Глава 7. ФОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Ф 1. Поняття форм адміністративної діяльності

Для правильного розуміння тієї чи іншої категорії недостатньо аналізувати її лише як таку, без зв'язку з іншими категоріями. В об'єктивній дійсності все взаемопов'язано і знаходиться у взаємодії. У світі немає і не може бути змісту взагалі, а є тільки відповідно оформлений зміст. Під формою будь-якого явища розуміється спосіб зовнішнього виразу змісту, відносно стійка визначеність зв'язку елементів змісту та їх взаємодії, тип та структура змісту.

Форма і зміст у кожному конкретному явищі невіддільні один від одного. Причому існує форма як цілого, так і форма частини цього цілого.

Як було зазначено в попередніх главах. • адміністративна діяльність органів внутрішніх справ похідна від здійснення державної виконавчої влади, але міліція є озброєним органом цієї влади. Адміністративна діяльність міліції є вихідною від названого виду влади як за змістом, так і за формою. Тому доцільним можна вважати насамперед визначення форм державної виконавчої влади, які в свою чергу вихідні від форм управління, але з відповідними особливостями.

Звичайно, при побудові держави за принципом розподілу влади державне управління в широкому розумінні цього слова здійснює весь державний механізм, тобто всі органи влади незалежно від того, яку гілку влади вони забезпечують - законодавчу, виконавчу чи судову. Якщо це так. тоді виникає питання, чи можемо ми вважати органи державної виконавчої влади одночасно органами управління? На це питання можна відповісти позитивно. Адже органи виконавчої державної влади здійснюють управління. 13міст їх діяльності - це управління, Форма, законодавче визначення, правов.і рамки, в які їх поставив законодавець. «Тому визначенням форм управління, які наводяться в раніше виданих підручниках з адміністративного права, не треба Ігнорувати. У науковому плані вони правильні. Під формою управління належить розуміти управлінські дії. які мають зовнішній вираз. Те ж саме можна сказати про форми виконавчої

влади в плані не її організації, а здійснення. Але на відміну від управлінських форм форми державної виконавчої влади завади мають правову природу. Оскільки форми адміністративної діяльності та Форми державної виконавчої влади співвідносяться як частина та загальне, випливає висновок, що форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ також мають правову природу.

Щц Формою адміністративної діяльності органів внутрішніх справ розуміються однорідні за своїм характером та правовою природою групи адміністративних дій, що мають зовнішній вираз, з допомогою яких забезпечуються охорона прав громадян, громадський порядок, громадська безпека та здійснюється боротьба з правопорушеннями .

Ф 2 Класифікація форм адміністративної діяльності

•Основні риси адміністративної діяльності залежно від їх призначення можна поділити на такі групи:

видання актів органів внутрішніх справ;

укладення договорів;

інші юридичне значимі дії;

Адміністративні акти органів внутрішніх справ - це прийняті в*процесі виконавчої діяльності, на основі та з метою виконання закону України Одіїобічні владні вказівки, які спрямовані на встановлення, зміну чи припинення конкретних правовідносин, або такі, що мають обов'язкові для підлеглих органів та співробітників ор-'занів внутрішніх справ правила /норми/, з метою організації І ПрйЗспйЧно'го здійснення охорони прав громадян та громадського порядку.

В актах міліції знаходить юридичне відображення значна частина роботи цієї служби стосовно практичної організації роботи щодо охорони громадського порядку. З їх допомогою підрозділи органів внутрішніх справ організують та скеровують у правослухняне русло поведінку осіб, які не підкоряються законові.*

Адміністративні акти приймаються в кожному конкретному випадку застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Забезпечуючи це, працівники міліції складають протоколи, виносять постанови про адміністративні правопорушення.

