. Практика свидетельствует о том, что осуществление этой за­дачи потребует частичного пересмотра и совершенствования структуры аппарата 4 райисполкома, перераспределения обя­занностей внутри аппарата, а также максимального сокра­щения различного рода совещаний и заседаний, на которые в бюджете времени председателя исполкома зачастую непро­изводительно расстрачивается значительная доля времени.

2. Анализ бюджета района с точки зрения его соответст­вия требованиям хозяйства и социально-культурного строи­тельства и разработка предложений, необходимых для наи­более объективного и отвечающего нуждам района опреде­ления размеров доходной и расходной части бюджета.

4 И. А. А з о в к и н. В  монографии научные основы государственного управления в СССР. «Наука»,  1968, стр.  123—135.

■160

Следует полагать, что здесь важнейшим условием должна быть стабильность доходной части бюджета района, т. е. чет­кое регламентирование источников и перечня доходов, а так­же соотношения постоянно закрепленных и регулируемых до­ходов, изменения сроков уплаты отдельных видов доходов в целях более равномерного поступления их в бюджет на про­тяжении года 5.

Вопрос о более широкой бюджетной самостоятельности Совета в целях дальнейшего укрепления материально-финан­совой базы района (на что указывалось ранее в наших ра­ботах) и улучшения в результате этого оперативно-хозяйст­венного руководства Совета объединяемой им территорией сейчас решен Законом РСФСР о районном Совете депутатов трудящихся6.

Поэтому в конкретных условиях того или иного района особое значение приобретает умелое и высокоэффективное использование исполкомом районного Совета бюджетных ассигнований и изыскание дополнительных (сверхбюджет­ных) источников дохода.

3. Комплекс социально-культурных и бытовых учрежде­ний (школы, больницы, клубы, кинотеатры, мастерские и комбинаты бытового обслуживания), отвечающий установ­ленным соответствующими Министерствами нормам и учи­тывающий доступность пользования этими учреждениями на­селением с точки зрения расстояния, транспортных средств и т. п.

К сожалению, в настоящее время, по меньшей мере в по­ловине районов Восточной Сибири и Дальнего Востока (в Ир­кутской области в 60 проц. районов) такие учреждения, как больницы и предприятия бытового обслуживания расположе­ны преимущественно в районных центрах и поэтому населе­ние периферии района обслуживается этими учреждениями не везде достаточно хорошо.

Улучшению обслуживания бытовых нужд населения за последние годы значительно способствовали постановления Совета Министров СССР 1965 года «О мерах по улучшению работы предприятий бытового обслуживания»7 и  1967 года

5              См.   об   этом   подробнее:   М.   И.   П и с к о т и н.    Бюджетные   права

местных Советов. «Госюриздат», 1967; Н. А. Щ и р к е в и ч.  Местные бюя-

жеты СССР. Изд-во «Финансы», 1965 и др.

6              Ст.  13 Закона РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся

РСФСР».

7              СП СССР, 1965, № 13, ст. 94.

И Заказ   №   К-221              1(ц,

«О мерах по дальнейшему развитию бытового обслуживания населения» 8. Во многих районах Восточной Сибири и Даль­него Востока организованы новые предприятия бытового об­служивания и, что особенно важно, разъездное обслуживание отдаленных населенных пунктов.

4. Определение объемов и направлений капиталовложе­ний, исходящих из действительной потребности в средствах для осуществления тех или иных задач развития района и ре­альных возможностей освоения этих средств.

Здесь нельзя не отметить, что в существующем порядке планирования капитального строительства в сельских райо­нах имеются существенные недостатки, заключающиеся в том,, что районы не имеют детально разработанных пятилетних планов в частности в разрезе сельских Советов, установлен­ная в них очередность строительства тех или иных объектов зачастую нарушается, как правило, в этих планах не предус­матривается участие населения в их выполнении.

В деле правильного определения объема и направления капиталовложений в районах имела бы большое, если не пер­востепенное значение разработка и издание схем примерной планировки и застройки крупных сельских населенных пунк­тов, рассчитанных на различные зоны страны, в которых сле­довало бы предусмотреть порядок размещения на селе адми­нистративных, торговых и культурно-бытовых учреждений, жилых домов и производственных сооружений, порядок и ха­рактер формирования центра села. Однако на сегодня в ряде районов, краев и областей республики застройка сель­ских населенных пунктов производится зачастую неорганизо­ванно и с грубым нарушением архитектурно-планировочных требований. Исполкомы сельских Советов практически не осуществляют предоставленных им в этом отношении прав, так как не обладают необходимыми специальными позна­ниями.

5. Наличие средств связи (почта, телеграф, телефон, транспорт общественного пользования, сеть и состояние до­рог), которые бы способствовали как надлежащему решению вопросов управления, так и обеспечивали нужды населения. В деле скорейшего решения этих вопросов большое значе­ние имела бы разработка схем всех видов связи на длитель­ную перспективу, чтобы каждый сельский район хорошо знал свои возможности и мог осуществлять целеустремленную и.

8 СП СССР,  1967, № 23, ст. 160.

162

последовательную работу по реализации перспективного пла­на. При этом план должен предусматривать не только госу­дарственные вложения на эти цели и использование банков­ских ссуд, но и привлечение населения, общественности к вы­полнению, например, таких работ, как заготовка и установка телеграфных и телефонных столбов, подготовка траншей, ям, и котлованов под различные опорные устройства и т. д., на что, как показала практика, трудящиеся идут очень охотно. 6. Возможности осуществления конкретного руководства сельскохозяйственным и промышленным производством района.

Достаточно эффективное решение задач дальнейшего раз­вития сельского хозяйства зависит во многом от хорошего знания состава земельных угодий и учета природных и кли­матических условий. Правильное размещение сельскохозяй­ственных культур по территории района, получение высоких и устойчивых урожаев, проведение мелиоративных работ во­обще немыслимо без учета климатических условий.

Теперь, когда непосредственное руководство сельским хо­зяйством возложено вновь на райисполком и ему придан со­ответствующий сельскохозяйственный аппарат, исполнитель­ный комитет, наряду с областными (краевыми) сельскохо­зяйственными организациями несет ответственность за эффек­тивное ведение хозяйства и выполнение планов продажи го­сударству зерна и других сельскохозяйственных продуктов, за соблюдение правил землепользования и землеустройства, а в соответствии со ст. 49 Основ земельного законодательства СССР — за разрешение различного рода земельных споров в целях охраны, сбережения и рационального использования земельных ресурсов района.

Отсюда особое значение имеет осуществление надлежа­щего оперативно-технологического руководства колхозами и совхозами, пределы досягаемости этого руководства 9. К со­жалению, до сего времени территории многих колхозов и сов­хозов очень велики и трудноуправляемы. Так, например, в Иркутской области по данным областного статистического уп­равления на 1 июля 1973 года значится:

9 Данные Иркутского областного управления сельского хозяйства зч 1965—1972 гг. свидетельствуют о том, что наибольшие убытки, как пра­вило, приносят те совхозы, которые имеют большие и следовательно труд­но управляемые территории.

163

Таблица   14

Земельные площади в тыс   га Число колхозов

и совхозов     наибольшая      наименьшая   средняя