Глава 1. ПРЕДМЕТ ТА СИСТЕМА КУРСУ "АДМІНІСТРАТИВНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ"

^ 1. Поняття, зміст та основні напрямки адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

'Органи внутрішніх справ згідно з Законом України "Про міліцію"1 та Положенням про Міністерство внутрішніх справ України, яке затверджене Указом Президента України 7 жовтня 1992 p. 2 за-безпечуютыфй! основні функції (напрямки діяльності): адміністративну, профілактичну , оперативно-розшукову , кримінально-процесуальну > виконавчу, охоронну /на договірних засадах/.» Адміністративна діяльність, яка є одним з основних напрямків діяльності органір внутрішніх справ, здійшюеться на основі норм адміністративної*®, права.*

У вІдпШдшсті з Конституцією -України органи внутрішніх справ відй0%й|ІйЖ до системи органів 'Щнкавної виконавчої влади. Указом Президента України від 23 лютш> 1992 р. "Про зміни в системі централ>іих органів виконавчої влади України" Міністерство внутрішніх ед>§в України віднесено д&дієї системи органів.ї У законі "Про |ІІЯІЦІЮ" закріплено положення про те, що міліція є органом виконавчої влади. Виходячи з цих формальних позицій, а також Із тогб, що органи внутрішніх справ реалізують норми законодавства України /виконують і функції управління/, адміністративну діяльність можна розглядати як державну виконавчо-владну діяльність.

Відомо, що державно-управлінські відносини складаються в різних сферах життя суспільства: економіці, соціально-культурної^ будівництві, адміністративно-політичній діяльності. Так, ад»&-ністратиш^ /діяльність органів внутрішніх справ здійснюється в адміністратушеніолітичній сфері функціонування державних органів /ві&ВІ*ї98Чої влади і охоплює широку сферу державної діяльності, їшГ^Йі^лІшІється як сукупність функцій щодо захисту суспільного устроїв, забезпечення державної безпеки, охорони громадського порядку, функціонування органів юстиції та розвитку

1 Див.:Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. N 4. Ст.20

2 Див.:Голос України. 1992. 20 жовтня

- 5 -

міжнародних і політичних відносин, що виконуються державними органами .

Залежно від тієї або іншої окремої функції її здійснює відповідний державший орган, наприклад функції охорони країни - Міністерство оборони України; державної безпеки - служба безпеки; міжнародних відносин - система органів та установ Міністерства закордонних справ України; юстиції - Міністерство юстиції України; охорони громадського порядку - Міністерство внутрішніх справ України. Останнє має своїм призначенням забезпечення громадської безпеки суспільства, реалізацію державної лолітики в сфері захисту прав та свобод громадян і держави від протиправних посягань, організації та координації діяльності органів внутрішніх справ з боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку.

Управління внутрішніми справами - це особлива сфера державної виконавчої влади, яка спрямована на забезпечення нормальної діяльності людей. Перед тим як визначити його поняття, потрібно відповісти на запитання, що є об'єктом цього управління, Інакше кажучи, визначити саму галузь внутрішніх справ.

ГТалузь внутрішніх справ - це передусім система суспільних відносин, їх обов'язковим суб'єктом є орган внутрішніх справ, його підрозділ, установа або окремий службовець. При визначенні названої галузі необхідно брати до уваги правову регламентацію закріплення за відповідними органами внутрішніх справ та їх підрозділами завдань і функцій зовнішнього впливу. Так, відповідно до Закону "Про міліцію" основними завданнями міліції є:

забезпечення особистої безпеки, громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

запобігання і припинення правопорушень; Ч охорона і забезпечення громадського порядку;

виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

забезпечення безпеки дорожнього руху;

захист власності від злочинних посягань;

виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

участь у паданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним>органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

'  Галузь внутрішніх справ охоплює також деякі інші види діяльності, які в цілому направлені на попередження злочинів, наприк-

- 6 -

лад забезпечення пожежної охорони, виконання вироків суду /здійснюється системою виправно-трудових установ/, облік та реєстрація вогнепальної зброї, автомототранспортних засобів, технічний нагляд за ними та 1н.

Якщо синтезувати названі функції зовнішнього впливу органів та установ внутрішніх справ, можна зробити висновок, що вони /ці органи та установи/ здійснюють діяльність, яка зводиться до таких основних напрямків: а/ забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, участь у наданні їм соціальної та правової допомоги; б/ охорона громадської безпеки та громадського порядку; в/ боротьба із злочинністю; г/ захист власності та охорона об'єктів від незаконних посягань та пожежі; д/ сприяння державним органам та іншим суб'єктам суспільних відносин у виконанні ними обов'язків, передбачених законом.

