4.1. Адміністративне право країн романо-германської правової сім'ї Адміністративне право Франції

Франція вважається батьківщиною адміністративного права, що виникло внаслідок багаторічного розвитку системи органів держав­ного управління цієї країни. Для цієї системи характерна тради­ційно сильна централізація і наявність відокремлених адміністра­тивних судів, які мали вирішальне значення у формуванні норм адміністративного права. Оскільки це право належить до інститутів публічного права і регулює правовідносини, що виникають у галузі управління, то, як правило, одним із обов'язкових суб'єктів цієї га­лузі завжди є державна установа.

Норми адміністративного права відіграють неабияку роль у ре­гулюванні соціально-економічних відносин, у здійсненні внутріш­ньої політики держави, через що посідають важливе місце серед інших галузей права. Адміністративне право має свої джерела, до яких насамперед належать Конституція країни, закони та інші нор­мативно-правові акти органів управління, а також рішення судових органів, переважно адміністративних1.

У Франції немає кодексу з адміністративного права, однак існує велика кількість збірників законодавчих актів з питань управління. До них входять нормативно-правові акти, які регулюють управлі­ння адміністративно-територіальними одиницями, акти щодо роз­порядження державною власністю, про соціальне забезпечення тощо. Судова практика відіграє допоміжну роль у випадках, коли під час розгляду тієї або іншої справи виникають колізії, пов'язані із прогалинами в законодавстві.

До суб'єктів адміністративного права належать передусім пуб­лічні особи, а також фізичні та юридичні особи приватного харак­теру. До публічних, зокрема, належать держава в особі її централь­них і місцевих органів управління, адміністративні органи.

Адміністративні органи організовують контроль і нагляд за вико­нанням рішень у галузі управління, приймають відповідні рішен­ня у межах своєї компетенції. Адміністративні рішення поділяють на такі, що регулюють найважливіші питання державного значен-

1  Див.: Правовая система Франции в области административной судебной влас­òè. — Ì., 1992.

65

ня і є, як правило, актами багаторазового використання, і такі, що стосуються конкретних осіб або конкретних справ та мають одно­разовий характер. У своїй діяльності адміністративні органи керу­ються принципом законності та відповідальності за допущені пору­шення. За незаконні дії та завдання шкоди третім особам під час здійснення своєї діяльності посадових осіб притягають до дисцип­лінарної та матеріальної відповідальності. Термін позовної давності у справах про відшкодування завданої посадовими особами адмін­істративних органів шкоди становить чотири роки.

Справи, що випливають з адміністративних правовідносин, роз­глядають спеціально створені адміністративні суди, які є самостій­ними і не підпорядковуються органам державної влади або судам загальної юрисдикції. Адміністративні суди розглядають велику кількість позовів, здійснюють перевірку щодо відповідності зако­нам актів, виданих адміністративними органами, а також викону­ють роль радників адміністрації.

В адміністративно-судовому процесі використовуються як за­гальні для всіх судів правила, так і особливі, властиві лише адмініст­ративній юстиції. Такою особливістю є, наприклад, те, що зазвичай подання позову не призупиняє дії прийнятого адміністративним ор­ганом рішення. Призупинити виконання відповідного рішення мож­на лише з поважних причин, таких як імовірність настання негатив­них наслідків у результаті виконання цього рішення, коли шкода може бути значною. Вирізняються адміністративні суди і більшою активністю порівняно із судами загальної інстанції. До їх повнова­жень належать здійснення у разі необхідності адміністративного роз­слідування, попередній розгляд матеріалів справи. Особливістю є та­кож здійснення судового розгляду у письмовій формі, тобто сторони процесу відповідають на питання письмово, що дає їм можливість обміркувати свої відповіді.

Постанови адміністративних судів також мають свої особливості. Так, за деякими винятками, суд у своєму рішенні не зобов'язує ад­міністрацію виконати певні дії, а лише вказує на порушення, що мали місце, та визначає, яка сторона є правою в цій ситуації. Адмі­ністрація сама повинна зробити висновки і вирішити, в який спосіб виправити ситуацію.

Адміністративне право ФРН

Адміністративне право ФРН розвинулося пізніше, ніж фран­цузьке, але в останні роки набуває дедалі помітнішого значення. За

66

допомогою норм цієї галузі регулюють майже всі соціально-еко­номічні відносини країни. Посилення ролі органів управління ви­конавчої влади країни зумовлює необхідність їх чіткішого законо­давчого врегулювання, з чим, на думку німецьких юристів, успішно справляється адміністративне право.

До джерел адміністративного права ФРН належать Конституція, нормативно-правові акти законодавчих органів держави та органів публічної адміністрації. Особливе місце серед джерел посідають рі­шення Федерального адміністративного суду ФРН та норми міжна­родного права. Адміністративна діяльність у ФРН здійснюється на рівні федерації, земельних адміністративних органів, адміністрації ок­ругів, районів і міст, а також адміністрації общин. Локальні акти, які приймають відповідні адміністративні органи, також належать до дже­рел адміністративного права. Право нагляду за діяльністю муніци­пальних органів має міністерство внутрішніх справ ФРН, що очолює інші органи контролю, до яких належать територіальні адміністрації.

