2. Государственные органы, осуществляющие руководство предприятиями,- органы хозяйственные

1. Если при выяснении понятия государственного хо-

зяйственного органа возникают, с одной стороны, споры

относительно возможности признания госпредприятия

государственным хозяйственным органом, то с другой

стороны,-о признании государственных органов хозяй-

ственного руководства - трестов, главков, мини-

стерств - осуществляющих руководство предприятиями,

именно хозяйственными органами. Этот вопрос связан

с определением места и роли последних в общественном

производстве, и от ответа на него во многом зависит

подход к определению прав, обязанностей и ответствен-

ности этих органов.

Социалистическое народное хозяйство образует еди-

ную систему и отнюдь не равнозначно понятию предпри-

ятия. (*2). Управление народным хозяйством осуществляет-

ся единой системой государственных органов, в число

которых входят и предприятия, выступающие в качест-

ве субъектов непосредственного оперативного управле-

ния государственным имуществом, и органы, на которые

возложено хозяйственное руководство предприятиями.

Вхождение в одну систему не исключает, разумеется,

(**1) Можно сказать, что предприятие осуществляет функцию управ-

ления горизонтальным хозяйственным комплексом, <охватывающим

кооперирующиеся предприятия от заготовки сырья до выпуска и

продажи готовых изделий> (см. П. Г. Бунич, Проблемы хозяйст-

венного расчета в системе оптимального планирования, <Экономика

и математические методы> 1966 г. № 6, стр. 805).

(**2) Uwe-Jens Heuer. Zum Verhaltnis von Okonomie, Recht und

Administration, <Wirtschaftswissenschaft>, Berlin, №. 6, 1966, S. 932.

-27-

различий между отдельными ее частями и звеньями, а,

наоборот, предполагает наличие специфических черт и

звеньев, составляющих в совокупности систему.

Управление народным хозяйством и, в частности, про-

мышленностью осуществляется как административными,

так и хозяйственными госорганами - и те и другие ре-

шают различные вопросы руководства, отнесенные к

их компетенции. Основная масса повседневно возника-

ющих хозяйственных вопросов развития промышленно-

сти решается предприятиями и другими хозяйственными

госорганами.

Понятие хозяйственного органа, охватывающее вы-

шестоящие по отношению к предприятиям органы,

употребляется не только в юридической литературе, но

и в политических документах и нормативных актах.

Оно широко используется в решениях партии с первых

лет Советской власти. О задачах и взаимоотношениях

центральных и местных хозяйственных органов говорит-

ся. например, в резолюции IX съезда РКП (б) от 3 ап-

реля 1920 г. <Об очередных задачах хозяйственного

строительства>. (*1). В резолюции имеется специальный раз-

дел <Областные хозяйственные органы>. В резолюции

Х съезда РКП (б) от 16 марта 1921 г. <О роли и зада-

чах профсоюзов> специальный раздел посвящен вопро-

сам формирования хозяйственных органов. (*2). В резолю-

ции XI съезда РКП(б) от 2 апреля 1922 г. имеется

раздел о роли и участии профсоюзов <в хоз- и госорга-

нах пролетарского государства>. Понятие хозяйствен-

ного органа применяется и в других разделах резолю-

ции. (*3).

Понятие хозяйственного органа применяется и в по-

следующих решениях партии и правительства по хозяй-

(**1) См. <Решения партии и правительства по хозяйственным вопро-

сам (1917-1967 гг.)> т. I, Политиздат, 1967, стр. 161-173. В этой

же резолюции используется и понятие органа хозяйственного

управления. Съездом была принята также специальная резолюция

<Об организации связи между хозяйственными комиссариатами>

(там же, стр. 173).

(**2) Там же, стр. 207. В этом разделе указывается, в частности,

что <органы управления промышленности, начиная от предприятий

и кончая ВСНХ>, должны формироваться по согласованию между

хозяйственными органами и производственными союзами.

(**3) Там же, стр. 299-303.

-28-

ственным вопросам. В постановлении ЦИК и СНК СССР

от 15 марта 1934 г. <Об организационных мероприятиях

в области советского и хозяйственного строительства>

говорилось, например, о необходимости <ликвидировать

во всех советских и хозяйственных органах функцио-

нальную систему построения аппарата и перестроить их,

начиная от низовых производственных звеньев до на-

родных комиссариатов включительно...>, <...расширить

непосредственную связь центральных хозяйственных ор-

ганов, начиная от народных комиссариатов, с крупней-

шими подчиненными им предприятиями>. (*1).

Понятие хозяйственного органа широко использова-

но и в материалах сентябрьского (1965) Пленума ЦК

КПСС и XXIII съезда КПСС. Это понятие (более ши-

рокое, чем понятие предприятия) применяется в поста-

новлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ок-

тября 1965 г. <О совершенствовании планирования и

усилении экономического стимулирования промышлен-

ного производства> (*2) и в других правовых актах. (*3). Часто

встречается указанное понятие и в работах по экономи-

ческим проблемам. (*4).

В заявлении Советского правительства об основных

вопросах внутренней и внешней политики указывалось,

что в связи с происходящими изменениями в экономи-

ческой жизни страны будут приняты меры к упорядо-

чению правовых норм, регулирующих деятельность

различных звеньев управления хозяйством и регламен-

(**1) <Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам

(1917-1967 гг)>, т. I, Политиздат, 1967. стр. 469.

(**2) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.

(**3) Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13

марта 1963 г. (СП СССР 1963 г. № 4, ст. 49); постановление Сове-

та Министров СССР и ВЦСПС от 6 марта 1966 г. (СП СССР

1966 г. № 5, ст. 51); постановление Президиума Верховного Совета

УССР <О состоянии рассмотрения заявлений и жалоб трудящихся

в советских и хозяйственных органах Херсонской области> (<Ведо-

мости Верховного Совета Украинской ССР> 1965 г. № 53, ст. 753)

и др.

