Глава 2. ПОНЯТТЯ ТА 'ЗМІСТ ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ

$ І. Громадський порядок - об'єкт адміністративної

діяльності  .

Поняття громадського, порядку і йог© охорони має як наукове, так і практичне значення:, оскільки зміст громадського порядку, ефективність його охорони певною мірою впливають на стабільність прав громадян, їх працю, всебічне задоволення їх матеріальних та духовних потреб. Тому необхідно насамперед з'ясувати- суть такого складного соціального яваща, як громадський порядок, розкрити зміст його окремих елементів, визначити .напрямки розвитку. Розв'язання цієї проблеми ма$>і чисто прикладну значення для організації роботи органів держави, на які прі&дадені завдання щодо охорони та забезпечення громадського цорішк^ Як уже згадувалось. Закон України "Про міліцію" безпосередньо: визначає одне із завдань цієї служби органів, внутрішніх справ, а сане* охорона' та забезпечення громадського порядку.

Звичайно, від того, який змідт вкидається в поняття "громадський порядок", від точного окреслений меж та сфери громадського порядку залежить визначення компетенції міліції в цілому та відповідних служб зокрема, їх завдайь та лорядку діяльності.

На жаль, законодавство не має чіткого визначення громадського порядку, і тому дати його поняття можна лише на основі осмислення суспільних відносин, окремих галузей права та деяких теоретичних концепцій, висловлених у спеціальній літературі.

На громадський порядок впливає багато факторів життєдіяльності суспільства: економічні, політичні, соціально-психологічні,

- 14 -

хоча у своєму зовнішньому прояві він сприймається "як морально-правова категорія, зміст якої визначається нормами моралі та права"1.

Етимологічне тлумачення слова "порядок" вказує, що громадський порядок, який не існує сам по собі, є налагодженою системою суспільних відносин.

Для визначення змісту поняття "громадський: порядок", з'ясування взаємозв'язку даного феномена з іншими суспільними явищами багато зробили видатні учені-кримінологи та криміналісти Н.Д.Дурманов, І.Н, Даньшин. В.Ф. Кириченко, Н.Ф. Кузнецова, а також представники науки адміністративного права І.І.Веремеєнко, О.П.Дагель. Є.В.Додін. М. І.Єропкін, А.П. Клшниченко, О.Є Луньов, Л.Л.Попов, І,М.Пахомов. А.В.Серьогін та ін. Цінність їхніх досліджень визначається внеском у осмислення системи понять цієї сфери, формулювання найважливіших для законодавства, теорії та практики дефініцій, визначення переліку та складів правопорушень ( у тому числі злочинів та адміністративних деліктів/ у сфері громадського порядку, оскільки у чинному законодавстві відсутні не лише тлумачення поняття громадського порядку, а й перелік порушень громадського порядку.

Вчені вважають за необхідне тлумачити поняття громадського порошку в широкому та вузькому розумінні.

s^J/ У широкому розумінні громадський порядок включає в себе суспільні відносини, які регулюються нормами права та іншими соціальними нормами. Суть цих відносин визначається матеріальними умовами життя суспільства, відношенням громадян до найрізноманітніших сторін співжиття у суспільстві.

Деякі автори розглядають громадський порядок як систему суспільних відносин, яка грунтується на засобах виробництва та складається внаслідок сукупного впливу на процеси суспільного життя усіх соціальних норм та принципів, які діють у суспільстві.2 Ін-

1 Серегин А. В. Общественный порядок и образ жизни //Сов.гос-во и право. М., 1978. N 4. С. 35.

2 Див.:Васильєв A.M. Теория государства и права. М.. 1977. С.411; Денисов А.И. Теория государства и права. М,, 1980. С.400.

- 15 -

ші, формулюючи поняття громадського порядку, акцентують увагу на тому, що громадський порядок "розглядається як широка категорія, зміст якої визначається системою Ідеологічних відносин, що складаються в різних сферах життєдіяльності при регулюючому впливові правових та інших соціальних норм"1.

На думку окремих авторів, система громадського порядку включає в себе порядок вольових суспільних відносин, які складаються в процесі свідомого і добровільного дотримання громадянами встановлених у нормах права та нормах неюридичного характеру правил у сфері соціальної поведінки 2

Найбільш повне визначення поняття громадського порядку в широкому розумінні пропонують М І.Єропкін і Л.Л. Попов 3. Автори розглядають громадський порядок як злагоджену структурну систему правових суспільних відносин, що виникають як у громадських місцях, так і поза ними. Але навіть це тлумачення сфери суспільних відносин, які складають зміст громадського порядку, далеко не повне. Досліджуючи в такому аспекті громадський порядок, його важко відрізнити від інших суспільних категорій, які також регулюються нормами права та іншими соціальними нормами 1 виконують ті ж самі функції.

