9.3. Специальные внебюджетные фонды

Кроме социальных внебюджетных фондов в большинстве стран существуют специальные фонды, которые могут функционировать как автономно, так и в виде фондов, присоединенных к бюджету. Они также являются важным звеном финансовой системы и служат одним из методов перераспределения национального дохода.

Специальные фонды образуются по-разному: одни выделяются из государственного и местного бюджетов, но сохраняют с ними тесные финансовые связи, другие создаются по особому решению законодательного органа на определенные цели. При этом в одних случаях фонды создаются в процессе перераспределения национального дохода, в других – при его первичном распределении. Так, фонды государственного сектора сферы материального производства формируются непосредственно за счет прибыли.

Количество специальных фондов меняется под влиянием различных экономических, политических и социальных факторов. Например, в Великобритании в середине 80-х гг. насчитывалось свыше 80 крупных специальных фондов, в США – 60, в Японии – 40.

Специальные фонды отличаются друг от друга по срокам действия, целям использования и правовому положению.

В зависимости от срока фонды подразделяются на временные, функционирующие в течение определенного срока, и постоянные. К числу временных относится, например, Фонд развития США, созданный в 1957 г. для оказания помощи экономически слаборазвитым странам. К постоянным относятся научные, резервные фонды.

В зависимости от целей использования выделяют экономические фонды, научно-исследовательские, кредитные, валютные военно-политические и другие.

Экономические фонды предназначены для регулирования экономических процессов. Они впервые стали создаваться в США в период Великой депрессии 1929–1933 гг. Эти фонды существуют в виде инвестиционных фондов, конъюнктурных, фондов финансовой поддержки государственным предприятиям и т. п. В Японии, например, существует самый крупный инвестиционный фонд, которые многие называют инвестиционным бюджетом, поскольку он по своему объему достигает половины бюджета страны. Инвестиционный фонд используется, главным образом, для финансирования государственного сектора – 80 % средств направляются общественным корпорациям, а 20 % отчисляется местным общественным корпорациям.

Развитие научно-технической революции стимулировало создание научно-исследовательских фондов. Сегодня они существуют в большинстве стран и используются для финансирования научных исследований, главным образом фундаментальных, содержания государственных научных центров, поддержки отраслевых научных исследований.

Кредитные фонды создаются с целью формирования фондов денежных средств, предназначенных для дополнительного и льготного финансирования отдельных отраслей экономики, например, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства и т. п. Преимущественным правом при этом пользуются, как правило, те, кто выполняет государственные заказы или работает в соответствии с государственными программами. Кредитные фонды находятся в распоряжении государственных банков. Большое значение кредитные фонды приобрели во Франции, особенно после принятия закона о национализации значительной части кредитных ресурсов в 1982 г.

Валютные фонды предназначены для регулирования валютных курсов и также широко распространены в большинстве развитых стран.

В зависимости от правового положения все специальные фонды делятся на три группы. К первой группе относятся специальные фонды, доходы и расходы которых включаются в государственный бюджет, т. е. они выступают как часть бюджетных средств. Законодательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета. Хотя они имеют целевое назначение, обособленность этих фондов несколько формальная. Большое количество таких фондов существует в государственном бюджете Франции. Самым крупным их них является Фонд экономического и социального развития (ФЭСР), созданный в 1955 г. как инвестиционный. Управление этим фондом осуществляет казначейство. Во французском государственном бюджете имеются также дорожный фонд, книжный фонд, национальный спортивный фонд и др.

Во вторую группу включаются специальные фонды, наделенные юридической самостоятельностью. Их доходы и расходы обособлены от звеньев финансовой системы. Парламент принимает закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Они находятся в ведении определенных учреждений, действующих в соответствии с уставом. Ежегодно законодательный орган рассматривает и утверждает такой бюджет фонда.

Третья группа объединяет специальные фонды, обладающие лишь некоторой самостоятельностью. Это фонды отдельных министерств, создаваемые в связи с выполнением политических, экономических или социальных программ. Парламент, утверждая программу, одновременно предусматривает и средства, которые министерство (либо министерства), осуществляющее ее выполнение, обычно получает из государственного бюджета. Так возникает специальный фонд. При многолетних программах фонд может ежегодно пополняться. Во Франции, например, при Министерстве труда функционирует Национальный фонд занятости. Формируется этот фонд за счет средств государственного бюджета. Из него финансируются предприятия, осуществляющие подготовку профессиональных рабочих кадров, а также мероприятия по переселению граждан из крупных городов в сельскохозяйственные районы.

В России специальные фонды появились в середине 90-х гг. В основном это экономические фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) характера, а также территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды.

Экономические фонды создавались, главным образом, для финансирования научных исследований, для стабилизации и развития отраслей, материально-технического обеспечения отдельных ведомств (правоохранительных, фискальных и др.). В 1994 г. их насчитывалось более 30. Наиболее крупные из них – Российский фонд технологического развития и почти 20 отраслевых внебюджетных фондов НИОКР. Эти фонды были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 1426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ». Они формируются в федеральных министерствах, а также корпорациях, ассоциациях, концернах, осуществляющих деятельность по разработке, финансированию и реализации комплексных программ и целевых научно-технических программ и НИОКР. Они не являются самостоятельными юридическими лицами, а действуют от имени федеральных министерств и иных органов, в которых они образованы. Средства этих фондов формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5 % себестоимости реализуемой продукции. Осуществляет регистрацию этих фондов и ведет их реестр Министерство науки и технической политики РФ.

