Средняя

площадь

адм.

.   района

(тыс.

кв.

км)

-)

я о

Є

о

п>

■о

п>

X

П>

S

■о

X

?3

S

■о

S

5

tr

S

ш

п

а

я

Sc

1

го насе­ления

ельско-

[0 числу

вес по РСФСР

■о

Си  и

£. <0

а о

отн

о

я

о

тву мин. знов

о

^t

?

транные обязанности по обслуживанию их социальных нужд и запросов, что может быть эффективно осуществлено лишь при условии максимального приближения органов государст­венной власти к населению.

В свою очередь, отдельные правоведы, внося те или иные предложения об упорядочении административно-террито­риального деления, зачастую не учитывают экономическую сторону проблемы, что, как мы полагаем, объясняется отсут­ствием или недостаточностью связей в осуществлении науч­но-исследовательской деятельности между правоведами и эко­номистами. Тем не менее большинство авторов, участвующих в изучении проблемы, считает необходимым совмещение ин­тересов экономического районирования и административно-территориального деления. Так Ю. А. Тихомиров, рассматри­вая вопрос о совершенствовании системы местных Советов указывает, что главное в решении этой проблемы — «строгое соответствие административно-территориального деления раз­вивающимся социально-экономическим комплексам и свя­зям»6. В. А. Ржевский исходя по существу из этих же пози­ций полагает, что границы ряда существующих областей «не отвечают новым условиям развития производительных сил» и нуждаются в пересмотре, а территорий областей — в укруп­нении7. Одновременно он считает возможным разукрупнение экономических районов до размеров административных об­ластей. Здесь следует согласиться с А. В. Лужиным, который справедливо полагает, что такие экономические районы не будут достаточно мощными территориально-производствен­ными объединениями.

На необходимость укрупнения (объединения) мелких об­ластей и уточнения межобластных границ для обеспечения необходимого «экономического и административного единст­ва» указывают также В. А. Барахтян и Р. С. Павловский8. О целесообразности укрупнения не только областей, но и ад­министративных районов, а также об уточнении границ об­ластей, если они устарели (?!—В. Н.) пишет П. М. Алампиев9.

6              Ю. А. Тихомиров. В монографии Местные Советы на современ­

ном этапе. «Наука», 1965, с. 23.

7              В. А. Ржевский. Территориальная организация Советского госу­

дарства. Приволжское книжное изд-во, Саратов,  1966, с. 104 и 85.

8              В. А. Барахтян, Р. С. Павловский. Создание и развитие со­

ветского  административно-территориального   устройства.   Ученые   записки

Харьковского юридического института, т. XI, І957.

9              П.  М.  Алампиев. Экономическое  районирование СССР.  «Эконо­

мика», 1963.

В. А. Круталевич, в принципе соглашаясь с необходимо­стью соответствия экономического и административно-терри­ториального деления, практически высказывает сомнения в-возможности такого соответствия и более того говорит «о бес­перспективности поисков в этом направлении»10, с чем, ко­нечно, нельзя согласиться.

В этой связи мы хотели бы поддержать высказанное эко­номистом Ю. М. Бутиным суждение о том, что несовпадение экономических и административных границ связано с не­сколькими причинами. «Во-первых, при политико-администра­тивном делении кроме экономических учитывались и другие факторы, в частности национальный вопрос. Во-вторых, из­вестный разрыв между экономическим районированием и политико-административным делением будет неизбежно су­ществовать (подчеркнуто нами — В. Н.), ибо производитель­ные силы развиваются непрерывно, образуя новые террито­риальные сочетания и комплексы, и административное деле­ние не в состоянии угнаться за всеми изменениями в форми­ровании этих комплексов. Однако сокращать, по возмож­ности, разрыв между экономическим районированием и административным делением необходимо и это в наших си-лах»11.

Ю. В. Машуков уделяет большое внимание прежним адми­нистративным округам, считая, что они были хозяйственно целостными образованиями, «ступенью экономического райо­нирования». Он полагает, что «в своих основных очертаниях (?! — В. Н.) они близки к современным внутриобластным экономическим районам». Далее Ю. В. Машуков указывает, что «...материалы по округам приобретают большую ценность, как исходные данные при изучении производственно-террито­риальной структуры всей Восточной Сибири12.%

С этими утверждениями трудно согласиться. Достаточно сказать, что экономика прежних округов и современных тер-

10            В.   А.   Круталевич.   Административно-территориальное  устрой­

ство БССР, «Наука и техника», Минск, 1966.