Отже, ці визначення характеризують поняття громадського порядку в широкому розумінні. Проте в цьому випадку громадський порядок виступає не лише як юридична, а й як соціальна категорія.

Тому, підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але 1 в інших місцях, у суспільстві в цілому, треба відзначити, \|що він включає всі існуючі в ньому відносини, які складаються не тільки під впливом дії права. Отже, громадський порядок у такому змісті можна вважати категорією "громадський порядок у загальносо-

1 Серегин гос-во и право.

- 16 -Шальному значенні".

Громадський порядок у вузькому розумінні обмежується визначеним простором, а також умовами , завдяки яким-складаються та розвиваються суспільні відносини. Це лише їх частина, яка регулюється нормами права, моралі, звичаями. Такі відносини, їх порядок сприяють створенню належних умов для суспільне корисної діяльності людей. Громадський порядок потрібно розглядати як стан соціальної урегульованості, при якому забезпечуються життя, здоров'я громадян, їх права та свободи, громадський спокій, морайь, людська гідність. Відносини громадського порядку в багатьох випадках установлюються та охороняються нормами права.

Таким чином, громадський порядок у вузькому розумінні можна визначити як категорію "громадський порядок у юридичному значенні".

Поняття громадського порядку потрібно завжди чітко розуміти. Не можна звужувати або занадто розширювати відносини, що складають його зміст. Правильне вирішення цього питання має важливе практичне значення. Розширене тлумачення поняття "громадський порядок" може спричинити безпідставне втручання міліції у відносини, які не знаходяться під її охороною.

З одного боку, такий підхід може призвести до втручання у сферу особистого життя громадян і порушення законності. Небажаний резонанс у суспільстві, наприклад, викликала в недалекому минулому спроба деяких співробітників міліції диктувати стиль одягу та зачіску. Місцеві органи влади іноді розширено тлумачать поняття громадського порядку і ставлять перед міліцією завдання, виконання яких не відноситься до її компетенції у сфері охорони громадського порядку. Це стосується, наприклад, виявлення осіб, які здають у піднайм квартири та інші приміщення держжитлофонду без належної реєстрації, Таке завдання не повинно ставитись перед міліцією, оскільки відносини, які виникають між наймодавцем і наймачем, мають цивільно-правовий характер, їх порушення повинна виявляти податкова інспекція. Тому не випадково Верховний суд України і обласні суди неодноразово застерігали судові, слідчі орган* та органи внутрішніх справ від помилок, які пов'язані з необгрунтованим розширенням поняття громадського порядку.

З'ясуванню поняття "громадський порядок", охорона якого серед Інших державних та громадських формувань є компетенцією мілі-

- 17 -ції, сприяє аналіз елементів, які входять до нього.

У цьому плані, як правило, виділяються такі елементи: мета установлення та підтримання громадського порядку; засоби регулювання; зміст громадського порядку; гарантії надійності громадського порядку .

Мета установлення та підтримання громадського порядку полягає в охороні життя, здоров'я, прав та свобод, гідності громадян, забезпечення громадського спокою, створенні максимально сприятливих умов для нормального та безперебійного функціонування державних та громадських організацій, виховання поваги до суспільства та дотриманні громадської моралі. Одночасно кожна людина має виробити звичку суворо дотримуватись правил співжиття, потребу узгоджувати свої дії та вчинки з вимогами правових і моральних правил.

Способами регулювання громадського порядку є як правові, так і інші соціальні норми: мораль, звичаї. Але головні - норми права, роль яких у період переходу до ринкових відносин значно зросла, У правовій державі відносини, які регулюються нормами права, встановлюються державою, захищаються її авторитетом, а також правовими засобами. Серед правових норм основну регулюючу роль виконують норми адміністративного права, і вони ж разом v з кримінально-правовими нормами установлюють заборони і визначають відповідальність за порушення громадського порядку. Більшість відносин як складових громадського порядку установлюється 1 регулюється законодавством. Так, в Основному Законі України та в інших законах встановлюються основні права і свободи громадян, у тому числі на відпочинок, проведення мітингів, зборів, походів та демонстрацій і ін. При реалізації цих прав і свобод виникають відносини громадського порядку. Багато їх регулюється на рівні Кабінету Міністрів, а також інструкціями міністерств та відомста, постановами місцевих органів впади. Особливо це стосується вічдносин, які установлюються в місцях масового відпочинку громадян.

