Глава V. САНКЦИЯ И ОСОБЕННОСТИ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Отсутствуют страницы 121-124

В статье А.А. Собчака «Экономико-правовые аспекты имущественной ответственности» («Сов. государство и право», 1972, №2) приведены результаты опроса директоров 241 предприятия Сибири и Дальнего Востока о том, какое влияние на работу предприятия оказало известное постановление Совета Министров СССР от 27 октября 1967 г. «О материальной ответственности предприятий и организаций за невыполнение заданий и обязательств» (СП СССР, 1967, № 26, ст. 186), увеличившее размер неустойки за неисполнение и ненадлежащее исполнение хозяйственно-договорных обязательств (эти неустойки на деловом языке хозяйственников и арбитражных работников обычно именуются «санкциями»). Все директора единодушно расценили эту меру как фактор, в меньшей степени повлиявший на улучшение работы предприятий (с. 80). М И. Брагинский защищает традиционное понимание мер гражданско-правовой ответственности как вторичного особого (охранительного) обязательства и поэтому присоединился к той трактовке ответственности, которая дана в работе О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского «Вопросы теории права». Проанализировав некоторые данные, свидетельствующие о слабой эффективности ответственности в хозяйственных обязательствах, М. И. Брагинский, однако, пришел к выводу, что «основной причиной ограниченного предъявления требований о возмещении убытков является то, что у предприятий нет достаточного стимула к получению соответствующих сумм» (Брагинский М. И. Повысить эффективность ответственности в хозяйственных обязательствах.– «Сов. государство и право», 1972, № 8, с. 80). Автор резонно указывает на то, что необходима обоюдная заинтересованность сторон в исполнении обязательства, а в случае, если оно не исполнено, чтобы стороне, нарушившей обязанность, было невыгодно платить убытки, а потерпевшей – взыскивать эти убытки. Автор связывает решение этих вопросов с материальной заинтересованностью коллективов, с влиянием результатов работы предприятия на размер фондов стимулирования и с некоторыми другими экономическими и (de lege ferenda) юридическими мероприятиями (с. 81–84). Предложения эти заслуживают внимания и рассмотрения; но на них в настоящей части работы, посвященной содержанию понятия юридической ответственности, останавливаться мы не можем. Как ни ослаблено значение неустойки, нельзя ее рассматривать только как меру наказания за нарушение договорной обязанности без учета ее хозрасчетных функций.

И. Н. Петров считает, что взыскание кредитором неустойки – это наказание для должника, преследующее цели общей и частной превенции. Он одобряет идею изъятия в доход государства у социалистических хозяйственных организаций «почти всех сумм получаемых штрафов, превышающих суммы штрафов уплаченных», поскольку неустойка выполняет не компенсационную, а «наказательную» функцию (Петров И. Н. Характерные черты гражданско-правовой ответственности. – «Ученые записки ВНИИ советского законодательства». М., 1970, вып. 20, с. 60). Трудно с этим согласиться. Во-первых, уплата неустойки зачастую заменяет возмещение убытков. Как отделить в этом случае убытки от штрафа? Во-вторых, такой подход к неустойке полностью парализует ее действенность как фактора, стимулирующего исполнение обязанности и заинтересованность кредитора в ее истребовании.

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.125

Кроме всего, оказывается, что у потерпевшей от неисполнения обязательства стороны нет достаточной заинтересованности в том, чтобы взыскать убытки,– ведь они не засчитываются ей в выполнение плана, не заменяют ей ту продукцию, которую она не смогла выработать вследствие неполучения необходимых материалов, сырья, оборудования от поставщика. К тому же, если даже убытки и взысканы, то их сумма нередко в виде свободного остатка прибыли поступает в бюджет, а не на собственные нужды предприятия.

Парадоксальный на первый взгляд вывод. Но он парадоксален лишь для тех, кто, следуя учению об уголовном наказании и об административном взыскании, усматривает в возмещении убытков и уплате неустойки те же черты, которые свойственны этим мерам ответственности. Но это – весьма различные меры ответственности.