Одним из крупных внебюджетных фондов России на протяжении многих лет был Дорожный фонд (федеральный и территориальные дорожные фонды). Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «О дорожных фондах в РФ», который предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Средства этого фонда формировались за счет так называемых дорожных налогов: налога на реализацию горюче-смазочных материалов; налога на пользователей автодорог; налога с владельцев транспортных средств; налога на приобретение автомобилей; акцизов с продажи легковых автомобилей. Расходование средств осуществлялось исключительно на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

До 1997 г. этот фонд существовал как самостоятельный. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» средства Федерального дорожного фонда РФ в 1997 г. были консолидированы с федеральным бюджетом. В настоящее время Дорожный фонд полностью включен в состав федерального и не существует даже в виде отдельного целевого фонда.

На протяжении длительного времени в качестве целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета существовали такие фонды, как Экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водно-биологических ресурсов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

Все эти фонды до 2001 г. существовали как целевые бюджетные фонды в составе федерального бюджета. После 2001 г. из всех перечисленных фондов в составе федерального бюджета остался только один – Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В России много также различных внебюджетных фондов поддержки. Это Фонд поддержки предпринимательства и конкуренции (для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансовой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Среди них фонды развития, реализации имущества, инновационные фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фондов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку:

1) не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных органах власти;

2) внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля системы Минфина РФ.

В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того, считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами ограничивает возможность их маневра в случае образования излишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их замораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном выступают против объединения, считая, что тем самым подрывается принцип целевого финансирования особо значимых для государства программ.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое внебюджетные фонды и какова их роль?

2. Какие виды внебюджетных фондов вы знаете? Чем объяснить их многообразие?

3. Назовите основные государственные социальные внебюджетные фонды, существующие в РФ.

4. Что такое единый социальный налог и каковы основные принципы его взимания?

5. Какие социальные расходы финансируются за счет средств Пенсионного фонда РФ?

6. Какие функции выполняет Фонд социального страхования РФ?

7. Назовите основных участников системы обязательного медицинского страхования в РФ.

8. Какую роль в системе государственных финансов играют специальные внебюджетные фонды?

Кроме социальных внебюджетных фондов в большинстве стран существуют специальные фонды, которые могут функционировать как автономно, так и в виде фондов, присоединенных к бюджету. Они также являются важным звеном финансовой системы и служат одним из методов перераспределения национального дохода.

Специальные фонды образуются по-разному: одни выделяются из государственного и местного бюджетов, но сохраняют с ними тесные финансовые связи, другие создаются по особому решению законодательного органа на определенные цели. При этом в одних случаях фонды создаются в процессе перераспределения национального дохода, в других – при его первичном распределении. Так, фонды государственного сектора сферы материального производства формируются непосредственно за счет прибыли.

Количество специальных фондов меняется под влиянием различных экономических, политических и социальных факторов. Например, в Великобритании в середине 80-х гг. насчитывалось свыше 80 крупных специальных фондов, в США – 60, в Японии – 40.

Специальные фонды отличаются друг от друга по срокам действия, целям использования и правовому положению.

В зависимости от срока фонды подразделяются на временные, функционирующие в течение определенного срока, и постоянные. К числу временных относится, например, Фонд развития США, созданный в 1957 г. для оказания помощи экономически слаборазвитым странам. К постоянным относятся научные, резервные фонды.

В зависимости от целей использования выделяют экономические фонды, научно-исследовательские, кредитные, валютные военно-политические и другие.

Экономические фонды предназначены для регулирования экономических процессов. Они впервые стали создаваться в США в период Великой депрессии 1929–1933 гг. Эти фонды существуют в виде инвестиционных фондов, конъюнктурных, фондов финансовой поддержки государственным предприятиям и т. п. В Японии, например, существует самый крупный инвестиционный фонд, которые многие называют инвестиционным бюджетом, поскольку он по своему объему достигает половины бюджета страны. Инвестиционный фонд используется, главным образом, для финансирования государственного сектора – 80 % средств направляются общественным корпорациям, а 20 % отчисляется местным общественным корпорациям.

Развитие научно-технической революции стимулировало создание научно-исследовательских фондов. Сегодня они существуют в большинстве стран и используются для финансирования научных исследований, главным образом фундаментальных, содержания государственных научных центров, поддержки отраслевых научных исследований.

Кредитные фонды создаются с целью формирования фондов денежных средств, предназначенных для дополнительного и льготного финансирования отдельных отраслей экономики, например, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства и т. п. Преимущественным правом при этом пользуются, как правило, те, кто выполняет государственные заказы или работает в соответствии с государственными программами. Кредитные фонды находятся в распоряжении государственных банков. Большое значение кредитные фонды приобрели во Франции, особенно после принятия закона о национализации значительной части кредитных ресурсов в 1982 г.

