Глава V. Контроль и отчетность в финансово-промышленной группе

Статья 16. Годовой отчет финансово-промышленной группы

Центральная компания ФПГ, согласно п. 5 ст. 11 настоящего Закона, готовит ежегодный отчет о деятельности финансово-промышленной группы в установленной Правительством РФ форме и представляет его определенным структурам в порядке, предусмотренном условиями комментируемой статьи. Основой подготовки годового отчета о деятельности ФПГ являются общие требования, предъявляемые к подготовке годовой отчетности в соответствии со ст. 15 и 16 Закона о бухгалтерском учете, а также ряд принципов, установленных Порядком ведения сводных (консолидированных) учета, отчетности и баланса финансово-промышленной группы, утвержденным соответствующим Постановлением Правительства РФ от 9 января 1997 г. N 24*(171). В числе специфичных принципов ведения отчетности, которые должны учитываться и при подготовке годового отчета о деятельности ФПГ, наряду с отмеченными в комментарии к ст. 13 настоящего Закона необходимо особо выделить следующие:

- суммирование показателей активов и пассивов бухгалтерских балансов участников финансово-промышленной группы;

- отражение инвестиционной деятельности финансово-промышленной группы в целом, без указания инвестиций, направленных участниками ФПГ в центральную компанию, а также средств, внесенных ими в ее уставный капитал;

- отражение прибыли и убытков каждого участника финансово-промышленной группы в отчетности в развернутом виде;

- включение показателей бухгалтерской отчетности участников финансово-промышленной группы в отчетность с даты регистрации финансово-промышленной группы.

Отчетным годом для ФПГ, как и для организаций, входящих в ее состав в качестве участников группы, согласно ст. 14 Закона о бухгалтерском учете, является календарный год - с 1 января по 31 декабря включительно. Вместе с тем следует учитывать отмеченное положение о том, что началом формирования отчетной базы созданной ФПГ является дата ее регистрации в порядке и на условиях, предусмотренных ст. 5 настоящего Закона.

Анализ правоприменительной практики по результатам деятельности ФПГ показывает, что с учетом такой специфики отчетности финансово-промышленной группы, как сводность (консолидированность) показателей бухгалтерских отчетов ее участников для данной совокупности юридических лиц в годовом отчете об их совместной деятельности, важны именно те аспекты, которые предоставляют возможность дать оценку выполнения поставленных задач при создании конкретного производственно-финансового комплекса.

Поэтому в процессе подготовки годового отчета о деятельности ФПГ необходимо не только принимать во внимание обобщенные результаты деятельности данной совокупности юридических лиц - участников ФПГ, но и группировать отчетные параметры отдельных родственных по характеру деятельности структур (промышленных, финансовых, торговых) в составе этого комплекса, а также тех, которые имеют общую целевую направленность (реализация федеральных, региональных либо корпоративных программ), в том числе по национальной или транснациональной принадлежности исходя из поставленных задач согласно договору о создании финансово-промышленной группы и ее организационному проекту.

Следовательно, при подготовке годового отчета ФПГ существенное значение приобретают показатели, полученные в результате прежде всего синтетического и аналитического учетов. Согласно ст. 2 Закона о бухгалтерском учете, назначением синтетического учета является учет обобщенных данных бухгалтерского учета о видах имущества, обязательств и хозяйственных операций по определенным экономическим признакам, который ведется на синтетических счетах бухгалтерского учета. Иное назначение имеет аналитический учет, который ведется в лицевых, материальных и иных аналитических счетах бухгалтерского учета, группирующих детальную информацию об имуществе, обязательствах и о хозяйственных операциях внутри каждого синтетического счета. При этом от того, насколько точно ведутся данные формы учета в системе финансово-промышленной группы и насколько детально выстроен механизм сбора учетно-отчетной информации по конкретным участникам ФПГ, во многом зависит своевременность и качество подготовки отчетных показателей в целом по корпоративному объединению.

В немалой степени решение этой задачи зависит от таких факторов, как сопоставимость планируемых показателей, закладываемых в организационном проекте ФПГ, с учетно-отчетными данными, предусмотренными действующим законодательством по бухгалтерскому учету для юридических лиц и их объединений в форме ФПГ, в том числе с использованием холдинговой модели. Так, наряду с уже отмеченной спецификой организации порядка учета и отчетности ФПГ, предусмотренной соответствующим Порядком, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 9 января 1997 г. N 24, необходимо учитывать Правила бухгалтерского учета и отчетности в РФ, которыми установлен особый порядок составления сводной бухгалтерской отчетности и для холдинговых компаний, имеющий сходные черты с уже отмеченными аналогичными нормативными положениями для ФПГ*(172).

Например, показатели баланса, отражающие взаимные расчеты и обязательства основного и дочерних обществ, в сводную отчетность не включаются, что аналогично принципу ведения такой отчетности в ФПГ, согласно которому показатели бухгалтерского баланса и финансовые результаты, отражающие объемы реализации товаров (работ, услуг), обязательства и расчеты между центральной компанией и участниками группы, в отчетность также не включаются.

По своему содержанию и форме годовой отчет ФПГ составляется центральной компанией исходя из требований к сводной (консолидированной) отчетности в контексте, как уже отмечалось, выполнения показателей стратегических планов ФПГ в увязке с годовыми бизнес-планами участников группы. Адресатами годового отчета о деятельности ФПГ выступают прежде всего полномочный государственный орган и все предприятия, банки, страховые компании и другие организации, вошедшие в состав группы, являющиеся ее участниками. В качестве такого полномочного государственного органа длительное время выступало Минпромнауки России, которое в соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 515 выполняло эти функции до своего упразднения.