Если же правильно подойти к сути дела, то надо признать, что возникшие вследствие нарушения основной (первоначальной) обязанности производные или сопутствующие обязанности далеко не во всех случаях могут заменить или восполнить основную обязанность. Не случайно в цивилистической теории они именуются суррогатами исполнения. И поэтому при-нуждение к исполнению в натуре в сфере имущественных отношений является более эффективной мерой ответственности, чем принуждение к исполнению обязанности с измененным (по терминологии М.М. Агаркова) содержанием или обязанности, возникшей из дополнительного соглашения, направленного на обеспечение основной обязанности (выплата неустойки, потеря задатка, обязанность погасить сумму задолженности из стоимости заложенного имущества и др.). Не надо «криминализировать» гражданско-правовую ответственность и находить в ней те черты, которые присущи лишь уголовному наказанию и примыкающему к нему административному взысканию.

Сторонники теории мер защиты прав в качестве одного из аргументов, оправдывающих обособление защиты прав от мер юридической ответственности, указывают на то, что субъективные права защищаются и при отсутствии вины нарушителя права. При этом

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.126

в качестве аргумента приводится иногда восстанов-ление нарушенного права владения собственника вещи, виндицировавшего ее у добросовестного приобретателя. Вопрос о безвиновной ответственности будет рассмотрен ниже. Здесь лишь отметим следующее.

Как уже неоднократно подчеркивалось, противоправное нарушение обязанности лицом, на которое возложена обязанность, влечет за собой реакцию государства, направленную на восстановление (если это возможно) нарушенного права. При этом не следует смешивать обязанность с принуждением. Собственник вправе истребовать свою вещь, выбывшую из владения помимо его воли, у добросовестного приобретателя. Это юридический факт, с которым закон связывает возникновение у добросовестного приобретателя обязанности возвратить вещь собственнику. Одновременно у приобретателя возникает право на возмещение убытков у лица, передавшего в собственность ему вещь. Никакой ответственности приобретатель перед собственником не несет, если он исполняет обязанность – передает собственнику вещь. Возникшее между собственником и приобретателем правоотношение прекращается исполнением обязанности. Ответственность как состояние принуждения к исполнению обязанности возникает тогда, когда приобретатель совершает правонарушение – не исполняет добровольно лежащей на нем обязанности передать вещь собственнику. В этом случае налицо и объективный момент – противоправность (удержание чужой вещи), и субъективный – вина.

Итак, то, что для потерпевшего, осуществляющего свое право при помощи государственного принуждения, является мерой- его защиты, то для обязанного лица, нарушившего чужое право и принуждаемого к его восстановлению,– юридической ответственностью. Это две взаимосвязанные стороны одного явления.

3. Обратимся теперь к мерам оперативного воздействия. Как видно из предыдущего изложения, эти меры некоторыми авторами также зачисляются в разряд санкций. Напомним, что под этими мерами подразумеваются такие действия, которые применяются

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.127

к нарушителю гражданских прав непосредственно самим управомоченным лицом как стороной в гражданском правоотношении, не прибегая к помощи государственных юрисдикционных органов или органов общественного принуждения [1]. Какова истинная природа указанных мер?

В целом следует согласиться с теми, кто выводит эти меры за рамки ответственности [2]. Приведенные выше примеры их применения почерпнуты главным образом из содержания двусторонних договоров. Эти договоры, как известно, порождают взаимные права и обязанности сторон: каждая из них, по общему правилу, является кредитором в отношении одного действия и должником – в отношении другого. Статья 139 ГК РСФСР 1922 года поэтому предусматривала возможность отказа одной стороны в удовлетворении требования другой до получения встречного удовлетворения. Статья 177 ныне действующего ГК РСФСР в смягченном виде воспроизводит это правило, указывая в позитивной форме, что взаимные обязанности по договору должны исполняться одновременно, если из закона, договора или существа обязательства не вытекает иное. Из этого следует, что односторонние действия, исходящие от управомо-ченного лица и направленные на обеспечение встречного удовлетворения, не являются санкциями, тем более – мерами ответственности. Речь идет лишь об одностороннем осуществлении принадлежащего стороне правомочия, являющегося одним из звеньев цепочки действий, обеспечивающих надлежащее исполнение договора [3].

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.128

Таким же односторонним осуществлением права является выполнение управомоченным лицом за счет обязанного лица определенных работ, им не исполненных, перевод неисправного должника на другую систему расчетов и т.д. Право на такое одностороннее действие предусмотрено законом или договором, включено в содержание правоотношения.