Крім того є відносини, які регулюються нормами моралі. Не доцільно в суспільстві, в якому безліч сторін відносин не урегульованих правом, проповідувати принцип "що не заборонено законом. те дозволено". Цей принцип згубний для суспільних відносин

- 18 -

перевантаженого чергами за товарами першої необхідності, з мінімальною заробітною платою, нижчою в декілька разів від прожиткового мінімуму. Тому слідування такому принципу - дорога до бездуховності членів суспільства. Мораль - це система загальноприйнятих, не санкціонованих державними або громадськими органами відносин, які домінують у суспільстві. Під їх впливом виникають різні відносини, багато з яких пізніше закріплюється в нормах права. Якщо самі відносини громадського порядку часто регулюються моральними нормами, то захищаються, або, інакше кажучи, охороняються, вони нормами права. \

Є відносини громадського порядку, які регулюються звичаями. До речі, дотримування звичаїв - позитивне явище, корисне як для суспільства в цілому, так і для окремих громадян. Це урочисті весільні обряди, іменини чи хрестини, проводи на службу в армію і т.ін. Але поряд з ними є шкідливі звичаї, які пов'язані з надмірним вживанням спиртних напоїв.- Таких звичаїв потрібно позбавлятись, використовуючи силу закону, підвищуючи культуру вживання спирших напоїв та спілкування між людьми.

зміст громадського порядку утворює система суспільних які складаються в результаті суворого виконання і додержання норм права, моральних норм, правил-звичаїв.

Гарантіями міцності громадського порядку є подальша демократизація нашого суспільства, науковість та практична обгрунтованість правових норм, участь в обговоренні проектів правових актів широких верств населення, прийняття виборним постійно діючим органом - Парламентом України розумних законів, ефективна діяльність правоохоронних органів, у тому числі органів внутрішніх справ, зокрема міліції, які найбільш близькі до населення.

Найважливіше значення для діяльності міліції має з'ясування такого елемента громадського порядку, як коло суспільних відносин, охорона яких покладена на цю службу. У Законі України "Про міліцію" зазначено, що міліція охороняє та забезпечує громадський порядок, особисту безпеку громадян, захист їх прав та свобод, законних Інтересів, бере участь у поданні соціальної і правової допомоги громадянам, сприяє в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Громадський порядок в якості об'єкта адміністративної діяль-

- 19 -

ності органів внутрішніх справ можна також визначити як систему суспільних відносин, що регулюються нормами права та іншими соціальними нормами, які забезпечують спокій населення, повагу до громадської моралі, честь та гідність у громадських місцях.

До громадських треба віднести, місця1 спілкування лбдей з метою задоволення різноманітних життєвих потреб. Розрізняють постійні 1 тимчасові громадські місця.

Постійні громадські місця призначені: а/ для постійного користування: вулиці, бульвари, майдани, автостради, вокзали, станції, аеропорти, причали, готелі, гуртожитки, лікарні, під'їзди житлових будинків і т. ін; б/ для постійного функціонування у встановлені години: видовищні, соціально-культурні заклади, міський транспорт, його стоянки, стаціонарні підприємства торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, комунальні підприємства, відділення зв'язку, поліклініки, амбулаторії, пляжі, спортивні споруди , парки . сквери 1 т.ін.; в/ для виробничої чи службової діяльності колективів людей. Громадські місця, призначені для тимчасового користування або функціонування у визначений період /наприклад, виборча дільниця під час виборів/.

# 2. Правопорядок і громадська безпека, їх співвідношення з громадським порядком

Правопорядок - це система суспільних відносин, які урегульовані різниш галузями права. Обсяг правовідносин охоплює ширше коло питань, ніж обсяг відносин громадського порядку у вузькому розумінні цієї категорії. Відрізняється правопорядок від громадського порядку також і засобами регулювання: правопорядок -лише нормами права, а громадський порядок, крім цього, регулюється ще й нормами моралі та звичаями.

До суспільних відносин, пов'язаних з громадським порядком, необхідно віднести громадську безпеку, громадський благоустрій, внутрішній розпорядок на підприємствах, в установах та організаціях, охорону передбачених законом форм власності, безпеку держави. Найбільш близька до громадського порядку сфера громадської безпеки. Не випадково один із підрозділів міліції, який здійснює адміністративну діяльність у відповідності зі ст. 7 Закону України "Про міліцію", має назву міліції громадської безпеки. Це говорить про те. що і громадський порядок, і громадська безпека - це

- 20 -

об'єкти захисту, здійснюваного органами внутрішніх справ за допомогою адміністративної діяльності.