Вместе с тем заинтересованность в представлении годового отчета о деятельности ФПГ может быть проявлена структурами и других государственных органов в случаях, если те или иные вопросы функционирования ФПГ входят в круг их полномочий. Так, если участники ФПГ признаны в качестве консолидированной группы налогоплательщиков, что детально было рассмотрено в комментарии к ст. 13 настоящего Закона, то годовой отчет ФПГ может предоставляться в соответствующие территориальные налоговые органы по их требованию согласно ст. 31 НК РФ.

Другим примером определения адресности годового отчета ФПГ может служить выполнение требований Закона о конкуренции на товарных рынках, в соответствии со ст. 14 которого по требованию антимонопольного органа коммерческие организации обязаны представлять достоверные документы, в том числе, если исходить из условий ст. 4 этого Закона, и в отношении юридических лиц, являющихся участниками одной ФПГ.

Применительно к таким специфичным участникам ФПГ, как банки, страховые и другие инвестиционные компании, также возможно проявление интереса к годовому отчету о деятельности финансово-промышленной группы со стороны полномочных государственных органов, выполняющих контрольные либо надзорные функции в соответствующих сферах предпринимательства. Так, Банк России в связи с выполнением своих функций банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, входящих в состав ФПГ, вправе запросить и получить на основании ст. 55 и 56 Закона о Банке России информацию об их деятельности, отраженной в годовом отчете финансово-промышленной группы, особенно в тех случаях, когда таким банкам были предоставлены льготы, предусматривающие, согласно п. 2 ст. 15 комментируемого Закона, возможное снижение норм обязательного резервирования либо изменение других нормативов.

Наряду с указанными получателями годовой отчет о деятельности ФПГ может быть направлен другим государственным органам в случае их заинтересованности в соответствующей информации, а именно тому же Минфину России при предоставлении финансово-промышленной группе Правительством РФ государственных гарантий Российской Федерации либо Минимуществу России, если в доверительное управление центральной компании ФПГ переданы временно закрепленные за государством пакеты акций участников этой группы. Адресатами годового отчета о деятельности конкретной ФПГ нередко являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно если они предоставили в пределах своей компетенции дополнительные льготы и гарантии финансово-промышленным группам. К особой категории субъектов, заинтересованных в получении годового отчета о деятельности ФПГ, следует отнести как потенциальных, так и существующих инвесторов под конкретные проекты вложения ресурсов в развитие прежде всего производственной базы участников финансово-промышленной группы.

Таким образом, для разных ФПГ с учетом отмеченных особенностей круг получателей годового отчета о деятельности группы может быть различным, если их сравнивать между собой по компетенции и выполняемым функциям. На это обстоятельство следует обращать внимание участников ФПГ как на стадии подготовки элементов годового отчета, так и в процессе представления его в оформленном виде для уведомления о возможных его получателях с указанием оснований направления конкретному ведомству либо организации, выступающей инвестором. Такой подход позволяет исключить какие-либо противоречия в оценке со стороны участников ФПГ необходимости распространения годового отчета о деятельности группы по указанному кругу получателей как необоснованного действия, связанного с разглашением центральной компанией коммерческой тайны.

Предусмотренный данным условием комментируемой статьи период в 90 дней после окончания финансового года, не позднее которого центральная компания должна представить годовой отчет о деятельности ФПГ указанным адресатам, определяет предельные временные границы для выполнения данной функции. Этот срок продублирован также в п. 7 названного Порядка ведения сводных (консолидированных) учета, отчетности и баланса ФПГ, что корреспондирует с условием п. 2 ст. 15 Закона о бухгалтерском учете, согласно которому организации обязаны представить годовую отчетность в течение 90 дней по окончании года, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Применительно к финансово-промышленным группам сроки предоставления годовой отчетности об их деятельности совпадают с общенормативными, установленными в целом для субъектов предпринимательства.

Вместе с тем следует отметить, что исходя из отчетной практики ФПГ просматривается необходимость увеличения данного периода хотя бы еще на 30 дней, т.е. с 90 дней до 120. Вызвано это прежде всего совпадением в сроках представления годовых отчетов ФПГ и отдельных участников группы, на основе показателей которых и формируется сводная (консолидированная) отчетность производственно-финансового комплекса. Вторым обстоятельством, диктующим такое изменение в сроках, является необходимость проведения проверки деятельности ФПГ независимым аудитором, по результатам которой составляется годовой отчет группы. Указанные взаимосвязанные факторы в целях обеспечения должной точности и полноты годового отчета ФПГ должны быть приняты во внимание путем внесения соответствующих изменений в текст комментируемой нормы.

Однако при этом следует учитывать, что еще большее увеличение (свыше 120 дней) периода подготовки годового отчета ФПГ будет вступать в противоречие с положениями БК РФ. Так, суммированные данные отчетов финансово-промышленной групп используются в аналитическом порядке федеральными органами исполнительной власти при подготовке, согласно ст. 192 БК РФ, федеральных целевых программ, а также адресных инвестиционных программ, в том числе программ развития регионов на этапе их разработки и согласования, до 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году, при подготовке проекта федерального бюджета и его внесении в Государственную Думу РФ ежегодно до 26 августа (ст. 194 БК РФ). Поэтому предлагаемое изменение сроков в отчетности ФПГ может проводиться только в указанных пределах в целях исключения нарушения законодательно установленных сроков подготовки проектов государственного бюджета.

