1. Государственное предприятие - государственный хозяйственный орган

1. Советское социалистическое государство осущест-

вляет хозяйственно-организаторскую и другие функции

посредством сложной системы различных государствен-

ных органов. В основном приемлемо деление органов

государства на хозяйственные, административные и со-

циально-культурные. (*1).

Государственное руководство всеми отраслями произ-

водства в стране-объективное требование, свойствен-

ное социализму. Социалистические государственные

органы, создаваемые специально для выполнения хозяй-

ственно-организаторской работы,-это органы, зани-

мающиеся не просто надзором за ведением дел или

командованием, а непосредственно хозяйствующие орга-

ны. <В буржуазном строе делом занимались хозяева, а

не государственные органы, а у нас хозяйственное де-

ло-наше общее дело. Это самая для нас интересная

политика>. (*2).

(**1) См. А. В. Венедиктов, Государственная социалистическая

собственность, М.-Л, 1948 (гл. X, стр. 597 и след.). О правовом по-

ложении хозяйственных органов см. также <Хозяйственное право>.

<Юридическая литература>, 1967, стр. 34-58.

(**2) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 43, стр. 330.

-16-

Советское государство выступает не только в качест-

ве политической организации, но и в качестве субъекта

права государственной собственности, в качестве орга-

низации, осуществляющей социалистическое хозяйство-

вание. Управление общественным производством сохра-

нится и после отмирания государства как политической

организации. С отмиранием государства оно утратит

свой политический характер, сохранив свое обществен-

ное и организационное значение.

В советской юридической науке нет единства мнений

в определении понятия государственного хозяйственно-

го органа. Наиболее приемлемым представляется

определение, обстоятельно обоснованное академиком

А. В. Бенедиктовым. Согласно этому определению со-

циалистический хозяйственный орган-организован-

ный государством коллектив работников во главе с

ответственным руководителем, на который государство

возложило выполнение определенных государственных

задач и которому оно предоставило для осуществления

этих задач соответствующую часть фонда государствен-

ной собственности. (*1).

Подход к проблеме государственного хозяйственно-

го органа с позиций А. В. Бенедиктова (<теории коллек-

тива>) наиболее верно, на наш взгляд, отражает, в

частности, объективную необходимость обеспечения мо-

ральной и материальной заинтересованности, экономи-

ческого стимулирования хозяйственных органов. При-

знание за предприятием качества государственного ор-

гана, исходя из указанных позиций, дает четкое пред-

ставление о системе органов Советского государства

(как субъекта права государственной социалистической

собственности), осуществляющих управление государ-

(**1) А. В. Венедиктов. Государственная социалистическая соб-

ственность, М.-Л., 1948, стр. 338, 591, 597 и след. Определение А. В.

Венедиктов было подвергнуто критике ..в ряде работ (см, напри-

мер, М. Ф. Миколенко. Советские цивилисты в долгу перед

Родиной, <Советское государство и право> 1950 г. № 11; Ц. А. Ям-

польская. Органы советского государственного управления в

современный период, изд-во АН СССР, 1954, ст. 42). Обстоятельный

анализ различных взглядов на юридическую личность хозорганов

дан О. С. Иоффе, в кн. <Ответственность по советскому граждан-

скому праву>, изд-во ЛГУ. 1955.

-17-

ственным имуществом, всю хозяйственную деятель-

ность.

Но именно признание за предприятием свойства го-

сударственного хозяйственного органа вызывает наи-

большие споры. Одни ученые считают обоснованным

(с теми или иными нюансами) признание предприя-

тий государственными органами. (*1). Другие (в основном

представители науки административного права) кате-

горически возражают против этого. (*2).

Каково же практическое значение этого спора? Если

государственное предприятие обладает качеством го-

сударственного органа, то, следовательно, имеется еди-

ная, в принципе однородная система хозяйственных ор-

ганов Советского государства, (*3), которое выступает как

единый собственник орудий и средств производства,

как организация, осуществляющая социалистическое хо-

зяйствование. В эту систему входят как предприятия,

так и вышестоящие по отношению к предприятиям ор-

ганы хозяйственного руководства, осуществляющие уп-

равление государственным имуществом, хозяйственную

деятельность. Это означает также, что интересы пред-

приятия не менее <государственны>, чем интересы вы-

шестоящих государственных хозорганов.

(**1) См. С. Н. Братусь, Субъекты гражданского права, Госюр-

издат, 1950, стр. 95-97; В. В. Лаптев, Правовое положение го-

сударственных промышленных предприятий в СССР, изд-во АН

СССР, 1963, стр. 19-20; А. А. Пушкин, Правовые формы управ-

ления промышленностью в СССР, диссертация на соискание ученой

степени доктора юридических наук, Харьков, 1964, стр. 95; В. А.