(**4) А. Смирнов. На путях к полному хозрасчету, <Экономиче-

ская газета> 11 августа 1965 г.; А. А. Посконов, Банк и пред-

приятие, изд-во <Знание>, 1966, стр. 15, 17, 18, 19 и др.; А. Бачу-

рин, Актуальные проблемы хозяйственной реформы, <Коммунист>

1965 г. № 11, стр. 46 (А. Бачурин различает плановые и хозяйст-

венные органы); <Партийные организации и хозяйственное строи-

тельство>, <Коммунист> 1966 г. № 17, стр. 5, 8, 9.

-29-

тирующих взаимоотношения хозяйственных органов на

основе использования экономических методов руковод-

ства. (*1).

Таким образом, можно сказать, что понятие хозяйст-

венного органа относится в настоящее время к числу

широко распространенных. Это не случайно. Оно необ-

ходимо для более четкого определения и разграничения

компетенции между различными государственными ор-

ганами, для совершенствования, систематизации и коди-

фикации законодательства, для выяснения правового

положения различных госорганов и их места и роли в

общей системе управления общественным производст-

вом, для решения ряда вопросов применения норматив-

ных актов на практике.

Понятие хозяйственного органа уже понятия органа

государственного управления, которым охватываются и

высшие исполнительно-распорядительные органы госу-

дарственной власти и плановые органы, (*2), то есть не

только собственно хозяйственные органы. В то же время

понятие хозяйственного органа шире понятия предпри-

ятия, являющегося первичным хозяйственным органом.

Обязательными признаками государственного хозяй-

ственного органа, как и других государственных орга-

нов, является наличие определенной компетенции и пра-

воспособности. Под компетенцией понимается совокуп-

ность конкретных прав и обязанностей государственных

хозяйственных органов, которыми они обладают непо-

средственно в силу закона и объем которых не может

быть изменен по их собственной воле. С компетенцией

госоргана неразрывно связана правоспособность-спо-

собность приобретать другие права и обязанности для

выполнения возложенных на него задач и функций и,

в частности, вступать в гражданские правоотношения.

Законодательство не только устанавливает компетен-

цию госорганов, но и предоставляет им возможность

приобретения в определенной области прав и принятия

(**1) <Известия> 4 августа 1966 г.

(**2) См. В. А. Власов, С. С. Студеникин, Советское админи-

стративное право, Госюриздат, 1959, стр. 66-69 и след.; Ц. А. Ям-

польская, Органы советского государственного управления в

современный период, изд-во АН СССР, 1954; Г. И. Петров. Сущ-

ность советского административного права, изд-во ЛГУ, 1959.

-30-

на себя обязанностей, которые конкретно не предусмот-

рены при установлении компетенции. (*1).

В то же время хозяйственные госорганы отличаются

от госорганов административных и социально-культур-

ных по содержанию основной деятельности - она нап-

равлена в основном на решение хозяйственных вопросов.

Для административных же органов, так же как и для

социально-культурных, решение таких вопросов не

составляет основного содержания их деятельности.

Кроме того, если вышестоящие хозяйственные органы

руководят работой подчиненных им предприятий, то ад-

министративные органы осуществляют преимуществен-

но лишь надзор или контроль за деятельностью ука-

занных предприятий, которые им не подчинены. Для

административных и социально-культурных органов хо-

зяйственные вопросы являются вспомогательными, они

решаются в связи с выполнением основных возложен-

ных на них задач. Хозяйственные же министерства,

главки, тресты и предприятия создаются именно для

решения хозяйственных вопросов, для осуществления

производственно-хозяйственной деятельности. Поэтому

неправильно было бы рассматривать госорганы, осу-

ществляющие руководство предприятиями, как относя-

щиеся, в отличие от предприятий, к категории нехозяй-

ственных, административных.

У таких органов, как хозяйственные министерства и

ведомства (а в недалеком прошлом-совнархозы),

главки, отраслевые управления, тресты, задачи по су-

ществу те же, что и у предприятий, а их компетенция

касается того же круга вопросов, что и компетенция

предприятий. Поэтому вполне обоснованным представ-

ляется использование в политических документах и в

(**1) См. В. К. Мамутов, О соотношении понятий компетенции и

Правоспособности государственных хозяйственных органов, <Пра-

воведение> 1965 г. № 4, стр. 63. Цех предприятия, не обладающий

гражданской правоспособностью, не является госорганом (см. там

же, стр. 61). Ю. Г. Басин считает правомерным использование

термина <компетенция предприятия> с точки зрения того, что

Компетенция предприятия непосредственно характеризует полномо-

чия его должностных лиц (прежде всего-директора) и косвенно-

компетенцию вышестоящих организаций (<Правовые формы реали-

зации оперативно-хозяйственной самостоятельности социалистиче-

ских предприятий>. <Правоведение> 1967 г. № 6, стр. 43-44).

-31-

юридической литературе понятия хозяйственного орга-

на в широком смысле, охватывающем как предприятия,

так и непосредственно вышестоящие по отношению к

ним органы и хозяйственные центры.

Таким образом, к числу хозяйственных могут быть

отнесены те и только те госорганы, компетенция кото-

рых сводится целиком или во всяком случае преимуще-

ственно к хозяйственной деятельности, к решению хо-

зяйственных вопросов. Круг вопросов этой категории

очерчен рядом нормативных актов - постановлениями

Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. <О рас-

ширении прав министров СССР> (*1) и от 9 августа 1955 г.