Предусмотрена публичность годового отчета о деятельности ФПГ, что выражается в требовании к центральной компании о его публикации. Согласно ст. 16 Закона о бухгалтерской отчетности, публичность бухгалтерской отчетности заключается в ее опубликовании в газетах и журналах, доступных пользователям бухгалтерской отчетности, либо в распространении среди них брошюр, буклетов и других изданий, содержащих бухгалтерскую отчетность, а также в ее передаче территориальным органам государственной статистики по месту регистрации организации для представления заинтересованным пользователям. Исходя из этого, следует признать допустимость различных форм публичного доведения содержания годового отчета ФПГ до широкого круга лиц, проявляющих интерес к результатам деятельности конкретного производственного комплекса, в том числе и других финансово-промышленных групп и их участников, для получения ими соответствующей информации, на основе которой можно дать более точную оценку характера конкуренции в определенном сегменте рынка того или иного товара с учетом требований антимонопольного законодательства.

2. Обязательным требованием к составлению годового отчета ФПГ является проведение проверки деятельности группы независимым аудитором. Исходя из данного условия комментируемой статьи, в процессе подготовки рассматриваемого отчета центральной компанией ФПГ необходимо обеспечить аудит в отношении совместной деятельности, осуществляемой участниками производственно-финансового комплекса, что, согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности"*(173), заключается именно в независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица. Целью аудита является определение позиции о достоверности и степени точности данных такой отчетности, которая позволяет ее пользователю на основании соответствующих данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом, имущественном положении аудируемого лица и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения.

Следовательно, основной задачей аудита годового отчета ФПГ с учетом указанного ранее содержания и его особенностей является установление достоверности: суммирования показателей активов и пассивов бухгалтерских балансов участников ФПГ; отражения инвестиционной деятельности; отражения показателей прибыли и убытков каждого участника ФПГ. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что в процессе проведения данной аудиторской проверки акцент делается на установлении прежде всего степени точности отражаемых в годовом отчете соответствующих показателей учетно-отчетных документов участников ФПГ, а также сведений по отдельным направлениям инвестиционной деятельности группы. Последнему аспекту, как показывает практика аудита ФПГ, должно уделяться наиболее пристальное внимание, поскольку этот блок составляет сердцевину годового отчета данных корпоративных объединений, так как они создаются в качестве производственно-финансовых комплексов с целью активизации процессов вложения промышленно-банковского капитала в сферу реальной экономики.

С учетом особенностей организационно-правовой природы ФПГ для проведения аудита деятельности данного экономического субъекта независимая проверка его сводной бухгалтерской отчетности осуществляется по специальному соглашению аудиторской фирмы с центральной компанией группы. По результатам независимого аудита деятельности ФПГ составляется аудиторское заключение, в процессе подготовки которого должны приниматься во внимание все существенные обстоятельства, значительно влияющие на достоверность сводной бухгалтерской отчетности, представляемой центральной компанией группы. Принцип существенности в данном случае означает, что в аудиторском заключении изложены только те существенные обстоятельства, которые были обнаружены именно в процессе аудита данного субъекта. Вместе с тем аудиторское заключение может и должно трактоваться его заинтересованными пользователями как гарантия аудитора в том, что иных обстоятельств, оказывающих или способных оказать влияние на бухгалтерскую отчетность проверяемого субъекта, не существует.

Особо следует обратить внимание на содержание аудиторского заключения, которое в соответствии со ст. 10 Закона об аудиторской деятельности представляет собой официальный документ, предназначенный для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц. Аудиторское заключение с учетом его юридической значимости составляется в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности. Оно содержит выраженную в установленной форме оценку аудиторской организации о достоверности указанной отчетности и соответствии порядка ее ведения законодательству Российской Федерации*(174).

Аудиторское заключение должно состоять из вводной, аналитической и итоговой частей. Вводная часть представляет собой общие сведения об аудируемом субъекте. В аналитической части указываются результаты экспертизы финансового (бухгалтерского) учета и составления соответствующей отчетности за определенный период, а также выявленные факты существенных нарушений установленного порядка ведения учета и отчетности, которые могут нанести ущерб интересам собственников (учредителей) аудируемого субъекта, государству и третьим лицам. Итоговая часть аудиторского заключения содержит запись о подтверждении достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности проверяемого субъекта. Именно итоговая часть аудиторского заключения представляется заинтересованным лицам.

Стоимостные показатели в аудиторском заключении должны быть отражены в валюте Российской Федерации. Оно должно быть в обязательном порядке составлено на русском языке и не иметь исправлений. При этом итоговая часть не может быть датирована ранее даты подписания бухгалтерской отчетности аудируемого лица. К аудиторскому заключению должна быть приложена бухгалтерская отчетность субъекта, в отношении которого проводится аудит. Указанные требования к документальному оформлению аудиторского заключения нацелены прежде всего на обеспечение независимой оценки деятельности аудируемого субъекта, в том числе осуществляющего предпринимательскую деятельность путем создания интеграционного объединения в форме промышленно-финансовых групп.