Проблема правової охорони громадської безпеки в адміністративно-правовій літературі розроблена ще недостатньо. Нема єдиного розуміння поняття громадської безпеки, хоча потребу в цьому відчуває не тільки наука, але й практика правоохоронних органів, у тому числі органів внутрішніх справ. Таким прикладом може служити порушення громадської безпеки в період катастрофи на Чорнобильській атомній електростанції. Не урегульовані в правовому відношенні питання, які стосуються евакуації населення у випадках аварії на атомних станціях, забезпечення населення, що мешкає поблизу АЕС, засобами особистого протирадіаційного захисту. Так. ситуація призвела до того, що в момент виникнення біди, яку можна прирівняти до стихійного лиха, люди, які жили в охопленій аварією місцевості, а також співробітники органів внутрішніх справ виявилися незахищеними від радіації, одержали великі, небезпечні для здоров'я, а в багатьох випадках і смертельні дози опромінення. Тому розробки, які стосуються проблем громадської безпеки, повинні бути активізовані .

Здійснюючи функції  щодо забезпечення громадської безпеки, міліція використовує, зокрема, технічні, у тому числі транспортні, засоби як у звичайних так і в особливих умовах.

За особливих умов, таких як стихійне лихо . аварія, катастрофа, епідемія і епізоотія, Верховною Радою України або Президентом України відповідно до закону України "Про надзвичайний стан" може установлюватись правовий режим надзвичайного стану у випадках, якщо ці умови загрожують життю і здоров'ю населення.

Розмежовуючи категорії громадського порядку і громадської безпеки, в першу чергу потрібно визначити об'єкт правових відносин у сферах, котрі розглядаються, що дозволить більш чітко виділити відповідні адміністративні делікти.

Аналізуючи зв'язок лонять та правових інститутів, які характеризують громадську безпеку, деякі автори називають серед ознак, які впливають на стан громадської безпеки, зовнішні обставини. Це - нормальна життєдіяльність людей та усунення" негативних якостей, джерел підвищеної небезпеки та забезпечення цих відносин законами та іншими правовими нормами.

^ІІДГрошдська безпека включає такі відносини, які попереджують абонувать шкіЗливі для життя та здоров'я людини наслідки, кот-

- 21 -

pi можуть бут заподіяні в результаті дій людей або штучним, або природним джерелом підвищеної небезпека.

Найважливішою рисою громадської безпеки є урегульованість дій конкретних осіб, що виконують відповідні операції з джерелами підвищеної небезпеки. Забезпечення громадської безпеки залежить у таких випадках від того, наскільки є можливість нейтралізувати негативні сторони впливу людини і техніки /наприклад, при експлуатації автомобільного, залізничного, водного, морського 1 річкового транспорту, при використанні у виробництві технологічних процесів, які базуються на застосуванні електромагнітних та іонізуючих випромінень, хімічних речовин, технічних пристроїв, котрі мають великі швидкості та потужності/

Не дивлячись на те, що громадський порядок і громадська безпека - самостійні поняття, категорії, явища, між ними е тісний діалектичний взаємозв'язок. Так. недопущення масових безладь створює умови, які перешкоджають можливим порушенням правил дорожнього руху, протипожежних правил, створенню аварійних ситуацій на транспорті. У той же час неухильне виконання правил, які сприяють забезпеченню громадської безпеки, гарантує непорушність громадського порядку. Наприклад, заборона розпивання спиртних напоїв, гра в азартні ігри на борту літака попереджують можливі хуліганські вияви в особливих умовах.

Обов'язки міліції щодо охорони громадської безпеки передбачені нормативними актами МВС /при пожежах, повенях, землетрусах, у період заметілі, ураганів, при епідеміях і епізоотіях, при виявленні бомб, снарядів, мін. що не розірвались, вибухових, радіоактивних та інших речовин, які представляють небезпеку для населення/.

Окрім цього, на службу міліції покладаються завдання щодо охорони окремих напрямків порядку державного управління /забезпечення паспортної системи, здійснення правил дозвільної системи, правил проживання та пересування іноземних громадян на території України, правил прикордонного режиму та 1н./.

Таким чином, якщо говорити про сферу діяльності міліції, то мається на увазі не тільки охорона громадського порядку, хоча це є головним її завданням, але й окремі функції щодо забезпечення сфери громадської безпеки, порядку державного управління, а також такий важливий напрямок діяльності, як профілактика правопорушень.