Все эти и приведенные выше примеры характеризуют процесс исполнения сторонами обязанностей и осуществления правомочий в двустороннем правоотношении, процесс, действительно направленный, как это верно отмечено в литературе, на восстановление эквивалентности отношений в целях надлежащего исполнения обязательства [4].

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.129

Положение меняется тогда, когда другая сторона возражает против таких односторонних действий считает их неправомерными. Возникает спор, разрешаемый, если стороны не придут к соглашению, юрисдикционным органом. Последний либо санкционирует это действие (здесь санкция выступает в значении одобрения, подтверждения правомерности действия), либо отказывает в таком признании правомерности действия.

Если правомерность подтверждена – нет ответственности, ибо такое подтверждение является лишь констатацией того, что управомоченное лицо надлежащим образом осуществило свое право. Если правомерность одностороннего действия не подтверждена, следовательно, было правонарушение и решение юрисдикционного органа, обязывающее к совершению действия, исправляющего это правонарушение, является установлением юридической ответственности за содеянное.

Из сказанного напрашивается вывод, что там, где применяется санкция как угроза государственного или общественного принуждения к исполнению обязанности, реализация такой санкции – юридическая ответственность. Там; где воздействие одной стороны в правоотношении на другую проявляется как осуществление принадлежащего первой стороне правомочия, ответственности нет.

Итак, следует признать, что термин «санкция» обозначает различные явления. Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает на меры государственного принуждения в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином «санкция» обозначают и иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие определенные, вытекающие из осуществления принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. Мы не останавливаемся здесь на других значениях слова «санкция» (одобрение закона, санкция прокурора и т.д.) как не имеющих отношения к теме работы. Полагаем, что санкцией в точном смысле этого слова следует именовать лишь заложенную в юридической форме воз-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.130

можность (угрозу) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.

4. Необходимо эти выводы, сделанные главным образом на материале гражданского права, проверить прежде всего данными административного права. Речь идет об этом потому, что, как уже отмечалось, административно-правовая ответственность близка к уг.оловно-правовой, но некоторые меры административной ответственности соприкасаются с мерами гражданско-правовой ответственности. Кроме того, меры административной ответственности применяются в сфере финансовых, земельных, а также иных отношений, возникновение которых связано с рациональной эксплуатацией и защитой природы.

Здесь нет надобности исследовать все основания и виды административно-правовой ответственности в их соотношении с другими мерами административного принуждения. Это исследование проделано советскими административистами и выражено в значительном ряде монографических и иных работ. Отправляясь от этих работ, мы коснемся лишь некоторых спорных вопросов, связанных как с самим пониманием ответственности административистами, так и ее соотношением с иными видами административного принуждения.

То обстоятельство, что нормы, регулирующие разнообразные организационные отношения, отношения по управлению в различных областях политической, хозяйственной и социально-культурной жизни социалистического общества, а также в области поддержания общественного порядка (под которым в данном случае понимается порядок поведения граждан в общественных местах), по общему правилу, имеют императивный характер, вызвало у некоторых админи-стративистов тенденцию к отождествлению категории власти, в частности государственной власти, с категорией принуждения, а также смешение обязанности, установленной правовой нормой, с государственным принуждением. Отсюда делался вывод о том, что в административном праве существуют меры принуждения, не являющиеся мерами ответственности, что

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.131

административное принуждение не во всех случаях является лишь реакцией на правонарушение [5].

Между тем известно, что подавляющее большинство граждан и должностных лиц добровольно и сознательно исполняют и соблюдают предписания государственной власти, но это отнюдь не колеблет того, что эти предписания, выраженные в нормативной форме, равно как и индивидуальные акты, обеспечиваются угрозой, возможностью принуждения, применяемого к нарушителям этих предписаний. Обязанность, установленная в норме, в индивидуальном административном акте – это еще не принуждение.

Поэтому в дискуссии, которая велась по поводу природы административного принуждения, его видов, соотношения с ответственностью, мы в основном присоединяемся к авторам, выступающим против расширительного толкования административного принуждения, против возможности применения принудительных мер при отсутствии правонарушения.