Вместе с тем в процессе аудита годового отчета о деятельности ФПГ следует учитывать ее специфику, заключающуюся в том, что она по своей финансовой (бухгалтерской) природе является сводной (консолидированной) и составляется на основе отчетных показателей предприятий (организаций) - юридических лиц, входящих в состав участников группы, в отношении которых также проводится независимый аудит. Это обстоятельство налагает отпечаток на технологию проведения аудита деятельности ФПГ, что в свою очередь нередко влечет за собой превышение указанных сроков представления аудиторского заключения о годовом отчете финансово-промышленных групп.

3. На центральную компанию ФПГ возлагается функция не только по подготовке годового отчета о деятельности финансово-промышленной группы (п. 5 ст. 11 настоящего Закона), но и по оплате проведения его аудиторской проверки. Следовательно, центральная компания от имени ФПГ заключает с аудиторской фирмой договор оказания аудиторских услуг, предметом которого будет проведение обязательного аудита в определенные сроки, поскольку его обязательность предусмотрена комментируемой статьей настоящего Закона. В результате именно центральная компания ФПГ будет представлять в этом договоре интересы аудируемого комплекса юридических лиц по рассматриваемому годовому отчету, обладая в соответствии со ст. 6 Закона об аудиторской деятельности необходимой совокупностью прав и обязанностей.

Так, центральная компания вправе прежде всего получить от аудиторской организации аудиторское заключение по установленной форме в договорный срок. Вместе с тем центральная компания обязана создавать аудиторской организации условия для своевременного и полного проведения аудиторской проверки, предоставлять ей необходимую документацию и давать к ней требуемые в рамках аудита пояснения, запрашивать необходимые сведения у третьих лиц, а также не чинить препятствий по кругу вопросов, подлежащих выяснению при проведении проверки. Особое место в числе обязанностей аудируемого лица отводится оперативному устранению выявленных аудиторами в ходе аудиторской проверки нарушений правил ведения бухгалтерского учета и составления финансовой (бухгалтерской) отчетности.

Как потребитель услуг по аудиту годового отчета о деятельности ФПГ ее центральная компания обязана за счет своих средств своевременно оплатить эту работу аудиторской организации в соответствии с договором. При этом необходимо подчеркнуть, что оплата аудиторских услуг должна быть произведена и в тех случаях, когда выводы, содержащиеся в аудиторском заключении, не согласуются с позицией работников аудируемой организации, а также в случае неполного выполнения аудиторами работы по не зависящим от них причинам (подп. 5 п. 2 ст. 6 Закона об аудиторской деятельности).

Данная характеристика порядка подготовки годового отчета деятельности ФПГ, его аудита и представления заинтересованным лицам в контексте положений ст. 11, 13, 15 настоящего Закона свидетельствует о значимости этого документа как в оценке совместной деятельности участников группы за отчетный период, так и в решении ими стратегических задач своего объединения. К таковым прежде всего относится реализация инвестиционных программ, предусмотренных организационным проектом конкретной ФПГ в увязке с интересами ее участников.

Статья 17. Контроль за деятельностью финансово-промышленной группы

1. Специфика организационно-правовой формы ФПГ как объединения юридических лиц производственного и инвестиционно-банковского профиля при особом порядке их создания и регистрации проявляется в особом режиме контроля за деятельностью таких комплексов. При этом если внутренний контроль возлагается в соответствии с договором о создании ФПГ, согласно установленной компетенции, на совет управляющих группы, то внешний - на полномочный государственный орган, который наделен определенными функциями в решении данной задачи. Так, полномочному государственному органу предоставлено право на получение отчета о деятельности ФПГ.

Данное условие корреспондирует с положениями ст. 16 настоящего Закона о представлении годового отчета о деятельности ФПГ, хотя формулировки этих норм не совпадают полностью. Например, рассматриваемое условие комментируемой статьи не определяет форму отчета о деятельности ФПГ, так как в нем не указано, о годовом ли отчете идет речь либо об отчете на дату запроса, а возможно, о комплексном отчете или об отчете по отдельным направлениям деятельности. Именно отсутствие конкретных требований к форме и содержанию запрашиваемых отчетов с целью контроля за деятельностью ФПГ дает основания трактовать эту норму в увязке с положениями ст. 13 и 16 настоящего Закона, устанавливающих требование к ведению учета и составлению отчетности в ФПГ по итогам финансового года. На это указывает и то, что полномочный государственный орган вправе запрашивать такой отчет не чаще чем один раз в год с возможным назначением аудиторской проверки деятельности ФПГ.

Однако данное совпадение не свидетельствует о том, что затребованный не чаще одного раза в год отчет должен по форме и содержанию повторять именно годовой отчет, представляемый центральной компанией ежегодно в обязательном порядке и в установленные сроки. Фактически полномочный государственный орган вправе, если исходить из текстовой редакции данного условия, потребовать с целью контроля отчет о любых аспектах деятельности ФПГ, предусмотренной договором о создании конкретной финансово-промышленной группы, на основе которого она сформирована и прошла государственную регистрацию в качестве данного производственно-финансового комплекса. В результате можно констатировать, что сложилось положение, при котором, во-первых, нет четко очерченных границ по кругу проверяемых аспектов деятельности ФПГ и, во-вторых, отсутствует хотя бы примерный перечень запрашиваемых в таких случаях документов.