<О расширении прав директоров предприятий>, (*2), Поло-

жениями о совнархозе 1957 г. (*3) и 1964 г . (*4), Положением

о социалистическом государственном производственном

предприятии, (*5), Общим положением о министерствах

СССР. (*6). В соответствии с этими и другими нормативны-

ми актами к категории хозяйственных вопросов могут

быть отнесены разрешаемые госорганами в соответст-

вии с возложенными на них задачами и функциями воп-

росы создания, реорганизации и ликвидации хозорганов,

управления основными и оборотными фондами (управ-

ления имуществом), планирования производственно-хо-

зяйственной и финансово-экономической деятельности,

вопросы осуществления технического прогресса, мате-

риально-технического снабжения и сбыта, капитального

строительства, финансирования, использования мате-

риальных и денежных ресурсов, планирования труда и

использования фонда заработной платы. Таким образом,

хозяйственными могут быть названы вопросы управле-

ния имуществом и производственно-хозяйственной де-

ятельностью (создания материальных благ).

В последнее время в исследованиях компетенции гос-

органов в области социально-культурной деятельности

обращалось внимание на необходимость четкого выде-

ления вопросов хозяйственного характера и даже пред-

(**1) См. <Законодательные акты по вопросам народного хозяйства

СССР>, Госюриздат, 1961, стр. 88.

(**2) Там же, стр. 185.

(**3) Там же, стр. 166.

(**4) СП СССР 1964 г. № 17, ст. 115.

(**5) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 155.

(**6) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116.

-32-

Слагалось вообще освободить социально-культурные ор-

ганы от решения таких вопросов. (*1). Не вдаваясь в рас-

смотрение обоснованности этого предложения, отметим,

что сама постановка проблемы свидетельствует о том,

что для социально-культурных госорганов решение хо-

зяйственных вопросов не является главным содержа-

нием деятельности. То же можно сказать и об админи-

стративных органах. Хозяйственные же органы тем и

отличаются от иных, что для них решение хозяйственных

вопросов-самое главное. Они создаются именно для

того, чтобы решать хозяйственные вопросы.

Для этого недостаточно иметь госорганы, выполня-

ющие только функции планирования и нормативного ре-

гулирования, а необходимо также создание госорганов,

осуществляющих и определенные оперативно-хозяйст-

венные функции, то есть непосредственно выполняющих

ту или иную производственную, финансово-хозяйствен-

ную, коммерческую работу.

Оперативно-хозяйственными могут быть названы

функции оперативного управления имуществом, ведения

кредитно-расчетных операций, осуществления оператив-

ной работы по материально-техническому обеспечению

производства, организации сбыта продукции, финанси-

рованию производства. Все это функции оперативной

деятельности по выполнению плановых заданий и хо-

зяйственных обязательств. (*2).

Таким образом, хозяйственными являются не все

государственные органы, ведающие вопросами хозяйст-

(**1) В. И. Шабайлов, О компетенции органов управления в сфере

социально-культурного строительства, <Советское государство и

право> 1966 г. № 8, стр. 14, 19-20.

(**2) Ю. О. Любович определяет оперативно-хозяйственные функ-

ции более широко, относит к ним подготовку и обеспечение выпол-

нения плановых заданий, систематический повседневный контроль

и регулирование текущего хода работы, распределение оперативных

заданий и их доведение до каждого исполнителя, оценку достигну-

тых результатов и поощрение успешной работы (см. <Материалы к

Всесоюзной научно-технической конференции>. <Проблемы научной

организации управления социалистической промышленностью>, М.,

1966, секция № 1, стр. 15).

С. Н. Братусь определяет оперативно-хозяйственные функции

как <функции по осуществлению плановых заданий> (<Юридиче-

ские лица в советском гражданском праве>, Юриздат, 1947,

стр. 259).

-33-

венного строительства, а только те, которым устанавли-

ваются конкретные хозяйственные планы и которые осу-

ществляют оперативно-хозяйственные функции по вы-

полнению этих планов.

Для всех хозяйственных органов характерно сочета-

ние функций оперативно-хозяйственных с функциями

планово-регулирующими, однако их удельный вес в

компетенции хозорганов разных звеньев различен. Для

предприятий характерно преобладание оперативно-хо-

зяйственных функций. В компетенции хозобъединений и

центров хозяйственных систем оперативно-хозяйствен-

ные функции имеют меньший удельный вес, у центров

систем плановорегулирующие функции имеют преобла-

дающее значение. Все хозяйственные органы выполняют

как функции планирования и оперативного управления,

так и функции контроля, а также регулирования в оп-

ределенных областях хозяйственной деятельности.

Планирование представляет собой установление на

определенный период времени показателей производст-

венно-хозяйственной деятельности, определяющих ос-

новное содержание работы предприятий. Оперативное

управление осуществляется повседневно в. целях обес-

печения выполнения плана всеми предприятиями и дру-

гими производственными единицами, подчиненными

данному хозоргану. Так же как и планирование, опе-

ративное управление реализуется через ряд подразде-

лений аппарата хозорганов. Наиболее яркое выраже-

ние функции оперативного управления получают в де-

ятельности предприятий, а также финансовых управ-

лений, управлений снабжения и особенно производствен-

ных или производственно-диспетчерских управлений

(отделов) органов хозяйственного руководства.

В некоторых хозяйственных системах достигнут очень

высокий уровень централизации производственно-дис-

петчерских функций (например, в Министерстве энер-

гетики и электрификации). Не только предприятия, но

и хозобъединения и центры систем непосредственно осу-

ществляют некоторые оперативно-хозяйственные фун-

кции в целях обеспечения выполнения задач, возложен-

ных на данную хозяйственную систему (объединение).

При классификации функций хозяйственных органов

в юридической литературе нет единства терминологии.

Некоторые авторы говорят, например, не о единстве и

-34-

разграничении планово-регулирующих и оперативно-хо-

зяйственных функций, а полагают, что .<невозможен от-

рыв организационно-управленческих функций от произ-

водственно-хозяйственной деятельности в едином стро-

ительном комплексе>. (*1). Но какой бы терминологией ни

пользовались отдельные авторы, нельзя сводить функ-

ции хозяйственных объединений и центров систем к

планированию и регулированию (не поясняя при этом,

что понимается под <регулированием> или <регулиру-

ющими> функциями).