Защищая мнение, что административно-правовая ответственность – реакция на правонарушение, эти авторы справедливо обращают внимание на то, что лишь при нарушении обязывающих или запретительных норм наступает эта реакция – принуждение к их исполнению. Правильным следует признать утверждение, что нельзя считать административным принуждением предписания, содержащие определенные ограничения (например, закрытие границы в связи с какими-либо чрезвычайными и угрожающими госу-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.132

дарственным интересам обстоятельствами; запрет движения по улицам, где оборвались электрические провода, и др.). Это властные акты, предписывающие определенные обязанности,– воздержание от определенного поведения под угрозой принуждения в случае нарушения этих обязанностей, т.е. это диспозиции императивных норм.

Сложнее обстоит дело с юридической квалификацией обязанности, вытекающей из предписания о принудительном лечении лиц, страдающих определенными болезнями. В этих случаях можно говорить о применении принуждения лишь тогда, когда иного варианта поведения, кроме явки на принудительное лечение, у обязанного к этому лица нет (иначе будет применено физическое принуждение). В этих случаях обязанность явиться на принудительное лечение связана с необходимым к тому принуждением, т.е. налицо та же ситуация, что и в уголовном праве.

Едва ли здесь нужно включаться в дискуссию, ведущуюся административистами по поводу того, какие именно меры принуждения следует отнести к преду-предительно-пресекательным, какие – к восстановительным. По этому поводу были высказаны самые разнообразные и противоречивые мнения. Но, по-видимому, наиболее правильным является в настоящее время разделение административного принуждения на меры: а) предупредительные, б) пресекательные и в) взыскания.

В настоящее время большинство административи-стов склоняется к тому, чтобы исключить меры предупреждения и меры пресечения из административной

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.133

ответственности и ограничить ее взысканиями за административные проступки (предупреждением, административным штрафом, лишением специальных прав, исправительными работами, конфискацией имущества, административным арестом). Как видно из сказанного, существенное разногласие имеется среди административистов по поводу того, чтб такое принуждение и когда оно применяется – только ли при правонарушении или независимо от правонарушения.

Дискуссия по этим вопросам еще не закончилась. Возможно, что наиболее приемлемые и правильные ограничительные признаки будут найдены при окончательной отработке проекта Основ законодательства об административной ответственности Союза ССР и союзных республик.

Для целей нашей работы важно не столько то, в какую классификационную группу будет включена та или иная мера административного принуждения как мера ответственности, сколько то, что является общим для всех этих мер, несмотря на разнообразие оснований их возникновения. Равным образом нас интересует и то особенное, что различает эти меры, ибо, как уже отмечалось, некоторые из них тяготеют к мерам уголовного наказания, другие – к правовосстановительным видам ответственности, третьи имеют черты, отличающие их как от тех, так и от других.

Но сначала определим свою позицию по поводу понятия проступка как вида правонарушения, характерного для административного права. Оставляем пока в стороне проступки, влекущие за собой дисциплинарную ответственность. Известна продолжающаяся многие годы дискуссия о том, является ли проступок общественно опасным или общественно вредным действием. Вслед за многими правоведами, в частности за И.С. Самощенко, мы являемся сторонниками взгляда на проступок как общественно вредное действие. Хотим лишь присоединиться к этому мйению, разделяя те аргументы, которые приводились в его пользу. Между проступком и преступлением есть и должна быть качественная, а не количественная разница, которая, с точки зрения сторонников другой концепции, сводится к большей или

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.134

меньшей степени общественной опасности противоправного деяния.

Разногласия между учеными-административистами относительно того, могут ли быть административным проступком нарушены только нормы административного права или также и нормы других отраслей права, объясняются тем, что административное право сочетает в себе нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений (в сфере государственного управления) в их, так сказать, нормальном состоянии, и нормы, ограждающие общество от общественно вредных (или, согласно мнению большинства, от общественно опасных) действий, нарушающих правопорядок и субъективные права независимо от отраслевой их принадлежности.

Иначе говоря, с одной стороны, административное правоотношение защищается так же, как любое иное правоотношение – гражданское, трудовое и т.д. Это значит, что нормы права, в рамках которого возникает административное правоотношение, содержат санкцию-указание на государственное принуждение в случае неисполнения административной обязанности и тем самым нарушения субъективного административного права. С другой стороны, нормы административного права предусматривают состав административных проступков (общественно вредных действий) безотносительно к тому, какие общественные отношения нарушены, – регулируемые гражданским, семейным, трудовым, колхозным или даже административным правом.