Кроме того, необходимо учитывать, что каждый из участников ФПГ, а также ее центральная компания как юридические лица, выступающие самостоятельными субъектами предпринимательства, обязаны отчитываться о своей производственно-финансовой деятельности в установленном порядке с возможным проведением в отношении каждого из них мероприятий по контролю со стороны государственных органов исполнительной власти. Таким образом участники финансово-промышленных группы по сравнению с юридическими лицами, не входящими в подобные корпоративные объединения, оказываются под двойным контролем: с одной стороны - в качестве обычного субъекта предпринимательской деятельности, а с другой - как участник ФПГ.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что в отношении участников ФПГ действуют как общий режим контроля за их деятельностью, установленный для всех юридических лиц, так и специальный, предусмотренный комментируемой статьей настоящего Закона для финансово-промышленных групп и входящих в их состав предприятий, организаций. Данное обстоятельство влечет за собой ряд проблем во взаимодействии финансово-промышленных групп и их участников с полномочными государственными органами, в том числе в вопросах соблюдения ими прав юридических лиц при проведении контрольных мероприятий. Так, согласно п. 4 ст. 7 Закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(175), органы исполнительной власти, осуществляющие в пределах своей компетенции контрольные (надзорные) функции, вправе проводить плановое мероприятие по контролю не более чем один раз в два года. В то же время в отношении ФПГ соответствующая проверка с целью контроля за ее деятельностью может проводиться, как уже отмечалось, не чаще одного раза в год, что позволяет ее проводить ежегодно.

На данном примере отчетливо просматривается противоречивость рассматриваемых норм указанного акта о защите прав юридических лиц и настоящего Закона в вопросе периодичности государственного контроля за деятельностью ФПГ, что может быть устранено двумя путями. Так, в целях упорядочения этого процесса возможна унификация периодичности проведения государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности в статусе юридических лиц. В случае вхождения их в корпоративные объединения представляется целесообразным установить применительно к ФПГ в целом тот же двухгодичный цикл для плановых проверок. В противном случае, если сохранять предусмотренный годичный период возможного проведения контрольных мероприятий в отношении ФПГ, необходимо будет внести в п. 3 ст. 1 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей специальную оговорку о неприменении положений этого акта к ситуациям, связанным с проведением контроля за деятельностью данных производственно-финансовых комплексов. Имеется в виду включить в указанную норму названного акта перечень видов и сфер деятельности ФПГ, требующих специального государственного контроля, к числу которых отнесены прежде всего налоговый и бюджетный контроль, банковский и страховой надзор.

Комментируемая статья не определяет субъект, который должен представить запрашиваемый контрольным органом отчет о деятельности ФПГ. Вместе с тем, если исходить из норм уже рассмотренных статей, то в качестве такового следует признать центральную компанию, в обязанности которой вменяется учет и отчетность по результатам деятельности ФПГ. Следовательно, в данном случае именно центральная компания будет выступать тем юридическим лицом, которому от имени ФПГ надлежит взаимодействовать с полномочным государственным органом при осуществлении им своих контрольных функций.

2. Условие о проведении аудиторской проверки деятельности ФПГ по требованию полномочного государственного органа свидетельствует еще об одном направлении реализации им своих контрольных функций в отношении данных комплексов. В результате можно констатировать, что аудиторские проверки деятельности ФПГ могут проводиться не только как обязательные при подготовке годового отчета, но и как так называемые контрольные по инициативе полномочных государственных органов. При этом если первые проводятся за счет центральной компании, то вторые - за счет полномочного государственного органа. На данном аспекте следует делать акцент в соответствующих документах такого органа, где должно быть зафиксировано его полное наименование и ведомственная принадлежность с указанием предписания о проведении контрольной аудиторской проверки деятельности ФПГ именно по его инициативе.

Целью такой аудиторской проверки, инициированной полномочным государственным органом, является установление реального экономического состояния деятельности ФПГ с учетом договора о создании финансово-промышленной группы и организационного проекта. Ее проведение может быть вызвано рядом обстоятельств, в числе которых выделяются случаи, например, обнаружения недостоверной информации в представленных документах либо уклонения от их полного и своевременного представления, злоупотребления имеющимися правами и оказываемыми мерами государственной поддержки, нарушения законодательства РФ либо ее субъектов. Следовательно, результатом такой проверки должно быть выявление причин недостатков в деятельности ФПГ и определение возможных мероприятий по их устранению с определением соответствующей ответственности за допущенные нарушения.

Если сравнивать аудиторскую проверку деятельности ФПГ, проводимую ежегодно при подготовке центральной компанией годового отчета финансово-промышленной группы, с инициативным аудитом, то второй в отличие от первого, так называемого обязательного аудита ориентирован на проверку отдельных сфер деятельности конкретного корпоративного объединения. Вместе с тем в случаях, например, непредставления того же элемента годового отчета о деятельности ФПГ предметом аудита по инициативе полномочного государственного органа может быть проверка по всему спектру вопросов, характеризующих производственно-финансовую деятельность группы, в том числе с позиции ее оценки на соответствие положениям законодательства РФ и ее субъектов.