Валютные фонды предназначены для регулирования валютных курсов и также широко распространены в большинстве развитых стран.

В зависимости от правового положения все специальные фонды делятся на три группы. К первой группе относятся специальные фонды, доходы и расходы которых включаются в государственный бюджет, т. е. они выступают как часть бюджетных средств. Законодательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета. Хотя они имеют целевое назначение, обособленность этих фондов несколько формальная. Большое количество таких фондов существует в государственном бюджете Франции. Самым крупным их них является Фонд экономического и социального развития (ФЭСР), созданный в 1955 г. как инвестиционный. Управление этим фондом осуществляет казначейство. Во французском государственном бюджете имеются также дорожный фонд, книжный фонд, национальный спортивный фонд и др.

Во вторую группу включаются специальные фонды, наделенные юридической самостоятельностью. Их доходы и расходы обособлены от звеньев финансовой системы. Парламент принимает закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Они находятся в ведении определенных учреждений, действующих в соответствии с уставом. Ежегодно законодательный орган рассматривает и утверждает такой бюджет фонда.

Третья группа объединяет специальные фонды, обладающие лишь некоторой самостоятельностью. Это фонды отдельных министерств, создаваемые в связи с выполнением политических, экономических или социальных программ. Парламент, утверждая программу, одновременно предусматривает и средства, которые министерство (либо министерства), осуществляющее ее выполнение, обычно получает из государственного бюджета. Так возникает специальный фонд. При многолетних программах фонд может ежегодно пополняться. Во Франции, например, при Министерстве труда функционирует Национальный фонд занятости. Формируется этот фонд за счет средств государственного бюджета. Из него финансируются предприятия, осуществляющие подготовку профессиональных рабочих кадров, а также мероприятия по переселению граждан из крупных городов в сельскохозяйственные районы.

В России специальные фонды появились в середине 90-х гг. В основном это экономические фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) характера, а также территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды.

Экономические фонды создавались, главным образом, для финансирования научных исследований, для стабилизации и развития отраслей, материально-технического обеспечения отдельных ведомств (правоохранительных, фискальных и др.). В 1994 г. их насчитывалось более 30. Наиболее крупные из них – Российский фонд технологического развития и почти 20 отраслевых внебюджетных фондов НИОКР. Эти фонды были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 1426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ». Они формируются в федеральных министерствах, а также корпорациях, ассоциациях, концернах, осуществляющих деятельность по разработке, финансированию и реализации комплексных программ и целевых научно-технических программ и НИОКР. Они не являются самостоятельными юридическими лицами, а действуют от имени федеральных министерств и иных органов, в которых они образованы. Средства этих фондов формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5 % себестоимости реализуемой продукции. Осуществляет регистрацию этих фондов и ведет их реестр Министерство науки и технической политики РФ.

Одним из крупных внебюджетных фондов России на протяжении многих лет был Дорожный фонд (федеральный и территориальные дорожные фонды). Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «О дорожных фондах в РФ», который предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Средства этого фонда формировались за счет так называемых дорожных налогов: налога на реализацию горюче-смазочных материалов; налога на пользователей автодорог; налога с владельцев транспортных средств; налога на приобретение автомобилей; акцизов с продажи легковых автомобилей. Расходование средств осуществлялось исключительно на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

До 1997 г. этот фонд существовал как самостоятельный. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» средства Федерального дорожного фонда РФ в 1997 г. были консолидированы с федеральным бюджетом. В настоящее время Дорожный фонд полностью включен в состав федерального и не существует даже в виде отдельного целевого фонда.

На протяжении длительного времени в качестве целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета существовали такие фонды, как Экологический фонд, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водно-биологических ресурсов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

Все эти фонды до 2001 г. существовали как целевые бюджетные фонды в составе федерального бюджета. После 2001 г. из всех перечисленных фондов в составе федерального бюджета остался только один – Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

В России много также различных внебюджетных фондов поддержки. Это Фонд поддержки предпринимательства и конкуренции (для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансовой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Среди них фонды развития, реализации имущества, инновационные фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фондов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку:

1) не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюджета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных органах власти;

2) внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля системы Минфина РФ.

В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того, считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами ограничивает возможность их маневра в случае образования излишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их замораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном выступают против объединения, считая, что тем самым подрывается принцип целевого финансирования особо значимых для государства программ.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое внебюджетные фонды и какова их роль?

2. Какие виды внебюджетных фондов вы знаете? Чем объяснить их многообразие?

3. Назовите основные государственные социальные внебюджетные фонды, существующие в РФ.

4. Что такое единый социальный налог и каковы основные принципы его взимания?

5. Какие социальные расходы финансируются за счет средств Пенсионного фонда РФ?

6. Какие функции выполняет Фонд социального страхования РФ?

7. Назовите основных участников системы обязательного медицинского страхования в РФ.

8. Какую роль в системе государственных финансов играют специальные внебюджетные фонды?