Таким образом, налицо аналогия с уголовным правом. Охраняя правопорядок и субъективные права граждан и организаций от общественно опасных действий, т.е. от преступлений, уголовное право охраняет и гражданские, и семейные, и трудовые, и административные правоотношения и их нормальное осуществление [6].

Первая группа норм в своей совокупности составляет административно-наказательное право. Это не учитывают в должной мере сторонники точки зре-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.135

ния на соотношение административной ответственности и административного проступка, согласно которой и ответственность за нарушение позитивного административного правоотношения, и ответственность за административный проступок безотносительно к различным видам регулируемых различными отраслями права общественных отношений – это единая область административного права.

Сторонники же второй точки зрения, справедливо указывая на различный характер ответственности в приведенных случаях, допускают ошибку, утверждая, что орган, применяющий норму о взыскании, «связан не только административно-правовыми нормами, но и всей совокупностью норм права той отрасли, к которой относится нарушенная норма» [7].

Разница лишь в том, что проступок – правонарушение, караемое административным взысканием,– менее социально опасен, чем преступление, он социально вреден. Поэтому было бы правильно нормы, определяющие общие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права, регулирующих их отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.

И.С. Самощенко и М. X. Фарукшин, правильно указывая на то, что административная ответственность наступает за нарушение как административно-правовых норм, так и норм других отраслей права, отграничивают ее от других видов ответственности негативными признаками: тем, что административное правонарушение не является общественно опасным деянием, что оно – не дисциплинарный проступок (не нарушение трудовой дисциплины, во всяком случае по отношению к органу, который привлекает нарушителя к административной ответственности) и, наконец, что целью возложения ответственности не является возмещение причиненного вреда (указ, соч., с. 192).

Однако авторы не проводят четкого различия между административной ответственностью как следствием нарушения административно-правовой нормы в собственном смысле и ответственностью в виде взысканий за совершение общественно вредных

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.136

деяний безотносительно к тому, какие «регулируемые различными отраслями права» отношения нарушены.

О.М. Якуба предприняла попытку доказать, что объединяющим началом всех видов административной ответственности является то, что это – реализация санкций административно-правовых норм, и поэтому понятке проступка и других нарушений, за которыми следуют разнообразные меры административной ответственности, связано с нарушением организующей исполнительно-распорядительной деятельности соответствующих государственных органов. По ее мнению, административные правонарушения (проступки) затрагивают сферу государственного управления и выражаются в нарушении или неисполнении административно-правовых норм, регулирующих различные отрасли управления и снабженных административной санкцией. К таким нормам О.М. Якуба относит правила паспортного режима, правила безопасности ведения работ в отдельных отраслях народного хозяйства, правила санитарии, охраны общественного порядка и т.п. (Якуба О.М. Указ, соч., с. 34–35).

Действительно, такие комплексные кодифицированные акты, как Основы земельного законодательства, Основы водного законодательства, Основы законодательства о здравоохранении, соответствующие республиканские кодексы, Кодекс торгового мореплавания, Устав железных дорог, Воздушный кодекс и другие подобные акты содержат много норм административно-правового содержания, предусматривающих при их нарушении административно-правовые санкции. Однако далеко не все применяемые меры административных взысканий являются следствием нарушений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. Административные проступки, как и уголовные правонарушения, нарушают социалистический правопорядок не только в этой сфере отношений, а, как и преступления, поражают иные сферы общественных отношений, нарушают субъективные права граждан и организаций.

В связи с развернувшейся в свое время на страницах «Литературной газеты» дискуссией о соотношении преступлений и проступков мы присоединяемся к мнению о возможности и целесообразности выделения из уголовных кодексов таких правонарушений, которые должны быть квалифицированы как административные проступки, и об объединении проступков. Не случайно в некоторых социалистических странах (например, в Польше, Чехословакии) такое обособление норм об ответственности за проступки осуществлено.

В науке советского административного права правильно отмечается связь и различие административного проступка и преступления. Материал для таких выводов дают прежде всего уголовные кодексы союзных республик. Подсчитано, что в двенадцати главах Особенной части УК РСФСР восемь глав поч-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.137

ти (за исключением четырех статей) не содержат составов преступлений, которые в соответствии со 2-й частью ст. 7 могли бы быть «низведены» в ранг административных проступков [8]. Интересно также отметить, что малозначительность деяния в этих восьми главах, исключая уголовную ответственность, исключает и административную ответственность. Значит, составы этих деяний, даже при их малозначительности, не могут быть квалифицированы как проступки. Не .является ли это еще одним доводом в пользу концепции, утверждающей, что между проступком и преступлением есть не количественная, а качественная разница?