3. Полномочный государственный орган вправе запросить у участников ФПГ любую информацию по отдельным вопросам текущей деятельности финансово-промышленной группы, а участники обязаны такую информацию предоставить. При реализации данного условия необходимо обратить внимание на три его момента. Так, указывается на обязанность участника ФПГ предоставить любую информацию о текущей деятельности группы. Это требование в полном объеме может быть выполнено только центральной компанией, которая в силу своих полномочий и функций призвана вести сводный (консолидированный) учет. Отдельные же участники ФПГ могут предоставить информацию только по некоторым вопросам деятельности группы, характеризующим именно свое функционирование в системе данного производственно-финансового комплекса. Следовательно, и требование о предоставлении участником группы соответствующей информации о деятельности ФПГ должно быть ограничено этим условием. Для устранения расширительного толкования рассматриваемой нормы представляется необходимым внести соответствующее уточнение ее редакции, предусмотрев обязанность участника предоставить информацию по вопросам именно его текущей деятельности в системе ФПГ.

Вторым важным моментом в предоставлении участниками ФПГ информации является определение формы и сроков ответа на соответствующий запрос полномочного государственного органа, поскольку в самом тексте комментируемой статьи это не установлено. Однако если исходить из общих требований, предъявляемых к информации по формам бухгалтерской отчетности организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, то, согласно п. 3 ст. 14 Закона о бухгалтерском учете, наряду с годовым отчетом готовится месячная и квартальная отчетность, которую можно трактовать в качестве текущей, поскольку она является промежуточной и составляется нарастающим итогом с начала отчетного года. При этом в соответствии с п. 2 ст. 15 названного Закона информация в форме квартальной бухгалтерской отчетности должна быть предоставлена в течение 30 дней по окончании срока. Других сроков для представления указанной промежуточной отчетности не установлено, что также наблюдается, как уже отмечалось выше, в отношении информации, которая может быть затребована от участников ФПГ в рассматриваемых случаях.

Данный фактор является значимым для правоприменительной практики, поскольку от того, как определяются в зависимости от сроков и формы выполнения требования о предоставлении участником соответствующей информации по вопросам о текущей деятельности ФПГ, зависят характер ее оценки и возможные юридические последствия прежде всего для группы как производственно-финансового комплекса в целом. Поэтому для обеспечения четкости в регулировании правоотношений по контролю за ФПГ необходимо непосредственно в комментируемой статье настоящего Закона предусмотреть сроки и определить документальную форму предоставления участниками группы требуемой информации по вопросам о ее текущей деятельности.

4. Комментируемой статьей предусмотрена обязанность полномочного государственного органа принять определенные меры к финансово-промышленной группе и ее участникам при выявлении недостатков по итогам годового или текущего отчета ФПГ. В качестве оснований для принятия таких мер указаны случаи:

- обнаружения недостоверной информации в представленных документах;

- уклонения от предоставления необходимых документов;

- обнаружения в деятельности ФПГ несоответствия договору о ее создании и организационному проекту;

- несоответствия деятельности центральной компании ФПГ ее уставу;

- злоупотребления предоставленными правами и мерами поддержки;

- нарушения законодательства Российской Федерации, а также законодательства ее субъекта.

Приведенный перечень оснований является закрытым, поскольку им не предусмотрено включение в него других видов нарушений. Вместе с тем сама констатация такого основания как нарушения законодательства фактически предоставляет возможности для расширительного его толкования. Учитывая, что отдельные из указанных оснований уже были рассмотрены, подробнее остановимся на случаях возможных несоответствий в деятельности ФПГ и ее центральной компании их задачам, а также на злоупотреблениях предоставленными правами и мерами поддержки.

Обнаружение по результатам анализа отчетов о деятельности финансово-промышленной группы несоответствия договору о ее создании и организационному проекту относится к одному из существенных недостатков, поскольку это свидетельствует о невыполнении основных задач ФПГ. Эти задачи определяются исходя из того, что такие группы, согласно ст. 2 настоящего Закона, создаются в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест. Следовательно, отсутствие в деятельности конкретной группы соответствующих кооперационных связей между участниками ФПГ, ориентированных на достижение названных целей и закрепленных в том же организационном проекте, расценивается как существенный недостаток, что может повлечь за собой принятие со стороны контролирующего органа адекватных мер воздействия.

В случаях определения несоответствия в деятельности центральной компании ФПГ положениям ее устава исходным является установление характера и объема компетенции, которой она наделена. При этом, базируясь на условиях ст. 11 настоящего Закона, необходимо подчеркнуть, что устав центральной компании ФПГ должен с учетом условий договора о создании финансово-промышленной группы определять прежде всего предмет деятельности данной компании. Поэтому при обнаружении в результате контроля со стороны полномочного государственного органа фактов несоответствия между отражаемой в отчетных материалах деятельностью центральной компании и закрепленной в ее уставе такое обстоятельство в зависимости от степени несоответствия может трактоваться как основание для ответственности со стороны финансово-промышленной группы.

Наиболее значимым по своим отрицательным имущественным последствиям для ФПГ следует признать случаи обнаружения злоупотреблений предоставленными правами и мерами государственной поддержки. Хотя в тексте комментируемой нормы, как и в других статьях настоящего Закона, нет определения понятия "злоупотребление", возможна его трактовка в контексте других ключевых законодательных актов, нацеленных на регулирование правоотношений в сфере предпринимательства. Так, для ФПГ в данном случае применимо положение ст. 10 ГК РФ о недопустимости действий юридических лиц, осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребления правом в иной форме.

В силу специфики создания и деятельности финансово-промышленных групп, представляющих собой своеобразный вид объединения с целью кооперирования коммерческих организаций в условиях рыночной экономики, особую актуальность понятие "злоупотребление" имеет в контексте определения доминирующего положения на рынке. В соответствии со ст. 5 Закона о конкуренции и на товарных рынках злоупотреблением признаются действия (бездействие) хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и(или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.