ТакаМ чином, враховуючи викладене, галузь внутрішніх спраОв можна визначиш як систему суспільних відносин, які виникають у зв'язку з забезпеченням прав та законних інтересів громадян, громадського порядку і громадської безпеки, виконанням покарань та адміністративних стягнень, виконанням інших завдань, які випливають  із закону України "Про міліцію" та інших законодавчих актів, де у відповідності з нормами права одним із суб'єктів е орган або установа внутрішніх справ, їх підрозділ або службовець.

З курсу адміністративного права відомо, що державне управління - це діяльність органів виконавчої влади, цілеспрямований організуючий їх вплив на поведінку учасників управлінських відносин. Управління в області внутрішніх справ є різновидом державного управління, особливості його виявляються в тому, що воно обумовлено специфічністю об'єкта управління, а саме галуззю внутріш-ніхсправ.

^Адміністративна діяльність - це діяльність, яка урегульована нормами адміністративного права, вони закріплені в законі "Про міліцію" та в інших правових актах. Більшість напрямків діяльності органів внутрішніх справ регулюється іншими галузями права. Наприклад, кримінально-процесуальне право регулює слідство та дізнання, оперативно-розшукову діяльність; виправно-трудове право регламентує порядок виконання покарань за скоєні злочини.

Отже, не вся діяльність органів внутрішніх справ відноситься до виконавчо-владної, як і не всі засоби впливу належать до адміністративно-правових. Звідси 1 об'єкт управління в галузі внут-

- 7 -

рішніх справ не тотожній з об'єктом адміністративної діяльності. Вони співвідносяться як загальне та особливе.

З допомогою адміністративно-правових засобів можна впливати на відносини в сферах громадського порядку, громадської безпеки та боротьби в різними видами правопорушень, які відносяться до об'єкта адміністративної діяльності. Сюди також належать відносини щодо захисту життя, здоров'я, честі та гідності громадян, їх прав 1 свобод.

•Виходячи з особливостей галузі внутрішніх справ , визначених відносин виконавчо-владної діяльності та теорії адміністративного права, можна визначити, що адміністративна діяльність органів внутрішніх справ - це урегульована нормами, адміністративного права гх виконавчо-владна діяльність, яка спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав І свобод, законних Інтересів, громадського порядку, громадської безпеки та боротьбу з правопорушеннями.»

Адміністративна діяльність має різноплановий характер: 1/ор-ганізаційна діяльність; 2/ зовнішньо-сисгемна діяльність. Крім організаційної роботи, спрямованої на виконання визначених завдань і яка може вважатися адміністративною, органи внутрішніх справ покликані здійснювати управлінські функції 1 поза системою міністерства внутрішніх справ. Інакше кажучи, органи внутрішніх справ здійснюють адміністративну правоохоронну діяльність в об'ємі своєї компетенції по відношенню до різних суб'єктів правовідносин, зокрема громадян, посадових осіб та цивільних установ.

Лерший-наярямок адміністративної діяльності прийнятсХ називати внутрішньосистемним або організаційним. Це діяльність (спрямована на упорядкування управлінських відносин, які виникають, з питань організації самої системи та структури органів внутрішніх справ, забезпечення необхідних умов для її функціонування^]

Другий напрямок - позасистемна адміністративна діяльність /виходить за межі системи органів внутрішніх справ і пов'язана з регулюванням відносин у суспільстві/. Цей різновид діяльності називається правоохоронною адміністративною діяльністю. Така назва обумовлюється тим, що основний зміст даної роботи зводиться до забезпечення співробітниками органів внутрішніх справ функцій по 'охороні правовідносин. Не дивлячись на те, що міліція також здійснює правозастосовну адміністративну діяльність, слід підкреслити, що ця діяльність має обслуговуючий характер< виступає

- 8 -засобом забезпечення правоохоронної діяльності.

В аспекті подальшої деталізації управлінських суспільних відносин можна виділити -З^кі видилрашюхоронної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ: охорона громадського порядку; забезпечення громадської безпеки /правил дозвільної системи, пожежної охорони, безпеки дорожнього руху/; охорона власності; забезпечення правил паспортної системи; додержання правил в'їзду в Україну та проживання в країні іноземних громадян та осіб без громадянства, а також виїзд громадян за кордон.

Управління системою органів внутрішніх справ, або організаційна адміністративна діяльність, охоплює виконання функцій щодо вдосконалення структури служб органів внутрішніх справ, їх апаратів, забезпечення кадрової роботи, фінансового та матеріально-технічного забезпечення, прийняття управлінських рішень а питань діяльності органів внутрішніх справ та контролю за їх реалізацією.

Особливості управлінських відносин у зазначеній галузі складають частину предмету курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ". Крім того, його предметом є правові норми, які регламентують цей вид суспільних відносин, а також досягнення науки адміністративного права і передової практики діяльності органів внутрішніх справ у цій галузі.