Но в четырех главах УК мы встречаемся с многочисленными указаниями на то, что лишь повторность правонарушения, его тяжелые последствия и т.д. являются квалифицирующими обстоятельствами, превращающими проступок в преступление. Разумеется, это свидетельствует о зыбкости граней с точки зрения действующего законодательства между проступком и преступлением. Но нужна ли такая зыбкость и надо ли нам узнавать о том, что такое проступок в Уголовном кодексе? Не правильнее ли пересмотреть некоторые составы преступления, «перевести» их в группу проступков и далеко не во всех случаях повторность считать решающим признаком, превращающим проступок в преступление?

Если говорить о практической стороне дела, то такое смешение иногда ведет к безнаказанности, к тому, что порой к уголовной ответственности не привлекаются лица, виновные в правонарушениях, хотя и совершенных дважды. Главное, как известно, не суровость, а неотвратимость наказания, и если бы был Кодекс административных проступков, то реакция на эти противоправные деяния была бы более успешной [9].

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.138

Сфера взысканий за административные правонарушения рассматривается административистами как мера, близкая по своей природе к уголовному наказанию. Поскольку речь идет о взысканиях, т.е. о «наказательных» мерах административной ответственности, аналогия с уголовным правом уместна, тем более, что уголовные кодексы, предусматривающие переход от административных взысканий к уголовным, дают для этого основания. Иначе говоря, нормы, определяющие круг и состав административных проступков и административные взыскания за их совершение, образуют самостоятельную подотрасль административного права, что и дает основание выделить нормы о проступках в самостоятельный кодекс. Это обстоятельство достаточно хорошо аргументировано в литературе по административному праву.

Однако проблема усложняется, когда речь идет не о «наказательных», а о предупредительных, пресекательных и восстановительных мерах. Критерии определения этих видов административного воздействия менее бесспорны. Наиболее последовательную позицию по этому вопросу занимают те специалисты по административному праву, которые вообще отвергают возможность государственного принуждения при отсутствии противоправных действий.

К таким административистам относится Д.Н. Бахрах, связывающий государственное принуждение только с правонарушением. Но и у него наблюдаются отклонения от этого последовательного решения вопроса, о чем будет сказано ниже.

Менее последовательна О.М. Якуба, различающая административное правонарушение и административное неисполнение. Но это различие – весьма зыбкое, недостаточно определенное. Ведь неисполнение, нарушающее предписанную обязанность,– это тоже правонарушение. О.М. Якуба допускает ошибку, утверждая, что «принудительное воздействие государства выражается в том, что медицинский осмотр (работников, обязанных пройти этот осмотр.– С. Б.) является обязательным условием допущения к работе» [10]. В действительности принуждение применяется

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.139

при уклонении от обязанности пройти медицинский осмогр, сделать прививку и т.д., а не при установлении такой обязанности. И поэтому отстранение от работы лица, уклоняющегося от исполнения обязанности, – акт принудительного воздействия, вид юридической ответственности.

После длительных обсуждений относительно критериев классификации мер административного принуждения наиболее удачной представляется классификация, предложенная М.И. Еропкиным. В этой классификации учтены результаты обсуждений и указанные меры объединены в три группы: а) административно-предупредительные меры, б) меры административного пресечения, в) административные взыскания [11].

В первую группу включены принимаемые административными органами меры в целях предупреждения возможных правонарушений или других вредных последствий. Это – не меры ответственности, а индивидуальные акты властного характера, устанавливающие на основании закона для достижения указанных целей определенные запреты, адресованные гражданам и организациям, или предоставляющие компетентным органам и должностным лицам соответствующие полномочия.

Во вторую группу входят меры, применяемые в целях прекращения правонарушений, предотвращения их вредных последствий и обеспечивающие возможность привлечения правонарушителей к ответственности. Третья группа – административные взыскания за административные проступки.