Таким образом, под злоупотреблением правами, предоставленными ФПГ, подпадают прежде всего действия, которые осуществляются участниками группы в результате их объединения исключительно с намерением причинить ущерб другим субъектам предпринимательства. Поэтому при определении возможной ответственности ФПГ по этому основанию необходимо установить факт использования имеющихся у данного комплекса прав, например, по объединению активов участников группы для причинения ущерба тем или иным хозяйствующим субъектам путем недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на рынке определенного товара. В связи с этим следует отметить, что доказывание наличия подобных фактов злоупотребления, как показывают результаты анализа правоприменительной и судебной практики, требует тщательной проработки всех аспектов документального оформления соответствующих полномочий конкретной ФПГ и ее отдельных участников, поскольку они также могут выступать в интересах производственно-финансового комплекса со всеми отмеченными отрицательными последствиями для других хозяйствующих субъектов.

В зависимости от характера и степени таких нарушений полномочный государственный орган вправе предпринять различные меры. Так, он может предложить участникам ФПГ устранить выявленные недостатки, установив для этого сроки, например в случае непредоставления своевременно необходимых документов либо предоставления их в неполном объеме или с допущением в них искажений информации, что в итоге не позволяет дать адекватную оценку деятельности ФПГ за определенный период в соответствии с установленными требованиями. Данная мера носит скорее предупредительный характер, и в зависимости от результатов ее применения определяется возможность использования полномочным государственным органом других форм воздействия на ФПГ и ее участников.

Одной из таких форм воздействия комментируемая норма предусматривает обращение полномочного государственного органа в Правительство РФ, соответствующий орган субъекта Российской Федерации с предложением о лишении финансово-промышленной группы всех или части предоставленных ей прав либо мер поддержки. Однако чтобы предпринять соответствующие действия в этом направлении, должно быть установлено наличие двух обстоятельств.

Первое - конкретной ФПГ предоставлены предусмотренные ст. 15 настоящего Закона меры государственной поддержки.

Второе - при их использовании допускаются злоупотребления. Например, в случае предоставления участникам ФПГ в качестве такой меры инвестиционного налогового кредита использовалась не по назначению та или иная часть налоговых средств, оставляемых в распоряжении предприятия, входящего в состав производственно-финансового комплекса, для вложения в качестве инвестиций с целью обновления, например, технологической базы. Данный факт может быть расценен как основание для постановки вопроса об аннулировании этой формы государственной поддержки.

Вместе с тем полномочный государственный орган в случае установления фактов злоупотреблений мерами государственной поддержки может, исходя из степени нарушения, сначала предупредить ФПГ в лице ее центральной компании, предложив ее участникам устранить выявленные недостатки. Однако если прогарантированные государством инвестиции, направленные в ФПГ, использовались ее участниками не по целевому назначению и допущенное нарушение не устраняется либо имеет длящийся характер и достигло критического уровня, то указанный орган вправе не только выдвинуть предложение об ограничении предоставленных соответствующей финансово-промышленной группе мер государственной поддержки, но и ходатайствовать об их отмене.

Для решения вопроса о лишении ФПГ всех либо части предоставленных ей прав или мер поддержки необходимо полномочному государственному органу обратиться с обоснованным предложением в Правительство РФ, соответствующий орган субъекта Российской Федерации, если подобные меры обеспечиваются на региональном уровне. Следовательно, только в компетенцию Правительства РФ, а в отдельных случаях - и субъектов РФ входит лишение ФПГ предоставленных ими прав или мер поддержки. В итоге если тем же Правительством РФ принято такое предложение полномочного государственного органа, то в зависимости от вида и меры федеральной поддержки будет дано соответствующее предписание конкретному ведомству (Минфину России, Минэкономразвития России либо другому федеральному органу исполнительной власти), структуры которого решают вопрос о лишении ФПГ предоставленных ими государственных гарантий для привлечения инвестиций, об отзыве из доверительного управления пакетов акций, временно закрепленных за государством, а также других возможных форм поддержки.

В перечне мер, которые может принять полномочный государственный орган в рассматриваемых случаях возможных нарушений со стороны ФПГ, предусмотрено привлечение к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации, лиц, виновных в его нарушении. При этом в комментируемой норме акцент сделан на принятии со стороны данного органа мер по привлечению к ответственности в зависимости от характера и степени нарушения положений законодательства, регулирующего правоотношения с участием ФПГ. Такой формулировкой подчеркивается, что, во-первых, привлечь к ответственности можно только виновных лиц, будь то юридическое или физическое лицо, если это установлено законодательством Российской Федерации, а во-вторых, вынесение решения о признании лиц виновными не входит в компетенцию полномочного государственного органа.

Для более точного определения порядка привлечения к ответственности виновных лиц за нарушения в деятельности ФПГ необходимо учитывать такую характерную черту предпринимательской деятельности, как ее многоаспектность. В связи с этим в оценке деятельности ФПГ и ее отдельных участников следует исходить из положений актов не только предпринимательского, налогового, бюджетного законодательства, но и законодательства гражданского, земельного, экологического, административного, уголовного, нормы которых также регулируют правоотношения в связи с ответственностью за нарушения, возникшие в предпринимательской сфере.