В соответствии с основными формами управления

хозяйственные органы выполняют три основных вида

функций: планово-регулирующие, оперативно-хозяйст-

венные и организационные. К числу планово-регулиру-

ющих функций можно отнести утверждение плановых

заданий по различным вопросам, нормативов оборотных

средств, норм расхода сырья и материалов, технических

условий на выпускаемую продукцию, цен, установление

порядка решения тех или иных вопросов в подведом-

ственной системе и т. п. К числу оперативно-хозяйствен-

ных функций можно отнести осуществление различных

актов управления имуществом (перераспределение

сырья, материалов, оборудования между подчиненными

предприятиями и производственными единицами, реали-

зация и передача излишних неиспользуемых сырья и

материалов и оборудования и т. д.) и финансовых опе-

раций (открытие счетов в банках, перераспределение

излишних оборотных средств, выполнение централизо-

ванных расчетов и взаиморасчетов с подчиненными

предприятиями, финансирование последних и оказание

им финансовой помощи и др.). Оперативно-хозяйствен-

ными являются и такие функции органов хозяйствен-

ного руководства, как заключение договоров на выпол-

нение научно-исследовательских работ и осуществление

расчетов по этим договорам, (*2), выплата вознаграждения

авторам изобретений, используемых на нескольких пред-

приятиях, и т. д. К числу оперативно-хозяйственных

функций относится и управление производством через

производственно-диспетчерский аппарат хозорганов в

(**1) В. А. Рассудовский, Договор на выполнение пуско-нала-

дотчных работ, <Советская юстиция>, 1965 г. № 19.

(**2) СП СССР 1961 г. № 7, ст. 54.

-35-

целях обеспечения выполнения плановых заданий и ре-

гулирования текущего хода работы (производственно-

диспетчерская деятельность,  направленная непосредст-

венно на реализацию планов). Сюда же входит и реше-

ние <текущих> хозяйственных вопросов вышестоящими

хозорганами в случаях, когда требуется их разрешение

или согласие, распределение оперативных заданий,

оценка достигнутых результатов и др.

Министерства непосредственно выступают в качестве

заказчиков импортных товаров, ведут все расчеты по

этим заказам в централизованном порядке с Всесоюз-

ными экспортно-импортными объединениями. Министер-

ства могут также выдавать гарантийные обязательства

о погашении в установленные сроки ссуд, предоставлен-

ных предприятиям и организациям. Это также функции

оперативно-хозяйственного характера. (*1).

Отдельные авторы склонны рассматривать некоторые

из перечисленных функций управления как <организа-

ционное руководство>. (*2). Думается, однако, что точнее бы-

ло бы к числу огранизационных функций отнести под-

бор и расстановку кадров, организацию труда управ-

ленческого аппарата, организацию проверки исполнения,

контроля и т. д.

Хозяйственное управление нельзя сводить к испол-

нительно-распорядительной деятельности, рассматрива-

емой как деятельность по исполнению какой-то руково-

дящей нормы. Хозяйственное управление характеризует-

ся не только планово-регулирующей деятельностью, но

и оперативным управлением. В настоящее время управ-

ление должно состоять прежде всего из таких элементов,

как создание необходимых условий хозяйствования, ока-

зание помощи предприятиям, координация их работы. (*3).

(**1) О выполнении вышестоящим хозяйственным органом производ-

ственно-хозяйственных функций см. также А. А. Тригер, Правовое

положение строительного предприятия, <Советское государство и

право> 1968 г. № 5, стр. 90-97.

(**2) Ю. О. Любович, Организация управления промышленным

производством как научная дисциплина и задачи исследовательской

работы в этой области, <Материалы к Всесоюзной научно-техниче-

ской конференции>, <Проблемы научной организации управления

социалистической промышленностью>, Секция № 1, стр. 15.

(**3) См. Ю. В. Субоцкий, Организация управления промышлен-

ностью в современный период, <Советское государство и право>

1966 г, № 2, стр. 31.

-36-

Сочетание планово-регулирующих и оперативно-хозяй-

ственных функций в. работе органов управления про-

мышленностью является одной из объективных пред-

посылок внедрения хозяйственного расчета в сферу уп-

равления. Такое сочетание представляет собой законо-

мерное следствие экономически прогрессивного процес-

са концентрации производства, то есть сосредоточения

производственных мощностей и трудовых ресурсов в

крупных организационно-хозяйственных системах, на-

деленных обособленным имуществом. Этот процесс в

свою очередь влечет за собой централизацию ряда хо-

зяйстванных функций. (*1).

Мнение о невозможности сочетания у одного хозорга-

на планово-регулирующих и оперативно-хозяйственных

функций опровергается опытом работы производствен-

ных объединений. <Фирма... выступает как такой орган

хозяйственного управления, в котором органически соче-

таются и планово-регулирующие и оперативно-хозяйст-

венные функции>. (*2). Поэтому главки и другие хозобъеди-

нения для того и создаются, чтобы осуществлять

оперативно-хозяйственное руководство предприятиями.

Наличие оперативно-хозяйственных функций у отрас-

левых управлений совнархозов убедительно доказал

Л. М. Шор, отметивший, что отраслевые управления

выполняют не только такие оперативно-хозяйственные

функции, как наделение и перераспределение оборот-

ных средств, регулирование амортизационных отчисле-

ний, но и целый ряд других, вплоть до непосредственно-

го участия в качестве стороны в хозяйственных догово-

рах и других правоотношениях. (*3). Аргументация Л. М.

Шора может быть полностью распространена .и на глав-

ки министерств и ведомств,

Органы хозяйственного руководства, так же как и

предприятия, обладают правами юридического лица (*4) и

(**1) Ю. В. Субоцкий, Организация управления промышлен-

ностью в современный период, <Советское государство и право>

1966 г. № 2, стр. 33.

(**2) См. В. Ф. Яковлева, Роль фирм в социалистической про-

мышленности СССР, <Советское государство и право> 1966 г. № 2,

стр. 53.