Ф 2. Завдання та система курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ"

Підготовка фахівців для органів внутрішніх справ України передбачає урахування особливостей вимог до посад середнього та старшого начальницького складу. Кваліфікаційна характеристика співробітників цієї категорії вимагає від кандидатів на заміщення посад знань правових норм та методики їх застосування.

• Як відомо, адміністративна діяльність реалізується на основі застосування норм адміністративного права, які регулюють в основному відносини в галузі громадського порядку та громадської безпеки, а також норм, які захищають життя, здоров'я, права та свободи громадян.

Здійснення адміністративної діяльності передбачає необхідний обсяг знань про зміст функцій цього виду діяльності, її засоби та форми, а також про призначення та завдання служб міліції, які

— 9 —

здійснюють адміністративну діяльність, їх систему та структуру, порядок виконання співробітниками цих служб своїх функціональних обов'язків, застосування ними заходів адміністративно-правового впливу.

Систему курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" складають загальна та особлива частини.

Загальна частина включає питання управління в органах внутрішніх справ, предмет та систему курсу адмінітстративної діяльності органів внутрішніх справ, його співвідношення з Іншими навчальними курсами та дисциплінами, які вивчаються у вузах міністерства внутрішніх справ.

Розглядається також поняття та зміст громадського порядку, основні адміністративно-правові засоби його охо'рони, участь громадян в охороні порядку в громадських місцях.

Висвітлюються питання правового положення суб'єктів адміністративно-правових відносин у галузі внутрішніх справ /МВС України, обласних, міських та районних органів внутрішніх справ, міліції як складової частини органів внутрішніх справ, а також рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

Детально викладені питання, пов'язані зі змістом та формами адміністративної діяльності, а також з такими її методами, як переконання та примус. Розкриваються характерні риси адміністративної діяльності, акти управління міліції та ін. З'ясовуються роль переконання в адмінітстративній діяльності, заходи адміністративного примусу, визначається їх класифікація та зміст, сутність адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, адміністративної юрисдикції.

Завершує загальну частину курсу тема: "Забезпечення законності в адміністративній діяльності міліції", в якій розглядаються засоби забезпечення законності в адміністративній діяльності міліції, прокурорський нагляд,^ судовий та внутрішньовідомчий контроль, заяви та скарги громадян, а також основні напрямки зміцнення законності в діяльності міліції.

Особливу частину умовно можна поділити на три розділи: І/правове положення та організація служб органів внутрішніх справ, які виконують функції адміністративної діяльності; 2/ пра-возаотосовна діяльність органів внутрішніх справ, яка здійснюється у зв'язку Із скоєнням окремих видів адміністративних правопорушень; з/ окремі напрямки адміністративної діяльності.

- 10 -

У першому розділі розглядаються правове положення та організація функціональних служб, таких як тилового, фінансового забезпечення, штабів та чергових частин, а також лінійних - охорони громадського порядку, патрульно-постової, дільничних інспекторів міліції, державтоінспекції, пожежної охорони та охорони об'єктів, паспортної роботи, віз і реєстрації.

Другий розділ об'єднує теми, в яких розглядається організація і тактика адміністративно-правової боротьби з проституцією та СНІДом, наркоманією, дрібним хуліганством, порушеннями антиалкогольного законодавства, корисливими правопорушеннями, правопорушеннями неповнолітніх.

У третьому розділі розглядаються питання охорони громадського порядку, у тому числі на об'єктах транспорту, організації і тактики охорони об'єктів, забезпечення виконання законодавства про релігійні культи, адміністративні дії органів внутрішніх справ в особливих умовах /при масових заходах, у разі стихійного лиха, групових порушеннях громадського порядку та масових безлад-дях/.

Ф 3. Співвідношення "Адміністративної діяльності органів внутрішніх справ" з іншими дисциплінами, які вивчаються у вузах МВС

Як уже зазначалось, предметом курсу "Адміністративна діяльність" - є суспільні відносини, відповідні дії в боку органів внутрішніх справ, їх співробітників, урегульовані нормами адміністративного права. Система цих норм складає спеціальну частину адміністративного права. Але. виходячи із специфіки підготовки спеціалістів'для органів внутрішніх справ, слід детальніше викласти питання організації 1 функціонування окремих служб міліції, глибже їх дослідити та навчити співробітників виконувати окремі адміністративні дії.

Оскільки курс "Адміністративне право" не включає матеріалів щодо глибокого висвітлення проблем управління в органах внутрішніх справ, це дає підстави для виділення самостійного курсу "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ".

Ураховуючи тісну взаємодію цих двох курсів, можна вважати, що дисципліна "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" співвідноситься з тими ж дисциплінами і курсами, що й "Ад-

- 11 -міністративне право".