Поэтому в зависимости от характера нарушений в деятельности ФПГ установленных требований, касающихся определенных сфер и экономических интересов (рынков инвестиционных капиталов и товаров, бюджетной системы государства, конкуренции, природной среды), предусматривается ответственность предпринимательско-правовая, административная и уголовная. Каждая из них может быть применена в зависимости от содержания правоотношения, размера вреда, степени тяжести и общественной опасности.

Так, в случаях, когда предприятие - участник ФПГ, осуществляя лицензируемую предпринимательскую деятельность в рамках организационного проекта группы, допустило нарушение лицензионных требований и условий, что повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, этот факт, согласно ст. 14 Закона о лицензировании, может рассматриваться в качестве основания применения такой меры административной ответственности, как аннулирование лицензии в установленном порядке. Для предпринимательско-правовой ответственности, предусмотренной нормами ГК РФ, характерна прежде всего ее имущественная направленность с компенсационными функциями и штрафными санкциями за допущенные со стороны ФПГ либо ее отдельных участников нарушения.

Например, при невозврате кредита, полученного участниками ФПГ под инвестиционный проект в рамках организационного проекта группы, банк путем обращения с исковым заявлением в соответствующий арбитражный суд производит взыскание с ответчика соответствующей суммы непогашенного кредита и процентов по нему, а также решает вопрос компенсации в виде процентов за пользование чужими средствами вследствие просрочки в их уплате (ст. 395 ГК РФ), исчисляемой с наступления даты возврата средств по кредиту, предусмотренной соответствующим договором. При этом будут учитываться особенности технологии солидарной ответственности участников ФПГ, уже рассмотренные в комментарии к ст. 14 настоящего Закона.

То же непогашение кредиторской задолженности, если оно обусловлено злостным уклонением руководителя, что выражается, согласно ст. 117 Уголовного кодекса РФ (УК РФ), в уклонении от погашения кредиторской задолженности в крупном размере или от оплаты ценных бумаг после вступления в законную силу соответствующего судебного акта, может повлечь при указанных обстоятельствах применение наряду с гражданско-правовыми мерами и мер уголовной ответственности. При этом необходимо подчеркнуть, что как гражданско-правовая ответственность, так и административная либо уголовная в связи с нарушениями, допущенными в результате ведения предпринимательской деятельности в рамках ФПГ ее участниками, устанавливается по решению судебных органов с учетом определяемой ими вины конкретных лиц, нарушивших положения действующего законодательства во время совершения того или иного деяния.

Таким образом, принятие мер к привлечению к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях в деятельности конкретной ФПГ, сопряжено с информированием полномочным государственным органом, на который возложены общие функции по контролю за финансово-промышленными группами, соответствующих органов исполнительной власти о характере и степени выявленных нарушений, относящихся к компетенции того или иного ведомства. В свою очередь эти заинтересованные органы в рамках своих полномочий предпринимают действия по инициированию, например, отзыва Минфином России государственных гарантий, выданных ФПГ от имени Правительства РФ под получаемые группой инвестиции, и привлечения виновных лиц к ответственности в судебном порядке.

Еще одной мерой воздействия на совокупность юридических лиц, объединившихся в ФПГ с соответствующей регистрацией, в случае обнаружения в их деятельности нарушений законодательства является обращение полномочного государственного органа в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы. Сопоставляя указанную меру с другими в отношении финансово-промышленных групп, в деятельности которых выявлены рассмотренные нарушения, следует отметить, что ее применение предполагает наличие существенных нарушений положений действующего законодательства. Это выражается прежде всего в том, что совершенные действия не соответствуют условиям договора о создании ФПГ или организационному проекту либо допущено их повторное виновное совершение. Согласно ст. 19 настоящего Закона, только Правительство РФ может реализовать данную меру воздействия на ФПГ при наличии указанных нарушений, приняв решение о прекращении действия свидетельства о регистрации конкретной финансово-промышленной группы.

5. На полномочный государственный орган возложена, как уже отмечалось, функция об информировании Правительства РФ о каждом из перечисленных возможных действий по принятию мер воздействия к ФПГ и ее участникам в случае выявления допущенных ими нарушений законодательства Российской Федерации либо ее субъектов в процессе ведения предпринимательской деятельности в рамках конкретного производственно-финансового комплекса. По результатам рассмотрения такого информационного обращения Правительством РФ, органом государственной власти субъекта Российской Федерации выносится соответствующее решение, в котором могут быть даны предписания отдельным ведомствам по принятию мер с целью устранения причин допущенных нарушений и ликвидации отрицательных последствий для имущественных интересов государства.

Так, при установлении определенной системности тех или иных видов нарушений, допускаемых в деятельности ФПГ, могут быть даны предписания, например, по совершенствованию нормативно-правовой базы учета и отчетности в системе финансово-промышленных групп либо по изменению правового режима предоставления им государственных гарантий под инвестиции или получения ими льгот в виде инвестиционных налоговых кредитов.

Применительно к отдельным ФПГ, допускающим в своей деятельности отмеченные недостатки, в соответствующих решениях Правительства РФ акцент делается прежде всего на лишении финансово-промышленной группы всех или части предоставленных ей прав или мер поддержки, установленных, согласно ст. 15 настоящего Закона, в порядке и на условиях норм соответствующих актов действующего законодательства в зависимости от предмета регулирования. При этом как Правительство РФ, так и органы государственной власти субъекта Российской Федерации в своих решениях определяют возможные ограничения для ФПГ только в части прав и мер государственной поддержки в пределах своей компетенции.