Власов, Советский государственный аппарат, Госюриздат, 1959,

стр. 49-63; Н. А. Волков, Органы советского государственного

управления в современный период, изд-во Казанского университета,

1962, стр. 70 и др.

(**2) В науке советского административного права преобладающим

является мнение, согласно которому предприятие не может быть

признано государственным органом, хотя и является государствен-

ной организацией, государственным образованием (см. Ц. А. Ям-

польская, Органы советского государственного управления в

современный период, изд-во АН СССР, 1954; Б. М. Лазарев,

Государственное производственное предприятие и его администра-

ция, <Советское государство и право> 1966 г. № 6).

(**3) Мы подчеркиваем в принципе, так как, разумеется, в правовом

положении госорганов имеются различия, но они являются видовы-

ми внутри одного рода организаций-государственных хозяйствен-

ных органов.

-18-

Если мы не признаем предприятие государственным

органом, то тем самым поставим его в принципиально

иное правовое положение по сравнению с вышестоящи-

ми по отношению к предприятию хозорганами. В этом

случае предприятие не включается в единую систему

государственных хозяйственных органов, а оказывается

<образованием>, стоящим <под> или, во всяком случае,

<вне> всей системы органов управления хозяйством. Но

тогда возникает вопрос, как совместить нахождение

предприятия вне единой системы государственных хо-

зяйственных органов с представлением о предприятии

как основном звене народного хозяйства и основном

звене управления этим хозяйством?

Относить предприятия к одной категории государст-

венных органов вместе с органами хозяйственного ру-

ководства было бы нельзя, на наш взгляд, только в том

случае, если бы предприятия имели принципиально иной

правовой статус по сравнению с органами хозяйственно-

го руководства. Но для признания такой принципиаль-

ной разницы законодательство оснований не дает.

Говоря что предприятие - госорган, мы имеем в ви-

ду не определение понятия предприятия как комплек-

са производственных отношений, а характеристику его

правового положения - категории надстроечной. При

этом исследуется не правовое положение в целом, а од-

на из граней его. Рассматривая предприятие как госор-

ган, мы стремимся лишь подчеркнуть, что оно не явля-

ется чем-то стоящим вне социалистического государст-

ва как организации, осуществляющей хозяйствование,

что это не только объект управления, но и субъект уп-

равления государственной социалистической собствен-

ностью, который по своему правовому положению от-

носится к одному роду с органами хозяйственного ру-

ководства, а не противостоит им, как, скажем, частное

предприятие противостоит государству. Предприятие как

субъект права оперативного управления государствен-

ным имуществом не является чем-то принципиально

иным по сравнению с органами хозяйственного руковод-

ства. Признание этой черты или этой стороны правово-

го положения предприятия нисколько не препятствует

одновременному признанию предприятия коллективом

работников. Тот факт, например, что предприятие яв-

ляется юридическим лицом, субъектом гражданского

-19-

права, никем не оспаривается, хотя всем известно, что.

в гражданских правоотношениях предприятие участвует

отнюдь не всем коллективом, а через те свои органы,

которые также выступают от имени предприятия и в

правоотношениях с вышестоящими хозяйственными ор-

ганами.

Практическое значение вопроса в том и состоит, что

признавая предприятие госорганом, мы признаем его

полноправным, и равноценным участником хозяйствен-

но-управленческих отношений, интересы которого, как и

интересы органов хозяйственного руководства, явля-

ются интересами государственными, а не личными и не

кооперативными. При этом учитывается, что интересы

предприятий в тех или иных случаях могут не совпа-

дать с интересами вышестоящего органа, а интересы

тех и других - с интересами общегосударственными.

Признавая одновременно предприятие коллективом

работников, мы отражаем объективный факт и необхо-

димость учета в правовом регулировании не только того

обстоятельства, что предприятие выступает как госу-

дарственный орган, но и того, что это определенный

коллектив трудящихся, имеющий свои интересы. В По-

ложении о предприятии подчеркивается, что оно осу-

ществляет свою деятельность в интересах государства

и коллектива. Отмечая, что предприятие-это госорган

и коллектив, мы подчеркиваем две грани данного об-

щественного образования, которые являются основны-

ми для оптимального правового регулирования дея-

тельности предприятий. Предприятие может рассматри-

ваться как конкретная форма сочетания относительно

противоречивых интересов общества и отдельного кол-

лектива. (*1).