(**3) Л. М. Шор, О некоторых вопросах правового положения сов-

нархозов в новых условиях, <Советское государство и право>

1963 г. № 6, стр. 61-63.

(**4) Эти проблемы подробно рассмотрены А. А. Пушкиным (См.

<Правовые формы управления промышленностью СССР>, диссерта-

ция на соискание ученой степени доктора юридических наук, Харь-

ков, 1964 г.; Советское государство как субъект гражданского

права, Харьков, 1965, стр. 6).

-37-

могут выступать в качестве субъектов хозяйственно-

договорных и гражданских правоотношений (но в бо-

лее ограниченных пределах, чем предприятия).

Оперативно-хозяйственный характер отдельных функ-

ций вышестоящих хозорганов проявляется в том, что

далеко не все акты вышестоящих хозорганов, адресуемые

нижестоящим и порождающие определенные хозяйствен-

ные и юридические последствия, можно относить к

числу плановых. Мы считаем необходимым указать на

это, так как в литературе наблюдается тенденция рас-

сматривать подобные хозяйственные акты только как

акты планирования. (*1). Актами планирования в собствен-

ном смысле слова являются планы, изменения планов,

акты, которыми эти планы и изменения в них доводятся

до исполнителей. Но на практике издается много актов,

которые нельзя отнести к плановым: распоряжения о

передаче отдельных зданий, оборудования безотноси-

тельно к плановым заданиям, об оказании финансовой

помощи и т. п. Подобные оперативно-хозяйственные

акты могут приниматься, и принимаются, вышестоящи-

ми хозорганами в пределах своей компетенции.

Важной функцией хозорганов, в особенности объеди-

нений и хозяйственных центров, является регулирование

деятельности подчиненных предприятий. Положением о

предприятии на министерства СССР возложено, напри-

мер, нормативное установление особенностей примене-

ния этого Положения к предприятиям строительства,

транспорта, связи, сельского хозяйства. Кроме того,

органы хозяйственного руководства вправе регулиро-

вать в пределах своей системы вопросы хозяйственной

деятельности, если они не получили решения в законо-

дательстве или нормативных актах, изданных вышесто-

ящим звеном управления. Хозорганы осуществляют так-

же контроль за производственно-хозяйственной деятель-

ностью подчиненных им хозорганов и производственных

единиц, проверяют выполнение планов, соблюдение за-

(**1) См., например, Р. О. Халфина, Значение и сущность догово-

ра, изд-во АН СССР, 1954, стр. 140.

-38-

конодательных актов. Кроме того, объединение (центр

системы) в решении <внешних> для объединения (си-

стемы) вопросов представляет все входящие в данное

объединение (систему) предприятия и организации. Од-

нако это представительство осуществляется только в

сфере хозяйственного управления и не распространя-

ется, как правило, на хозяйственные и гражданские

сделки. (*1).

Таким образом, хозяйственными могут быть названы

государственные органы, осуществляющие управление

производством и выделенным им имуществом, органи-

зующие выполнение и выполняющие государственный

народнохозяйственный план путем осуществления как

планово-регулирующих функций, так и оперативно-хо-

зяйственной деятельности, несущие ответственность

за выполнение конкретных заданий государственного

плана. Компетенция этих органов сводится в основном к

решению хозяйственных вопросов.

По содержанию компетенции и положению в системе

госорганов хозяйственные органы могут быть подраз-

делены на три основные категории: а) предприятия;

б) непосредственно вышестоящие по отношению к ним

хозорганы (хозяйственные объединения); в) центры

хозяйственных систем (министерства, ведомства).

2. Хозяйственные органы, относящиеся к двум по-

следним категориям, часто охватываются в литература

общим понятием органа хозяйственного руководства

(или органа хозяйственного управления).

Различие между хозорганами разных звеньев управ-

ления промышленностью заключается не в наличии или

отсутствии гражданской правоспособности, а в конкрет-

ном содержании их хозяйственной компетенции и в

объеме предоставленной им законодательством способ-

ности выступать в качестве участников хозяйственно-

договорных отношений. (*2).

Если правоспособность у госоргана носит специаль-

ный характер, то компетенция в решении хозяйствен-

ных. вопросов является в принципе общей для всех

госорганов данного звена управления. Хозяйственная

(**1) См.  1 главы III.

(**2) См.  3 настоящей главы.

-39-

компетенция госорганов, относящихся к различным

звеньям управления, является также общей в том смыс-

ле, что она касается одного и того же круга хозяйствен-

ных вопросов.

Все перечисленные хозорганы, относящиеся к трем

основным звеньям управления производством, наделе-

ны определенной компетенцией в решении всего круга

вопросов хозяйственной деятельности. (*1). Вместе с тем они

несут и ответственность за осуществление этой деятель-

ности по всему кругу вопросов.

К числу хозяйственных могут быть отнесены не

только названные органы, но и некоторые другие орга-

ны, обладающие хозяйственной компетенцией, в частно-

сти Стройбанк СССР, (*2), Госбанк СССР, главснабсбыты. (*3).

Эти органы также выполняют оперативно-хозяйствен-

ные функции.

3. Работу всех госорганов по руководству народным

хозяйством направляют и объединяют Совет Минист-

ров СССР и (по хозяйству республик) Советы Министров

союзных республик на основе законов и народнохозяй-

ственных планов, утверждаемых Верховными Советами

СССР и союзных республик. Эти органы не могут быть

отнесены к числу хозяйственных (их компетенция от-

нюдь не сводится к решению хозяйственных вопросов,

и они не выполняют оперативно-хозяйственных функ-

ций). Такие госорганы, как Госплан СССР и госпланы

союзных республик, не возглавляющие какой-либо хо-

зяйственной системы, являются по существу функци-

ональными органами правительства. Оперативное ру-

ководство госпланы осуществляют лишь в отношении

небольшого числа прямо подчиненных им организаций,

(**1) В Общем положении о министерствах СССР прямо указывается,

что министерство СССР решает все вопросы по отрасли в преде-

лах предоставленных ему прав. Министерства обладают также

некоторыми хозяйственными правами <за пределами> отрасли.