У багатьох випадках адміністративно-правові норми не можуть бути реалізовані громадянами, державними або громадськими органі-

<     - 105 -

заціями без владних приписів міліції. Наприклад, рішення Держав-то інспекції необхідне для того, щоб особа отримала право на керування транспортним засобом, рішення органу внутрішніх справ також потрібне для одержання дозволу на придбання зброї, і т.ін

Застосування актів має місце у внутрішньо-органіакційній діяльності. З їх допомогою вищі органи та посадові особи керують підлеглими підрозділами та співробітникаж міліції, конкретизуючи їх права та обов'язки, визначають порядок діяльності, здійснюють розміщення кадрів, планують роботу, застосовують заходи заохочення, накладають дисциплінарні стягнення та ін.

•Для того, щоб краще вивчити особливості актів органів внутрішніх справ, доцільно здійснити їх класифікацію.- Це можна зробити на основі таких критеріїв, як сфера їх застосування, юридичні властивості, форми видання та назви

> За сферою застосування адміністративні акти поділяються на внутрішні - організаційні та зовнішні - правоохоронні.

Внутрішні організаційні акти звернені до підлеглих за службою апаратів та співробітників Вони покликані забезпечити регулювання тієї або іншої служби органів внутрішніх справ, тих чи інших співробітників цих органів.

Зовнішні правоохоронні акти спрямовані за межі апарату органів внутрішніх справ, адресовані громадянам, громадським організаціям, державним підприємствам та установам, які не знаходяться в підлеглості органів внутрішніх справ Вони видаються по чітяо визначеному законодавством колу питань.

За юридичними властивостями адміністративні акти поділяються на індивідуальні та нормативні.

Акти індивідуального призначення - це основний вид актів органів внутрішніх справ. До них належать такі, в яких є щжгаси. адресовані персонально визначеному суб'єкту, вони розраховані на одноразове виконання.

Нормативні акти в органах внутрішніх справ, як правило, видаються щодо внутрішніх організаційних питань та завжди адресуються співробітникам цих органів. У них встановлюються правила службової діяльності, вони розраховані на неодноразове виконання.

За формою видання адміністративні акти органів внутрішніх справ поділяються на письмові та усні.

Для більшості з них властива письмова форма, оскільки вона дає можливість повніше сформулювати волевиявлення, дозволяв адре-

- 106 -

сатам розуміти зміст актів, полегшує здійснення контролю за їх законністю та оскарження громадянами.4

Письмового оформлення потребують, наприклад, постанови органу внутрішніх справ при притягненні до відповідальності осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, в рамках повноважень, наданих їм ст. 222 КпАП України: за порушення громадського порядку, правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил, спрямованих на забезпечення охоронності вантажів на транспорті та ін.

У випадках, коли норми права не вимагають обов'язкового письмового оформлення адміністративних актів органів внутрішніх справ, вони можуть прийматися в усній формі. Ці акти більш оперативні, тому що при їх оформленні не потрібно багато часу. Більшість таких актів має форму розпоряджень. Вони постійно застосовуються для вирішення питань внутрішньої організаційної діяльності, Але міліція використовує усні акти і при припиненні правопорушень у громадських місцях.

ІАкти адміністративної діяльності поділяються за назвою на накази, статути, настанови, інструкції, плани оперативно-сл.уж,бо-вої діяльності, постанови, дозволи та Ін.

Накази - це акти адміністративної діяльності, які звернені до підлеглих підрозділів та співробітників і мають у своєму змісті приписи з метою організації роботи апарату міліції.' Є також накази, що тлумачать законодавчі акти або постанови Уряду для забезпечення широкого розуміння співробітниками міліції змісту цих правових документів.

Статути - це нормативні акти міліції, на основі яких здійснюється окрема лінія діяльності органів внутрішніх справ.'Наприклад. Статут патрульно-постової служби міліції регулює діяльність всієї патрульно-постової служби міліції України відповідного органу внутрішніх справ, підрозділів цієї служби, зон. дільниць- 1 навіть окремих видів нарядів. Детальна регламентація цієї служби необхідна для забезпечення більш чіткого розуміння особовим складом міліції завдань і обов'язків, надійної охорони громадського порядку та боротьби з правопорушниками.