Як було відзначено раніше, громадський порядок регулюється нормами права та іншими суспільними нормами. Деякою мірою відносини, які виникають у результаті цього, можна класифікувати в залежності від напрямку дії права. Відносини, які становлять основу громадського порядку, складаються відповідно до правових норм, які його регулюють.

Адміністративне право застосовується насамперед для регулювання відносин у сфері громадського порядку, його механізм включає адміністративно-правові норми , адміністративно-правові відносини та акти реалізації цих норм-і відносин.

Таким чином, у даному випадку адміністративне право постає

як засіб управління. З його допомогою держава - суб'єкт управлін

ня справами суспільства - забезпечує свій управлінський вплив. У

нормах адміністративного права закріплюються управлінські цілі,

визначаються засоби і шляхи їх, досягнення, а також компетенція

органів внутрішніх справ, посадових осіб і правомочність грома

дян,  і - -

Разом з цим адміністративне право виконує функцію охорони громадського порядку, яка забезпечена відповідними засобами впливу в разі порушення відносин у цій сфері: до переліку засобів адміністративно-правової охорони громадського порядку входять норми адміністративного права, але" ті, що мають охоронну спрямованість, адміністративно-правові відносини, які виникають у випадках скоєння правопорушень у сфері громадського порядку, та акти реалізації цих норм.

Серед норм адміністративного права, які належать до засобів адміністративно-правової охорони, необхідно виділити норми, які закріплюють принципи охорони громадського порядку. Охорона громадського порядку і діяльність міліції базуються на одних і тих самих принципах, тому що ця служба органів внутрішніх справ у взаємодії з іншими правоохоронними органами та самодіяльними формуваннями громадськості покликана охороняти громадський порядок.

У ст. З Закону України "Про міліцію" такими принципами названі законність, гуманізм, повага до особи, соціальна справедливість, |взаємодія з трудовими колективами, громадськими організа-

ціями й населенням. Окремо в цій статті викладений зміст принципу гласності. Охороняючи громадський порядок, міліція суворо дотримується перерахованих принципів, особливо в практиці застосування заходів адміністративно-правового примусу /докладно про зміст цих принципів мова піде в главі 5 підручника/.

У нормах адміністративного права, які згруповані у Кодекс України про адміністративні правопорушення, законодавець с^орму-лював заборони щодо визначених порушень суспільних відносин і установив санкції на випадок їх недодержання.

Норми права є первинними "клітинами" правової матерії. У нормах адміністративного права встановлюються адміністративна відповідальність, порядок застосування попереджувальних заходів та спеціальних засобів міліції. Ці норми містяться в Кодексі України про адміністративні правопорушення, Законі України "Про міліцію". Правилах застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, Статуті патрульно-постової служби, інструкціях МВС України , інших джерелах адміністративного права.

Як адміністративно-правовий засіб слід також розглядати і встановлені нормами правовідносини. Механізм охоронної функції відрізняється від механізму регулювання тим. що він включає правовідносини у відповідь на дії. які посягають на регульовані суспільні відносини. Лише при наявності цих юридичних фактів виника-^ ють відносини відповідальності за порушення громадського порядку, чого не можна сказати про регулювання, спрямоване на організацію нових чи упорядкування існуючих відносин.

^ Кінцевим елементом механізму адміністративно-правової охорони громадського порядку є акти реалізації норм адміністративного права. Міліція використовує всі форми реалізації правових норм. Вона застосовує норми адміністративного права до правопорушників, використовує їх при здійсненні провадження по справах про адміністративні правопорушення, виконує норми-принципи. здійснюючи охорону громадського порядку.

'Слід також відмітити, що значну роль в охороні громадського порядку відіграють і засоби адміністративно-правового регулювання. Сама охорона громадського порядку часто здійснюється шляхом застосування адміністративної організаційної діяльності органів внутрішніх справ. Організаційні нооми застосовуються при плануванні охорони громадськогонпорядку як у ^вичайних, так і в особливих умовах. За допомогою цих норм визначаються посадові обов'-

- 24 -

язки співробітників міліції, їх права, тобто регулюються відповідні управлінські відносини. Права та обов'язки співробітників внутрішніх справ при охороні громадського порядку, їх реалізація також виступають засобами адміністративно-правової охорони громадського порядку. Саму адміністративну діяльність міліції, яка спрямована на охорону громадського порядку, можна розглядати як засіб його охорони.

Враховуючи те, що в охороні громадського порядку значне місце посідають трудові колективи, громадські організації, населення в цілому, виникає необхідність розглянути принципи взаємодії органів внутрішніх справ із цими формуваннями.