Такие права предоставлены, в частности, министерствам СССР,

являющимся ведущими в производстве продукции, выпускаемой

предприятиями нескольких министерств.

(**2) О спецбанках как хозяйственных организациях, наделенных ад-

министративными правомочиями, см. Е. А. Флейшиц, Расчетные

и кредитные правоотношения, М., 1957, стр. 58.

(**3) Термином <главснабсбыты> охватываются в данном случае

союзные и республиканские главные управления по снабжению и

сбыту, союзные и республиканские главкомплекты и т. п.

-40-

так же как и иные нехозяйственные министерства и ве-

домства. Различие между плановыми и хозяйственными

органами проводится в нормативных актах. (*1). Это разли-

чие очевидно для работников самих плановых и хозяй-

ственных органов. (*2). На плановые комиссии экономиче-

ских районов СССР, созданные в соответствии с поста-

новлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30

мая 1963 г. (*3) выполнение каких-либо оперативно-хозяй-

ственных функций также не возлагалось. (*4). Оперативно-

хозяйственные функции не закреплялись и за Советами по

координации развития народного хозяйства. (*5).

Сказанное позволяет сделать вывод: при классифика-

ции государственных органов, осуществляющих управ-

ление хозяйством, можно подразделить все госорганы

по их задачам, функциям, правам и обязанностям на

две основные категории - органы общей хозяйственной

компетенции и, органы специальной хозяйственной ком-

потенции. В обеих этих категориях имеются хозяйствен-

ные органы (*6) и органы, которые не могут быть отнесены

к категории хозяйственных. Общей хозяйственной ком-

(**1) Постановление ЦК КПСС и Совета Мининстров СССР от 4 ок-

тября 1965 г. <О совершенствовании планирования и усилении

экономического стимулирования промышленного производства>

(СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153, пп. 3,6,7).

(**2) Г. Кулагин, Объединение предприятий и министерство,

<Коммунист>, 1966 г. № 3; А. Бачурин (зам. председателя Гос-

плана СССР), Совершенствование планирования, <Экономическая

газета>, 1965, № 47. Я. Котковский различает <деятельность

плановых органов при разработке перспективного и годовых пла-

нов, а хозяйственных при их выполнении...> (Современные условия

экономического соревнования СССР и США, <Вопросы экономики>,

1966, № 4, стр. 80). Различие между плановыми и хозяйственны-

ми органами проводится и в новых нормативных актах (см. <Мето-

дические указания по переводу предприятий, объединений и отрас-

лей промышленности на новую систему планирования и экономиче-

ского стимулирования> (п. 6), <Экономическая газета>, 1966 г.

№ 50).

(**3) СП СССР 1963 г. № 11, ст. 115.

(**4) См. Положение о плановой комиссии экономического района

СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 4

декабря 1963 г. (СП СССР 1963. г. № 21, ст. 209).

(**5) Создание этих советов также предусматривалось постановле-

нием ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 мая 1963 г.

(**6) Хозяйственные органы в других отраслях народного хозяйства

также выступают в качестве органов общей хозяйственной компе-

тенции данной отрасли хозяйства.

-41-

петенцией обладают высшие органы хозяйственного

управления СССР и союзных республик и собственно

хозяйственные органы. Высшими органами хозяйствен-

ного управления являются высшие исполнительные и

распорядительные органы государственной власти

СССР и союзных республик: Совет Министров СССР и

Советы Министров союзных республик.

Среди органов специальной хозяйственной компетен-

ции могут быть выделены собственно хозяйственные

(банки, снабсбыты) и плановые. Органы специальной

хозяйственной компетенции не осуществляют непосред-

ственно управления промышленностью, но участвуют в

нем, решая или участвуя в решении определенного круга

вопросов. (*1). В то же время органы специальной хозяйст-

венной компетенции участвуют в управлении и другими

отраслями народного хозяйства. Такие органы специаль-

ной хозяйственной компетенции, как Госплан СССР, Ми-

нистерство финансов СССР и некоторые другие, высту-

пают одновременно и в качестве центров хозяйственных

систем по отношению к прямо подчиненным им (вхо-

дящим в их систему) организациям. Госснаб СССР в

качестве центра хозяйственной системы, включающей

подчиненные ему снабженческо-сбытовые организации,

является органом общей хозяйственной компетенции, а

по отношению к предприятиям и организациям других

хозяйственных систем - органом специальной хозяйст-

венной компетенции. Функции центра хозяйственной си-

стемы выполняют и все нехозяйственные министерства и

ведомства, выступая таким образом не только в качестве

субъектов административных правоотношений, но и в

качестве субъектов хозяйственно-управленческих отно-

шений.

Таким образом, понятие субъекта хозяйственных (хо-

зяйственно-управленческих) отношений не совпадает с

(**1) Отличие между органами общей и специальной хозяйственной

компетенции отмечает по существу и Г. И. Петров, указывая

что <...в системе государственного управления имеются и другие

органы, которые не обладают полным комплексом полномочий по

руководству предприятиями и учреждениями (например, органы

государственного планирования при Советах Министров, министер-

ствах и исполкомах, органы статистического управления и многие

другие), но своей деятельностью способствующие руководству ими>

(см. цит. соч., стр. 130).

-42-

понятием хозяйственного органа. Субъектами хозяйст-

венно-управленческого правоотношения могут быть все

государственные органы постольку, поскольку они управ-

ляют вверенным им имуществом и производственно-

хозяйственной деятельностью подчиненных предприятий

и организаций (в отношении же госорганов других сис-

тем они выступают уже не в качестве хозоргана общехо-

зяйственной компетенции, а в качестве либо хозоргана

специальной хозяйственной компетенции, либо органа

административного. (*1). Все госорганы, обладающие общей

хозяйственной компетенцией, но не осуществляющие не-

посредственно производственно-хозяйственной деятель-

ности, могут быть названы органами хозяйственного

руководства, так как они руководят хозяйственной дея-

тельностью подчиненных им госорганов.