Настанова - окремий нормативний акт. який відрізняється від

інших адміністративно-правових джерел тим. що його норми містять

не тільки правила поведінки, а й вказівки навчального характеру.»

Як правило, такий підзаконний правовий акт приймається для

Інструкція - це нормативний акт. у якому я сжл -матизованому ВИГЛЯДІ викладені правила, що визначають порядок застосування норм законодавства. Указів Президента га постанов Уряду України порядок діяльності окремих служб та підрозділів, а також службовців органів внутрішніх справ/ Таким чином, інструкції МВС України залежно від призначення можна класифікувати на такі групи:

перша - інструкції, прийняті у зв'язку з виданням закону. указу Президента або акту Уряду - так звана Інструкція, коментар. яка призначена для детального роз'яснення положень акту законодавчої або виконавчої влади з метою чіткого його виконання;

Друга - інструкції, прийняті для регулювання діяльності окремої служби МВС України, наприклад служб дозвільної системи. Державто інспекції, тилового забезпечення та ін. ;

третя - інструкції, які встановлюють компетенцію окремих службовців міліції, наприклад інструкції по роботі дільничного інспектора міліції;

четверта - інструкції, які визначають порядок здійснення окремих адміністративно-процесуальних дій. наприклад інструкція про порядок здійснення приводу та порядок його застосування.

«Плани оперативно-службової діяльності - це акти внутрішньої організаційної діяльності, які визначають систему заходів щодо організації та здійснення охорони громадського порядку на відповідній період, порядок і терміни їх проведення та виконавців цих заходів.»

Плани розробляються для органу внутрішніх справ у цілому, а також для окремих служб та підрозділів. Причому вони готуються як на поточний рік, або півроку чи квартал, так і на перспективу. Складаються плани і на випадок надзвичайної ситуації, а також для виконання окремих завдань по охороні громадського порядку.

І Постанови, які видаються органами внутрішніх справ - це індивідуальні акти, що приймаються для здійснення адміністратив-но-юрис дикції но ї діяльності, тобто при вирішенні питань про притягнення громадян та посадових осіб до адміністративної відповідальності*

г Дозволи органів внутрішніх справ - це індивідуальні акти ад-міністративної діяльності про надання визначеній особі права на здійснення відповідної дії.* Міліція видає дозволи на придбання

- 108 -

зброї та боєприпасів, а також на їх зберігання. Державтоінспекція дає дозвіл на перевозки великогабаритних вантажів, орган внутрішніх справ видає'також дозволи на відкриття таких об'єктів, як склади вибухових матеріалів, кімнат для зберігання зброї та ін.

Однією з груп форм адміністративної діяльності є адміністративний договір. Тепер міліція все частіше використовує договірну форму в охороні громадського порядку та майна.

У відповідності з Положенням про Державну службу охорони її підрозділи укладають договори з юридичними та фізичними особами на охорону об'єктів та квартир громадян. За характером відносин, що виникають у разі підписання такого договору, його можна вважати змішаним - цивільно-адміністративним. Адже є ряд відомств, які згідно з рішенням вищих органів державної виконавчої влади не мають права відмовитись від охорони (наприклад, установи Національного банку України, об'єкти метрополітену та Ін.).

Заключения договору є обов'язковим, причому органи МВС визначають навіть вид охорони. Крім того, держава надає охоронцям повноваження щодо застосування відповідних заходів адміністративного примусу до робітників та службовців, які працюють на даному об'єкті, а також до інших громадян. Поряд з цим виникають і цивільно-правові відносини з питань розрахунків за охорону, інших обов'язків сторін.

Адміністративно-договірні відносини виникають також і в інших випадках. Так. МВС України і Міністерство сільського господарства та хлібопродуктів України працюють на договірних засадах при вирішенні питань, пов'язаних з попередженням епізоотій. Згідно з рішенням Уряду за рахунок Мінсільгоспу в системі МВС створюються спеціальні органи, які здійснюють відповідні заходи.