Адміністративне право, як відомо, найтісніше пов'язане з державним правом, яке є базовим для усіх галузей права України Предметом державного права є суспільні відносини, які складаються у зв'зку із здійсненням народовладдя, діяльністю представницьких органів влади, реалізацією виборчої системи, конституційного статусу громадян. Його конституційні положення закріплюють місце органів державної виконавчої влади, у тому числі органів внутрішніх справ, у системі державного механізму, основи взаємовідносин з органами представницької та судової влади, найважливіші принципи формування та діяльності. Таким чином, вони є першоджерелом для норм адміністративного права, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ.

Зміст норм адміністративного права, що встановлюють відповідальність за правопорушення, та порядок їх застосування органами внутрішніх справ, співвідноситься зі змістом ряду норм кримінального права. Є норми кодексу про адміністративні правопорушення і кримінального кодексу, юридичний склад яких майже однаковий. Кримінальна дія часто відрізняється від адміністративного делікту лише ступенем громадської небезпеки, розміром шкоди, заподіяної правопорушеннями, а також характеристикою суб'єкта. Багато складів злочинів, передбачених кримінальним кодексом України, мають адміністративну преюдицію, інакше кажучи, дія є злочином тільки в тому разі, якщо особа притягувалась до адміністративної відповідальності протягом визначеного законом строку.

Кримінальний процес і адміністративна діяльність мають також загальні принципи провадження. Це неминучість стягнення за вчинене правопорушення, об'єктивна істина, відкритість процесів та ін.

Курс "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" має загальні риси з курсом "Основи управління в органах внутрішніх справ". Як перший, так і другий вивчають особливості управлінської діяльності. Але адміністративна діяльність здійснюється тільки на основі норм права. За змістом її курс включає викладені в певних джерелах норми адміністративного права та порядок їх застосування. Курс управління вивчає сам процес управління, його наукові основи, прядок накопичення інформації, її аналіз, методики та механізм рийняття рішень та контролю за їх виконанням, застосовуючи в*""^"" окремих наук, у тому числі інформатики, статистики, yrvr „ А » і т. ін.

- 12 -

Визначені зв'язки є також і з трудовим правом, особливо у сфері регулювання службових відносин в органах внутрішніх справ. Норми трудового права визначають статус державних службовців як учасників трудового процесу. Що стосується адміністративно-правових норм, які регулюють діяльність службовців органів внутрішніх справ, то вони закріплені в Законі "Про міліцію", "Положенні про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України" і регулюють державно-службові відносини, зокрема умови вступу до служби в органи внутрішніх справ, порядок її проходження, повноваження осіб рядового та начальницького складу.

Курс "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" межує також, з курсом "Оперативно-розшукова діяльність органів внутрішніх справ". Як відомо, предметом цього курсу є вивчення системи гласних і негласних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів з метою розшуку і фіксації фактичних даних про протиправну діяльність окремих осіб та груп. Оперативно-розшукова діяльність регулюється в основному нормами кримінального права, адміністративна ж - має організаційний характер і регулюється адміністративно-правовими нормами .

Деякі теми курсу, що розглядається, тісно пов'язані в курсом " Цивільне право". Наприклад, окремими нормами цивільного права регулюється діяльність щодо охорони об'єктів, яка здійснюється на основі договорів, матеріальна відповідальність підрозділів охорони, обов'язки власника, які випливають з договору. Курс адміністративної діяльності вивчає порядок здійснення охоронних функцій, систему і структуру Державної служби охорони і т. ін.

Деякою мірою адміністративна діяльність співзвучна з курсом фінансового права. Фінансування з бюджету органів внутрішніх справ регулюється саме цією галуззю права. Але структура фінансового' апарату, компетенція його службовців, порядок проходження ними служби визначаються адміністративним правом, і ця діяльність відноситься до внутрішньосистемної адміністративної діяльності.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення є предметом вивчення спецкурсу "Адміністративна відповідальність", а в курсі "Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ" з'ясовується поняття 1 зміст громадського порядку, громадської на які посягають ці правопорушення. Цей матеріал викладе-

- 13 -но в главі 2 підручника.

Таким чином, у цій главі розкрито поняття адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, її зьііст та напрямки, основи адміністративно-правової практики, види організаційної та правоохоронної адміністративної діяльності Розглянута система та завдання курсу адміністративної діяльності4 органів внутрішніх справ, проаналізовано співвідношення цього курсу '^з іншими курсами та навчальними дисциплінами. З'ясовано, що адміністративна діяльність має виконавчо-владний характер, -їй властиві відповідні риси державного управління. Логічно випливає питання про об'єкт цього управління та необхідність його вивчення.