Для правильного понимания правового положения хо-

зяйственных органов и, в частности, вышестоящих по от-

ношению к предприятиям хозорганов, содержания выпол-

няемых ими функций и перспектив их развития в период

построения коммунистического общества необходимо

учитывать отличие хозяйственного аппарата социалисти-

ческого государства от аппарата административно-поли-

тического. В. И. Ленин отличал органы руководства хозяй-

ством от аппарата чисто административного, указывая,

что аппарату первого типа суждено расти, развиваться,

крепнуть, <сохранить за собой прочное место, которое

будет тем более прочно, чем ближе мы будем к установ-

лению социалистического порядка, чем меньше будет

надобности в аппарате чисто административном, в аппа-

рате, ведающем собственно только управлением>. (*2).

Понятие хозяйственного аппарата советского социали-

стического государства является наиболее широким. По

существу здесь государство выступает в качестве орга-

низации, осуществляющей социалистическое хозяйство-

вание. В этом смысле понятие хозяйственного аппарата

включает все органы общей и специальной хозяйствен-

ной компетенции. Следовательно, оно охватывает не толь-

(**1) Можно также сказать, что все госорганы наряду с другими

функциями выполняют функцию управления имуществом своей

системы и в этом смысле выполняют функции хозорганов, функции

хозяйственные.

(**2) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 36, стр. 377;

-43-

ко первичные хозорганы (в частности, производственное предприятие), но

и органы хозяйственного руководства (органы общей хозяйственнной

компетенции, в том числе и все собственно хозяйственные органы), а

также госорганы, которые не могут быть отнесены к числу хозяйственных

органов или к числу органов хозяйственного руководства, хотя и

обладают специальной хозяйственной компетенцией, решая определенный

круг хозяйственных вопросов (например, функциональные

правительственные комитеты) - см. схему.

В общей системе госорганов, образующей хозяйственный аппарат нашего

государства, выделяются относительно обособленные совокупности

связанных между собой хозяйственноуправленческими отношениями

хозорганов, осуществляющих хозяйствование в определенной отрасли

народного хозяйства (в период существования совнархозов - в

определенной отрасли народного хозяйства или на территории

определенного экономического района). Такие совокупности хозорганов

могут быть названы хозяйственными системами. Руководящий хозорган

хозяйственной системы подчинен непосредст-

-45-

венно Правительству СССР или союзной республики. Внутри хозяйственных

систем могут быть выделены совокупности органов, из которых один

является руководящим по отношению к другим и подчинен непосредственно

руководящему органу хозяйственной системы (центру хозяйственной

системы). Такие совокупности хозорганов могут быть названы (в отличие

от более крупных хозяйственных систем) хозяйственными объединениями.

Понятие <хозяйственное объединение> используется в партийных

документах, (*1), в нормативных актах. Постановлением Совета Министров

СССР от 22 мая 1957 г. хозяйственным объединениям совнархозов были

предоставлены права главных управлений министерств СССР. (*2). Под

хозяйственными объединениями здесь понимались отраслевые управления и

аналогичные им органы (в частности, практика пошла по пути признания

за угольными комбинатами, имеющими в своем подчинении тресты и

выполняющими функции отраслевого управления ввиду отсутствия в

совнархозах управлений угольной промышленности, прав главных

управлений министерств СССР). Конечно, и хозяйственное объеди-

нение, и предприятие-это также определенная система. Но в данном

случае речь идет не о понятии системы вообще, а о конкретном правовом

понятии, отражающем структуру управления народным хозяйством и уже

нашедшем определенное закрепление в законодательстве, (*3);

Хозяйственные органы, которым внутри данной хозяйственной системы

подчинены другие госорганы, выступают в качестве вышестоящих

хозяйственных органов (при этом не все вышестоящие хозорганы выступают

в качестве непосредственно вышестоящих по отношению к предприятиям)

Вышестоящие хозяйственные органы отличаются от административных

органов по своим задачам и функциям, содержанию деятельности,

направленной в основном на решение хозяйственных вопросов.

(**1) См. материалы сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.

(**2) СП СССР 1957 г. № 6, ст. 63. Хозяйственные объединения имеют

сводный баланс, отчитываются и несут ответственность за выполнение

установленных им плановых заданий перед министерствами, ведомствами.

(**3) Согласно п. 7 Общего положения о министерствах СССР,

министерство СССР, одноименные министерства союзных республик,

подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую

систему соответствующего министерства.

-46-

Вышестоящие хозорганы (как органы хозяйственного руководства)

руководят всей работой подчиненных им предприятий и хозяйственных

организаций, в то время

как административные органы осуществляют по отно-

шению к не подчиненным им предприятиям и другим хозорганам

контрольно-надзорные функции.

У административных органов также возникает необходимость решения

хозяйственных вопросов, (*1), например, Министерство охраны

общественного порядка должно

решать вопросы финансирования своей системы, строительства,

материально-технического снабжения и т. п. Однако решение этих

вопросов не составляет основного

содержания деятельности указанного министерства. Для него это вопросы

вспомогательного характера, которые нужно решать в связи с выполнением

основной для данного министерства задачи - обеспечения охраны

общественного порядка. В деятельности же любого хозяйственного

министерства вопросы планирования, финансирования,

материально-технического снабжения, внедрения новой техники играют

доминирующую роль. Оно создается именно для решения хозяйственных

вопросов, выполнения народнохозяйственного плана.