11            Ю. М. Бутин. Экономическое районирование, некоторые подходы

к его критериям и псказателям. В сборнике «Эффективность комплексного

развития хозяйства экономического района»   Изд-во Сибирского отделения

АН СССР, Новосибирск, 1972.

12            ІО.  В.  Машуков. Административное  деление   и   экономическое

районирование   Восточной   Сибири.   В   сб.   «Эффективность   комплексного-

развития хозяйства экономического района». Публикация Института эко­

номики и организации промышленного производства Сибирского отделения

АН СССР. Новосибирск, 1972.

44

риторий, которые когда-то входили в границы округов, аб­солютно несравнимы. Мы уже не говорим о том, что боль­шинство административных округов, например, быв. Забай­кальской, Иркутской и др. губерний не отличались экономи­ческой цельностью, а назначение вообще всех округов состоя­ло, главным образом, в необходимости улучшения организа­ционного и административного руководства, а также сокра­щении управленческого аппарата. Как известно округа че оправдали своего назначения и были ликвидированы, о чем между прочим, указывает и Ю. В. Машуков в своей работе.

Известный экономист проф. В. А. Кротов в своей интерес­ной, но неопубликованной пока работе «Территориальная ор­ганизация производительных сил и вопросы экономического районирования», с которой нам было разрешено ознакомить­ся, в числе ряда предложений выдвигает предложение об образовании территориально-производственных комплексов (внутриобластных районов), которые, по мнению В. А. Кро­това, будут охватывать «сферой своего влияния несколько го­родов, поселков городского типа и административных райо­нов» и наряду с экономическим будут иметь аппарат админи­стративного управления. Характерно, что говоря о ТПК он считает, что они будут являться «подразделениями ранга, существовавших до 30-х годов округов» (административных округов — В. Н.). В частности в Восточно-Сибирском эконо­мическом районе проектируется создать 23 ТПК, из них: в Красноярском крае — 6, Тувинской АССР — 2, Иркутской об­ласти — 6, Бурятской АССР — 4 и Читинской — 5 террито­риально-производственных комплексов.

Соглашаясь с В. А. Кротовым в том, что уже сейчас имеют место существенные трудности в управлении хозяйством из одного центра следует считать, что такое решение проблемы сочетания экономического районирования и административ­но-территориального деления будет трудно осуществить на практике. Необходимо учесть, что создание управленческого административного аппарата в ТПК (округах) потребует резкого увеличения штатных контингентов и ассигнований из государственного бюджета на его содержание (ведь админи-стративныей районы по мысли В. А. Кротова сохраняются). По самым осторожным подсчетам для создания окружного аппарата только по 23 ТПК Восточной Сибири потребуется организовать аппарат управления местных (окружных) пред­ставительных органов, по меньшей мере в числе 1300—1500 единиц. Кроме того и, это очень важно с организационно-по-

45

литических позиций, предлагается возродить четырехзвенную структуру местных Советов (область [край]—округ—район— сельсовет) вместо существующей трехзвенной, что, конечно, абсолютно неприемлемо.

Отсюда возникает необходимость какого-то иного решения проблемы. Мы не отвергаем ТПК и учитываем их значение и роль в деле дальнейшего развития экономики, особенно в восточных районах РСФСР, но решение оптимального ва­рианта сочетания административно-территориального деле­ния и ТПК нуждается в дальнейшем изучении.

А. В. Лужин, возражая против предложений отдельных правоведов об укрупнении областей до размеров экономиче­ских районов, считает, что «области могут быть экономиче­ски организованными подрайонами» (экономических райо­нов — В. Н.). Но и это предложение не приближает нас к ре­шению проблемы, поскольку области (края) и сейчас явля­ются практически подрайонами крупных экономических райо­нов Федерации, однако единое руководство и ответственность за выполнение народнохозяйственного плана экономического района в целом отсутствует. Как известно, в каждый из де­сяти районов РСФСР входит от 5 до 12 краев, областей, ав­тономных республик, планы хозяйственного и социально-культурного строительства которых, а также планы пред­приятий союзного и республиканского подчинения, взятые вместе и составляют народнохозяйственный план экономиче­ского района. Однако такой план существует лишь в планах Госплана РСФСР, как экономическо-статистическая катего­рия, поскольку он не имеет конкретных адресатов-исполните­лей, ответственных за его реализацию. Ведь органы государст­венной власти и управления областей, краев и автономных республик несут ответственность практически лишь за вы­полнение плана местного хозяйства, поскольку руководство предприятиями им не подведомственными осуществляется об­щесоюзными или союзно-республиканскими Министерствами и их органами.