Відомча міліція введена і в систему Мінсільгоспу України. Вона також функціонує на договірних засадах.

»Інші юридичне значимі дії. До інших юридичне-значимих дій органів внутрішніх справ належать такі дії. які згідно в законом, Указом Президента, постановою Уряду або іншим адміністративно-правовим актом безпосередньо створюють нові юридичні положення, змінюють Існуючі правові відносини або виступають в якості необхідної умови для настання правових наслідків/ Сюди відносяться такі внутрішньосистемні організаційні дії, як прийняття присяги, атестування працівників та ін.

Співробітник міліції, який прийняв присяіу, зобов'язаний

- 109 -

дотримуватись її. Він має право на одержання табельної зброї, набуває необхідних прав та виконує обов'язки згідно з Законом України "Про міліцію".

Атестування є також дією, яка тягне за собою відповідні наслідки. У результаті цієї дії атестаційна комісія зобов'язана прийняти відповідне рішення. Висновки агестаційної комісії враховуються керівником органу внутрішніх справ при проходженні служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

ф 3. Форми управління, які не урегульовані адміністративним правом

Слід відзначити, що крім адміністративної діяльності /яка урегульована адміністративним правом і є управлінською/ органи внутрішніх справ уповноважені здійснювати управлінську діяльність, детально не урегульовану адміністративним правом. Ця діяльність також має свої форми, які є формами управління. Сюди відносяться проведення організаційних заходів та здійснення організаційно-технічних дій. Розглянемо тепер форми управлінської діяльності, не урегульованої адміністративним правом, але яку співробітники міліції зобов'язані виконувати, тому що на це вони уповноважені відповідними адміністративно-правовими нормами.

До організаційних заходів відносяться перш за все заходи, які здійснюються усередині апарату органів внутрішніх справ. Ними є заходи, передбачені в планах роботи того чи іншого органу внутрішніх справ на відповідний період. Це також інструктажі співробітників, вивчення документів, що регламентують діяльність органу, навчання його особового складу, стажування молодих працівників, збирання та обробка інформації, що характеризує роботу та її результати, контроль за виконанням прийнятих рішень.

Організаційні заходи можуть здійснюватися також і за межами органів внутрішніх справ. Це роз'яснювальна робота серед населення, правовий всеобуч, надання організаційної допомоги добровільним народним дружинам та іншим організаціям, які беруть участь в охороні громадського порядку, та ін.

Немає потреби детально регламентувати цю роботу нормами права. Вона регламентована нормами адміністративного права лише в частині визначення напрямків цієї діяльності. Тому і форми її не можна назвати формами адміністративної діяльності. Це форми уп-

- 110 -

•равління, які здійснюються на принципах доцільності та якнайвищої ефективності.

Ще одна група форм управління - організаційно-технічні, або як називають їх у деяких джерелах, матеріальні дії. Під організаційно-технічними діями органів внутрішніх справ розуміються врегульовані технічними нормами дії щодо створення нормальних умов для роботи апарату управління. Це одержання та обробка інформації, облік діловодства, адресно-довідкова робота.

Такі дії мають допоміжний характер по відношенню до завдань щодо охорони громадського порядку, для здійснення яких і створені органи міліції. Вони виконуються переважно допоміжним складом службовців /секретарями, операторами ЕОМ та телетайпів, інспекторським складом адресних бюро/.

Ця група дій має матеріально-технічний характер. Порядок їх здійснення регламентується технічними нормами /наприклад, робота оператора ЕОМ/. Але обов'язки щодо їх виконання закріплені в нормах адміністративного права. Ця діяльність спрямована на обслуговування управлінських функцій, чим вона і відрізняється від матеріально-технічних дій робітників на виробництві. Організаційні дії необхідні при підготовці актів управлінського характеру. Від того, як спрацює допоміжний апарат органу внутрішніх справ, також залежить ефективність його роботи, спрямованої на забезпечення громадського порядку в місті чи районі.