В правовом положении государственных органов, осуществляющих

управление народным хозяйством, и управление в области

административно-политической, а также социально-культурного

строительства, имеются общие черты, касающиеся порядка их

формирования, основных принципов управления, правил издания актов

управления, обеспечения законности в управлении и некоторых других

организационно-правовых аспектов исполнительной и распорядительной

деятельности госорганов. В данной работе рассматриваются не все

стороны правового положения этих органов, а только их компетенция в

решении хозяйственных вопросов, их права и обязанности как субъектов

хозяйственно-управленческих правоотношений.

Основными органами хозяйственного руководства,

которым подчинены производственные предприятия и

(**1) Нормативные акты, регламентирующие компетенцию министерств и

ведомств в решении хозяйственных вопросов, распространяются по общему

правилу как на хозяйственные, так и на нехозяйственные министерства и

ведомства.

-47-

различные хозяйственные организации, являются в настоящее время

общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские министерства

(ведомства), главки этих министерств (ведомств), комбинаты, тресты.

Хозяйственные министерства и ведомства наделены широкой компетенцией в

решении хозяйственных вопросов и выступают в качестве центров

хозяйственных систем во всех отраслях народного хозяйства.

Хозяйственные министерства могут также наделяться определенными

административными функциями по отношению к госорганам других систем.

(*1). Наделение хозяйственных министерств административными правами по

надзору за определенными видами деятельности госорганов других систем

имеет место в тех случаях, когда признается нецелесообразным создавать

инспекции в качестве органов, подчиненных непосредственно

правительству (таких, например, как Госгортехнадзор). Но и в этих

случаях создается специальная организация, наделяемая чисто

административными правами, например, Государственная инспекция по

энергонадзору (Госэнергонадзор), которая подчинена Министерству

энергетики и электрификации СССР. Госэнергонадзор осуществляет надзор

за техническим состоянием электростанций министерств и ведомств (кроме

блокстанций), электрических и теплоиспользующих установок на

предприятиях министерств и ведомств, за проведением мероприятий,

обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и

теплоиспользующих установок. Эта инспекция осуществляет также контроль

за рациональным использованием электрической и тепловой энергии во

всех отраслях народного хозяйства и качеством отпускаемой

электрической энергии. (*2). Функции Госэнергонадзора являются

административными. Между Госэнергонадзором и инспектируемыми возникают

правовые отношения совершенно иного рода, чем отношения между

предприятием и вышестоящим хозяйственным органом.

(**1) Возможность возложения на социалистические хозяйственные органы

выполнения отдельных, административных функций обусловлена именно тем,

что социалистические хозорганы являются органами государства.

(**2) См. Положение о государственном энергетическом надзоре в СССР,

утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 29 июля 1967 г.

(СП СССР 1967 г. № 19, ст. 135).

-48-

В связи с подчинением Госэнергонадзора Министерству энергетики и

электрификации СССР последнее также наделено определенными правами в

'области государственного энергетического надзора'. Предоставление

дополнительно к хозяйственным правам прав административных не меняет

того факта, что указанное министерство является органом хозяйственным.

Выполнение им сверх основных для него хозяйственных функций по

руководству подчиненными предприятиями еще и функций административных

не влияет на его место в системе органов управления промышленностью.

Подчинение межведомственных инспекций одному из хозяйственных ведомств

не является типичным, и целесообразность такого подчинения вызывает

сомнения, так как над межведомственным административным органом не

должны довлеть хозяйственные интересы какого-либо ведомства. Практика

показала, например, что подчинение Госрыбнадзора Министерству рыбного

хозяйства СССР приводит к неудовлетворительному выполнению функций

надзора в отношении предприятий того же ведомства. (*2). Видимо, более

целесообразно с точки зрения общегосударствен-

ных интересов иметь органы надзора, не подчиненные хозяйственным

министерствам и ведомствам.

Учитывая, что функции инспекций заключаются в надзоре за определенными

сторонами хозяйственной деятельности, органы надзора и выполняемые ими

функции можно назвать административно-хозяйственными. Но эти органы и

их функции нельзя отождествлять с вышестоящими хозяйственными органами

и выполняемыми последними функциями по руководству подчиненными

предприятиями. Такого отождествления не может быть хотя бы уже потому,

что характерной для взаимоотношений предприятий с вышестоящими

хозорганами хозяйственной подчиненности нет во взаимоотношениях

предприятий с инспекциями. Функции вышестоящего хозоргана по

руководству подчиненными предприятиями никак не могут быть сведены к

инспектированию (над-

(**1) Положение о государственном энергетическом надзоре в СССР,

утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 29 июля 1967 г.

(СП СССР 1967 г. № 19, ст. 135). (**2) А. Меркулов, А время уходит на

споры. <Правда> 6 мая 1967 г.; Б. Москаленко, Снова о судьбе

байкальского омуля, <Правда> 17 ноября 1967 г.

-49-

зору и контролю), являющемуся основной функцией специальных

государственных административных органов, наводящихся с

инспектируемыми предприятиями в иных по содержанию правовых

отношениях.

Приведенные положения, позволяющие отграничить органы хозяйственные от

других государственных органов, которые не могут охватываться понятием

хозяйственного органа (хотя и могут выступать в качестве субъектов

хозяйственных правоотношений) позволяют на основе анализа правового

статуса предприятий и вышестоящих по отношению к ним хозяйственных

органов определить положение тех и других в системе хозяйственных

органов промышленности.

Все сказанное позволяет сделать вывод, что предприятия, тресты,

главки, промышленные министерства являются хозяйственными органами

государства. По содержанию прав и обязанностей хозяйственные органы

промышленности относятся к органам общей хозяйственной компетенции. По

содержанию выполняемых ими функций по управлению общественным

производством часть хозорганов промышленности относится к категории

органов хозяйственного руководства. По месту в системе органов

управления общественным производством предприятия могут быть отнесены

к категории первичных хозяйственных органов, а органы хозяйственного

руководства в хозяйственных системах промышленности - к категории

вышестоящих хозяйственных органов.