Такое положение было бы неправильно объяснить только тем, что экономические и административно-территориальные границы не совмещаются. Оно находит свое объяснение и в том, что областные (краевые) Советы депутатов трудящихся не обладают в настоящее время необходимой для осущест­вления комплексного руководства компетенцией и специаль­ным отраслевым аппаратом.

4G

Что же, с нашей точки зрения, могло способствовать ре­шению рассматриваемой проблемы или хотя бы дать воз­можность приблизиться к ее решению в ближайшем будущем?

Первое. Изучение возможностей укрупнения администра­тивных областей в центральной и западной частях РСФСР, имеющих незначительные по размерам территории (напри­мер, от 55 тыс. кв. км и менее) и сравнительно небольшое число населения (например, от 800 тысяч до 2 млн. человек), при условии дифференцированного подхода к таким преобра­зованиям.

Сокращение числа подобных административных областей даст возможность удешевить аппарат государственного уп­равления и вместе с тем укрепить его районное звено за счет упраздняемого областного аппарата советских органов. Одно­временно ликвидация отдельных областных границ создаст условия для укрупнения территориально-производственных комплексов, а следовательно осуществления большей кон­центрации производства и известного сближения администра­тивно-территориальных границ с границами экономических районов. Не исключается, что все это может повлечь за со­бой в последующем укрупнение отдельных экономических районов западной и центральной частей РСФСР13.

Второе. Осуществление в этих же целях постепенного пе­ресмотра границ и разукрупнения существующих Восточно-Сибирского и Дальневосточного экономических районов, об­ладающих чрезвычайно большими территориями и исключи­тельными потенциальными возможностями развития промыш­ленного производства. На этот счет имеются достаточно обо­снованные предложения-проектировки ученых экономистов (В. А. Кротов, М. И. Помус, Б. Ф. Шапалин и др.), которые могут служить основанием для последующего более деталь­ного изучения и решения проблемы.

Третье. Считая нецелесообразным наделение ТПК функ­циями органов государственного управления по причинам, рассмотренным выше и принимая вместе с тем во внимание желательность и необходимость руководства ими со стороны областных (краевых) государственных органов и в частности осуществления последними координационных функций в деле выполнения народнохозяйственных планов, следует рассмот­реть вопрос о возможности придания обл(край) исполкомам

13 К  числу  таких   экономических   районов   возможно  отнести:  Цент­ральный,  Волго-Вятский,  Центрально-Черноземный,  Поволжский.

47

дополнительного аппарата, который бы одновременно осуще­ствлял и территориальное и отраслевое руководство этими промышленными комплексами в контакте с соответствующи­ми союзными и республиканскими Министерствами и об уста­новлении в связи с этим соответствующей компетенции об­ластных (краевых) органов государственной власти и уп­равления.

В этом случае обл(край) исполкомы должны иметь в своем распоряжении комплексный план, включая план капи­тального строительства по всем расположенным в области (крае) территориально-производственным комплексам отдель­но, определяемый Госпланом союзной республики в установ­ленном правовыми актами порядке и, с учетом интересов и требований мест.

Четвертое. Возможен и другой вариант решения вопроса, при котором административное руководство осуществлялось бы обл (край) исполкомом, а для обеспечения единого хозяй­ственного руководства и выполнения комплексного плана на территории каждого ТПК создавался бы специальный меж­ведомственный аппарат (путем, например, выделения необ­ходимых штатных единиц Министерствами, предприятия ко­торых входят в данный ТПК). Мы учитываем — что осуще­ствить это предложение довольно сложно, поскольку сильны еще ведомственные центробежные силы, но ясно одно, что в пределах территориально-производственного комплекса дол­жен быть единый хозяин, которому бы подчинялись не только промышленные предприятия (при этом мы не забываем о принципе двойного подчинения и отраслевом Министерстве), но и заказчики и строители в целях обеспечения комплексно­сти как в плане, так и его реализации, а также комплектно­сти строительства всех объектов, включая социально-бытовые.