Службові особи адміністративних органів мають широкі повнова­ження, їх діяльність регламентується окремими нормативними акта­ми про державних службовців, що дають визначення цієї категорії осіб, регулюють їх правове становище, визначають основні права та обов'язки. Державні службовці, або відповідно до законодавства ФРН вони називаються "чиновники", за своїм правовим становищем відрізняються від інших службовців, які працюють за наймом. Тоб­то за законодавством ФРН поняття "чиновник" і "службовець" не тотожні. Чиновники належать до окремої категорії осіб, які перебу­вають під постійним політичним і юридичним наглядом з боку пред­ставницьких та управлінських органів держави. Про їх значення свідчить також підвищена відповідальність за вчинення протиправ­них дій, зловживання службовим становищем, корумпованість тощо, аж до притягнення до кримінальної відповідальності.

У своїй діяльності адміністративні органи керуються принципа­ми законності, дотримання якої контролюють судові органи. Очолює систему адміністративних судів Федеральний адміністративний суд1. Суди першої і другої інстанції перебувають у компетенції земель. Адміністративне судочинство має багато спільного із діяльністю ад­міністративних судів Франції.

1  Див.: Шишкін В. І. Судова система Німеччини // Право України. — 1998. № 4. — С 62-69.

67

Адміністративне право Італії

В Італії, як і в інших країнах континентальної Європи, адмініст­ративне право виокремлено в самостійну галузь права, що регулює відносини у сфері управління та діяльності органів публічної адмін­істрації. Особливістю італійської правової системи є наявність спец­іального нормативного акта, що встановлює чітку ієрархію джерел права, — це Загальні положення про закон. Відповідно до них дже­релами права визнаються закони, регламенти, корпоративні норми та звичаї.

Як і в більшості інших парламентських країн, систему виконав­чої влади в Італії очолює уряд, тобто Рада міністрів, правовий ста­тус якої регулюється Законом про діяльність уряду та організації Бюро Ради міністрів. Структура і внутрішня діяльність уряду ре­гулюються також регламентом, який затверджується головою Ради міністрів.

До органів публічної адміністрації належать Бюро Ради мініс­трів, міністерства та міжгалузеві комітети, незалежні агентства та інші автономні служби. Окремі функції публічної адміністрації мо­жуть виконувати інші суб'єкти публічного права, наділені правами юридичної особи.

Основні засади організації державної служби зумовлені завдан­нями конкретної установи. Службові особи призначаються на по­саду на підставі акта органу публічної адміністрації, який визначає його повноваження та обов'язки. В основу службових відносин по­кладено принцип ієрархічної та функціональної підпорядкованості. Всі службовці об'єднуються в окремі підрозділи для укладення ко­лективних договорів. Кількість і склад підрозділів затверджується декретом президента республіки.

Обов'язки службовців полягають у вірності нації, здійсненні своєї діяльності виключно в інтересах суспільства, дотриманні службової таємниці та підпорядкованості тощо. За порушення своїх обов'язків службові особи притягаються до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до Закону про Бюро Ради міністрів був створений департамент державної діяльності, до компетенції якого належить: ведення реєстру службовців державних і міжнародних організацій; координація державної служби і контроль за ефективністю управ­лінської діяльності; підготовча діяльність для колективних перего­ворів; планування кадрового підбору тощо.

68

Конституція Італії передбачає поділ її території на такі адміні­стративно-територіальні одиниці, як провінції, області, комуни. Всі територіальні одиниці мають власні статути і систему органів, до якої входять ради, джунти, голови (в комунах — синдики). Джун-та — це виконавчий орган ради, який проводить в життя її рішен­ня, передає на розгляд проекти обласних планів, бюджетів, програ­ми розвитку. Джунта управляє обласним майном, укладає угоди від імені області, координує діяльність підприємств і служб облас­ного підпорядкування. До складу джунти входять голова, заступ­ники, асесори. Асесори очолюють асесорат — управління, яке від­повідає за певну галузь економіки або культури.

В усіх територіальних одиницях Італії є представники централь­ної влади. В області ці функції виконує повноважний комісар, в провінціях — префект, який входить до системи міністерства внут­рішніх справ.

В Італії розроблено детальну систему контролю за дотриманням законності під час здійснення державного управління. Особливе місце в ній посідають Рахункова палата і Державна рада, основні засади діяльності яких закріплено на конституційному рівні. Вони незалежні від уряду і можуть здійснювати юрисдикційні функції.

Спори, які виникають у галузі управління і стосуються публіч­ної адміністрації, можуть розглядатися як адміністративними три­буналами, так і судами загальної інстанції.