Непризнание предприятия госорганом может привес-

ти, по нашему мнению, к неверному представлению,

что понимать и выражать интересы государства дано

только органам хозяйственного руководства. Отсюда

отношения между предприятием и органами хозяйст-

венного руководства могут рассматриваться не как от-

ношения между органами государства, выступающего в

качестве субъекта права государственной социалисти-

(**1) <Вопросы экономики> 1966 г. № 8, стр. 146.

-20-

ческой собственности, а как отношения предприятия с

государством, где под понятием <государство> подра-

зумевается вышестоящий орган. Получается, что <госу-

дарство-это, вышестоящий орган>. (*1). Мы считаем, что

<государство - это и вышестоящие органы и предприя-

тия>, выступающие в определенном качестве и взятые

в определенном отношении. Здесь речь идет о социа-

листическом государстве как субъекте права собствен-

ности, как организации, осуществляющей хозяйствова-

ние.

Хозяйственные органы, в том числе и хозяйственные

министерства, так или иначе выражают как интересы

общегосударственные, так и ведомственные. (*2). При этом

министерства и объединения выражают интересы как

данной системы, так и свои интересы в узком смысле.

Предприятия также выражают как общественные инте-

ресы, так и интересы своего коллектива, и они являют-

ся не менее важным звеном в реализации общегосудар-

ственных интересов, чем вышестоящие органы. В конце

концов основным звеном народного хозяйства являют-

ся предприятия, а не вышестоящие по отношению к ним

органы.

Имеется ли у предприятий и у вышестоящих по отно-

шению к ним хозяйственных органов какие-либо общие

черты?

Очевидно, имеются. Все они являются органами госу-

дарства как субъекта права государственной социалис-

тической собственности. При ином подходе, при отрица-

нии за предприятием качества госоргана предприятие

вообще оказывается несравнимым с понятием госорга-

на, понятием, лежащим в совершенно иной плоскос-

ти. Если госпредприятие признается коллективом, но

не признается госорганом, то в чем тогда его отличия

от кооперативного предприятия? Нам ответят, что имен-

но в том, что оно государственное, а не кооперативное.

(**1) Такое отождествление по существу допускает А. Еремин (см.

<Предприятие и система управления производством>, <Вопросы эко-

номики> 1967 г. № 9, стр. 44).

(**2) На неизбежность ведомственного интереса и преувеличения ве-

домственного усердия обращалось внимание еще в резолюции XI

съезда РКП (б) от 2 апреля 1922 г. <Роль и задачи профсоюзов в ус-

ловиях новой экономической политики> (<Решения партии и прави-

тельства по хозяйственным вопросам>, т. I, М.. 1967, стр. 300).

-21-

Но означает ли <государственное> только то, что ору-

дия и средства производства, закрепленные за этим

образованием, (*1), принадлежат государству? Очевидно,

нет. Предприятие в качестве субъекта права оператив-

ного управления имуществом выступает как часть цело-

го - государства, являющегося собственником этого

имущества.

Применение к предприятию термина госорганизация

вместо термина госорган ничего не проясняет, так как

все хозяйственные органы являются госорганизациями

и в каждой хозяйственной госорганизации имеется ад-

министрация, руководитель - ее органы. Но общее меж-

ду предприятием и вышестоящими органами не сводится

к тому, что те и другие - государственные организации.

Они являются к тому же субъектами права оперативно-

го управления государственным имуществом, органами

государства. Государственная организация может вы-

ступать в качестве госоргана и в качестве субъекта

гражданских правоотношений - юридического лица. В

то же время каждый госорган является государственной

организацией. Таким образом, эти понятия характеризу-

ют разные грани проблемы: говоря о государственной

организации, мы характеризуем данное образование как

целенаправленный коллектив, образованный государст-

вом; характеризуя же его в качестве госоргана, мы име-

ем в виду другую сторону-выступление в качестве ор-

гана государства как собственника.

Признание предприятия госорганом не означает сти-

рания специфических особенностей предприятия или

смешения разных понятий, так как в отличие от адми-

нистративно-политических и социально-культурных ор-

ганов предприятия следует отнести к числу хозяйствен-

ных органов. Другие хозорганы в отличие от предприя-

тий являются органами хозяйственного руководства или

вышестоящими хозорганами. Видовые особенности при

констатации общих родовых и типовых признаков не от-

рицаются.

(**1) Если признавать госорганом только администрацию предприя-

тия, а не само предприятие, то в данном случае мы не сможем даже

говорить: <орудия и средства производства, закрепленные за пред-

приятием>, но едва ли, однако, можно сказать иначе, .не погрешив

против действующего законодательства, закрепляющего имущество

за предприятием, а не за его администрацией.