Пятое. Необходимо определить правовой статут террито­риально-производственного комплекса. ТПК должен обрести ■организационное и юридическое лицо и перестать быть толь­ко экономическим понятием. Ведь до сего времени нет на­пример, достаточной ясности в том, что должно входить (включаться) в состав ТПК, на каких основаниях и как он будет управляться. Все эти вопросы требуют скорейшего и квалифицированного решения. В частности следует опреде­лить порядок его взаимоотношений с областными (краевы­ми) представительными органами, а также Советами Мини­стров автономных республик и Советами депутатами трудя­щихся национальных округов, поскольку здесь должны быть

48

учтены их национальные особенности и правовое положение в соответствии с Конституцией СССР и Конституциями союз­ных республик.

В правовом статуте должно найти определение взаимоот­ношений территориально-производственного комплекса с Ми­нистерствами, поскольку в ведении последних, бесспорно, дол­жны остаться вопросы технической политики и технического прогресса, материально-техническое снабжение, обеспечение кадрами высококвалифицированных специалистов, подготов­ляемых в общесоюзном масштабе, кооперация с однородны­ми предприятиями Министерств, расположенными в других краях и областях, вопросы разделения труда между предприя­тиями различных профилей и т. д.

Шестое. В целях координации и решения тесно связанных между собою вопросов административно-территориального деления и экономического районирования целесообразно со­здание при Президиумах Верховных Советов союзных рес­публик межведомственного органа (комитета, комиссии или постоянного совещания), который мог бы состоять из пред­ставителей Госплана, институтов Академии наук СССР: го­сударства и права, экономики, географии, отдела по вопро­сам работы Советов Президиума Верховного Совета союзной республики, а также представителей областей (краев), рес­публик, в тех случая, когда будут разрабатываться пробле­мы, относящиеся к той или иной области или ряду областей. Создание такой организации обеспечило бы всестороннее комплексное изучение и подготовку проектов предложений для соответствующих органов государственной власти и уп­равления14.

В заключение несколько слов о терминологии, применяе­мой в экономической литературе в также зачастую исполь­зуемой периодической печатью. Обращает внимание обилие таких терминов и разноречивость определения по существу однопорядковых понятий, а порой нечеткость определений. Так, например, территориально-производственные комплексы (ТПК) или внутриобластные промышленные районы име­нуются также «производственными узлами», «экономически­ми узлами» или «ТПК частного типа».  Применяется также

14 См. также наши статьи: Совершенствовать принципы администра­тивно-территориального деления СССР. «Советское государство и право», 1966, Ns 6; Пути оптимизации административно-территориального деления СССР. «Советское государство и право», 1972, № 6.

4   Заказ   №   К-221             ,               49

г

термин   «первичные  производственные  базы»,   который   при­мерно равнозначен ТПК частного типа (?!) и т. д.

Отдельные авторы подразделяют ТПК на «общиел для всего экономического района и «частные», составляющие от­дельные звенья «общих комплексов», действующие в опреде­ленных пространственных рамках». Они также именуются «основными экономическими узлами» внутри областных (внутри республиканских) экономических районов общегосу­дарственного значения. Одновременно «частные ТПК» назы­ваются «производственно-территориальными узлами», «ядра­ми», «очагами». Но если, общие ТПК» являются общими для всего экономического района (подчеркнуто нами — В. Н.), то они становятся практически равными экономическим райо­нам и уже не являются территориально-производственными комплексами. Ведь большинство экономистов придерживает­ся того мнения, что ТПК — это внутриобластные районы? (административных областей — В. Н.).

Упомянутые выше термины «база», «очаг» (а также «зо­на») используются и в тех случаях, когда речь идет о «более крупных народнохозяйственных комплексах, охватывающих несколько крупных экономических районов»15. Но тот же автор называет первичными производственными базами: (разрядка наша — В. Н.) и частные ТПК. В отдельных рабо­тах появляется термин «усеченный (?! — В. Н.) ТПК» и др.

Из приведенных примеров можно заключить, что назван­ные экономические термины не приведены в систему, а их многозначность и синонимия ведут к смысловой неточности, снижают их научное значение.

Надо иметь в виду, что термины, используемые в работах: по экономическому районированию, имеют большое значение не только для экономических, но географических, правовых наук, социологических исследований (причем не только, внутри нашей страны) и потому должны быть упорядочены и введены в систему, которая могла бы быть общепринятой.

15 Все упомянутые термины используются, например, в Сборнике-«Эффективность комплексного развития хозяйства экономического райо­на». Институт экономики и организации промышленного производства Си­бирского отделения АН СССР. Новосибирск, 1972.