-22-

Общее понятие государственного органа формирова-

лось в науке государственного и административного

права без учета специфики правового положения госу-

дарственных хозяйственных организаций как субъек-

тов права оперативного управления государственным

имуществом, без анализа их хозяйственной компетен-

ции. Поэтому неправильно было бы требовать, чтобы

понятие хозяйственного госоргана полностью вписыва-

лось в понятие госоргана, разработанное государство-

ведами и административистами.

Отрицание такого свойства социалистических государ-

ственных предприятий, как участие в управлении госу-

дарственной социалистической собственностью, именно

в качестве госоргана (такого же в принципе, как и орга-

ны хозяйственного руководства), является по существу

предпосылкой для правовой дискриминации предприя-

тий, базой для такого регулирования его деятельности,

когда предприятия имеют только обязанности, а выше-

стоящие хозорганы (как государственные) - только

права. Да и какой, собственно говоря, практический

смысл в том, чтобы, не признавая предприятие госорга-

ном, считать его государственной организацией или го-

сударственным образованием? Что от этого меняется,

не считая терминологии? По-видимому, только то, - что

предприятие по своему месту в системе государствен-

ных организаций признается чем-то более низким <по-

своему рангу>, не достойным звания госоргана.

В качестве госоргана выступает не просто коллектив

работников, а коллектив в качестве госпредприятия, по-

средством правовой формы госпредприятия. То есть

госорганом является предприятие, а не коллектив не-

посредственно, взятый в каком-то ином качестве, ли-

шенном правовой формы госпредприятия. Именно в

форме госпредприятия, осуществляющего непосредст-

венное оперативное управление государственным иму-

ществом, коллектив предприятия и выступает в качест-

ве госоргана. (*1).

<Понятие социалистического госпредприятия как ор-

гана непосредственного оперативного управления госу-

(**1) По-видимому, в этом смысле А. В. Венедиктов и говорил, что

коллектив стоит за госорганом - предприятием, являясь <людским

субстратом> госоргана (цит. соч., стр. 665).

-23-

дарственным имуществом не может быть сведено к по-

нятию его администрации (дирекции), как бы широко

рамки этого понятия ни раздвигались>. (*1).

Если рассматривать правовое положение предприятий в

аспекте <внешних> отношений, то и тут мы видим, что

в качестве субъекта права выступает предприятие, а

не его администрация, которая действует от имени пред-

приятия. Государство устанавливает планы и выделяет

имущество своим хозяйственным системам, объединени-

ям и предприятиям в целом, а не их администрации.

Но руководители этих систем, объединений и предпри-

ятий несут ответственность в качестве должностных

лиц за выполнение государственных заданий и правиль-

ное использование государственного имущества.

Итак, коллектив, выступающий в качестве социали-

стического государственного предприятия, в определен-

ных отношениях является госорганом. Таким образом,

социалистическое государственное предприятие, как

общественное образование-это коллектив, а в каче-

стве субъекта права оперативного управления госу-

дарственным имуществом госорган (и юридическое ли-

цо). Госорган-предприятие в конечном счете, но не

непосредственно, - является коллективом.

Такой подход к проблеме госоргана применим и ко

всем другим организациям: министерство в качестве <го-

сударственного образования> тоже выступает, с одной

стороны, как коллектив, с другой стороны, как госорган.

Качество госоргана - одно из многих качеств социали-

стических госпредприятий. Под предприятием имеют в

виду и совокупность основных фондов, и комплекс госу-

дарственного имущества. Но это отнюдь не дает осно-

ваний утверждать, что коллектив есть совокупность ос-

новных фондов, так как характеристика предприятия

как коллектива-это характеристика другого его каче-

ства, другой грани. Коллектив через организационную

(**1) А. В. Венедиктов, цит. соч., стр. 591. Понятие оперативного

управления государственным имуществом предопределило для

А, В. Бенедиктова и понятие госоргана, которое он считал <самым

центральным и наиболее плодотворным> в своей монографии (цит.

соч., стр. 591, 597). К сожалению, фундаментальный труд А. В. Ве-

недиктова-одна из наиболее выдающихся работ советской юриди-

ческой науки-не привлек пристального внимания многих админист-

ративистов.

-24-

форму предприятия в определенных случаях выступает

в качестве госоргана. Но это не означает, что характе-

ристика госоргана как коллектива является исчерпыва-

ющим определением его качества, так же как и харак-

теристика коллектива в качестве госоргана отнюдь не

может служить исчерпывающим определением коллек-

тива. Это - понятия, между которыми имеется связь и

определенное совпадение, но не тождество.

В трактовке некоторых административистов предпри-

ятие как субъект права исчезает, а остается только ад-

министрация предприятия, являющаяся госорганом, то

есть субъектом права. Что же в таком случае представ-

ляет собой предприятие как коллектив в правовых от-

ношениях? Объект отношений. В такой трактовке пред-

приятия как правового понятия уже нет, у предприятия

нет качества субъекта правоотношений по управлению

государственным имуществом.

Кого же в таком случае награждают орденами-не-

существующих субъектов? С кого взыскиваются убытки

и санкции-с несуществующих субъектов? Кто выпол-

няет планы и договоры - безликие коллективы, не име-

ющие собственного имени, не являющиеся субъектами

права?

Если предприятие не орган государства, то тогда не

только оно, но и его администрация, и его руководитель

не являются госорганами. Ведь субъектом хозяйствен-

ных правоотношений с вышестоящими хозорганами и

государством в соответствии с социалистическим законо-

дательством выступает предприятие, а не стоящие где-

то вне его администрация и руководитель. Если при-

знается, что администрация или руководитель в этих

отношениях действуют в качестве госоргана, значит, в

таком качестве действует предприятие в целом, кото-

рым они не только управляют, но и от имени которого

они действуют во <внешних> отношениях.

Другое дело, что руководители предприятий, будучи

государственными служащими, находятся в государст-

венно-служебных правоотношениях с вышестоящими

органами, которые назначают и освобождают их от

должности, могут налагать на них взыскания и т. д. Но

это нисколько не препятствует возникновению и суще-

ствованию хозяйственных правоотношений между выше-

стоящим хозорганом и предприятием как субъектом

-25-

права. Просто речь идет о различных правоотноше-

ниях. (*1).

Во взаимоотношениях с вышестоящими хозорганами

предприятие, так же как и эти органы, выступает имен-

но в качестве органа, который государство наделило оп-

ределенной компетенцией и который реализует ее в этих

взаимоотношениях. Осуществляя свою компетенцию,

предприятие выступает как орган государства, чем оно

и отличается от кооперативов.

2. Рассматривая вопрос о возможности признания

предприятия государственным хозяйственным органом,

необходимо учитывать также, что управление плановым

социалистическим народным хозяйством осуществля-

ется не только по вертикали, но и по горизонтали-пу-

тем наделения государственных предприятий своеобраз-

ным правом контроля за реализацией народнохозяйст-

венного плана другими предприятиями. Оно выража-

ется, в частности, в праве предприятия требовать от

других предприятий заключения договора на выполне-

ние определенных работ, оказание услуг, поставку

продукции в соответствии с планом. (*2). Такое право под-

крепляется возможностью применения имущественных

санкций в случае уклонения другого предприятия от

(**1) Именно потому, что не проводится необходимого различия

между хозяйственно-управленческими и государственно-служебны-

ми правоотношениями, наблюдается определенная непоследователь-

ность в применении понятия госоргана в административноправовой

литературе. В. М. Манохин, например, пишет, что <должность

можно рассматривать как ячейку внутренней организации госорга-

на> (см. <Советская государственная служба>, <Юридическая лите-

ратура>, 1966, стр. 72). Это, на наш взгляд, правильно. Но тогда,

по-видимому, директор предприятия является не госорганом, а лишь

<ячейкой внутренней организации госоргана>. Следовательно, по

нашему мнению, нет никаких препятствий к тому, чтобы признать

предприятие госорганом, а директора его внутренней ячейкой.

(**2) Обязанность заключить договор квалифицируется в специаль-

ных исследованиях, посвященных хозяйственным договорам, как

обязанность административная по своему характеру (см., например,

М. И. Брагинский, Общее учение о хозяйственных договорах,

Минск. 1967, стр. 104-105). Сейчас, пожалуй, общепризнанно, <что

хозяйственный договор является звеном или инструментом плани-

рования. Если это верно, то опять-таки необходимо признать, что

хозяйственный Договор служит звеном или инструментом управле-

ния, так как планирование-составная часть управления хозяй-

ством.

-26-

выполнения возложенной на него планом обязанности.

Следовательно, контролирующее предприятие (<гори-

зонтально-управляющий госорган>) осуществляет в

данном случае функцию управления хозяйством при по-

мощи экономических методов. (*1). Таким образом, социали-

стическое государство руководит экономикой не только

через <вертикально-управляющие> госорганы, но и через

госпредприятия, наделяя их определёнными управленче-

скими правами по отношению к другим предприятиям.