Можно согласиться с этой классификацией с той лишь оговоркой, о которой уже было сказано. Вторая группа мер административного воздействия включает в себя два вида предписаний. Одни устанавливают обязанности, при неисполнении которых к уклонившимся применяется принуждение (например, требование органов санитарного надзора о пре-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.140

кращении нарушений правил санитарии и гигиены. При неисполнении этого требования наступает административная ответственность). Вторые связаны с непосредственным принуждением с момента принятия решения (например, изъятие незаконных средств охоты, рыбной ловли при обнаружении акта браконьерства, административное задержание лица, совершившего правонарушение).

В первой группе (административно-предупредительные меры) возложение обязанности и принуждение к ее исполнению, как правило, сливаются (например, прекращение движения транспорта при возникновении угрозы безопасности движения). Но и в этой группе есть меры, предписывающие определенную обязанность, и лишь после ее нарушения может быть применена мера ответственности (например, административный надзор милиции над лицами, освобожденными из мест лишения свободы, что влечет за собой, например, обязанность периодической явки таких лиц в милицию).

Едва ли необходимо, как это делают некоторые административисты (например, Д.Н. Бахрах), кроме названных трех групп выделять еще группу восстановительных мер административного воздействия. В эту группу попадают меры, скорее, пресекательные. Нельзя, например, считать восстановительной мерой отобрание ветеринарно-санитарным надзором непригодных к употреблению мясных, молочных и рыбных продуктов, предложенных к продаже на рынке. То же следует сказать и об изъятии печатей, бланков, штампов, документов строгой отчетности, не имеющих установленного клейма весов и измерительных приборов, и т.п.

Включаемое Д.Н. Бахрахом в восстановительные меры ответственности принудительное прекращение права личной собственности на второй жилой дом (приобретенный, например, по наследованию или вследствие вступления в брак) не может рассматриваться ни как следствие правонарушения, ни тем более как мера ответственности. Дом приобретается на законном основании. Здесь нет даже объективной (безвиновной) противоправности. То, что закон запрещает иметь в личной собственности супругам и их несовершеннолетним детям два и более дома,

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.141

нисколько не опорочивает правомерность принятия наследства или факта вступления в брак с лицом, у которого тоже имеется в личной собственности жилой дом. Статья 107 ГК РСФСР говорит об основаниях допускаемого законом возникновения личной собственности на второй дом. Но закон признает за отдельным гражданином или за совместно проживающими супругами с их несовершеннолетними детьми право иметь в личной собственности лишь один дом. Отсюда обязанность – передать в собственность другому лицу второй дом. Если же добровольное отчуждение не состоится хотя бы потому, что никто не выразил желания его приобрести, наступает принудительная продажа. Но это – не санкция, ибо никакого правонарушения и никакой ответственности со стороны личного собственника нет, если, разумеется, он не совершил действий, свидетельствующих о его уклонении от исполнения этой обязанности.

Кроме того, нет никаких оснований гражданско-правовые отношения, возникающие в результате принудительной продажи второго дома (выплата суммы, вырученной от принудительной продажи, бывшему собственнику), включать в арсенал административных восстановительных мер. Если никто не пожелает купить дом и с публичных торгов, то дом как бесхозяйный в силу закона поступает в собственность государства: это область гражданского, а не административного права.

5. В связи с рассматриваемым вопросом об административном правоотношении и административной ответственности надо остановиться на вопросе о разграничении гражданско-правовых и административных деликтов. Административный деликт – нарушение нормального хода осуществления административного правоотношения или иного правоотношения, охраняемого запретительной административно-правовой нормой, угрозой административного взыскания. Соответственно гражданско-правовой деликт – неисполнение гражданско-правовой обязанности, нарушение гражданского субъективного права другого лица.

Административное выселение лица, самоуправно вселившегося в жилое помещение, не является мерой административной ответственности. Не является такой мерой и административное выселение (с санкции

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.142

прокурора) работника, которому в связи с работой было предоставлено право пользования служебным жилым помещением на срок действия трудового договора и который прекратил трудовые отношения (ст. 339 ГК). Таков же порядок выселения и граждан из гостиниц по истечении срока, установленного для их проживания либо при нарушении ими некоторых других условий (ст. 341 ГК). Защита прав во внесудебном, административном порядке в случаях, предусмотренных ст. ст. 339 и 341 ГК РСФСР, не означает, что основанием для применения такой защиты является административный деликт.

Санкция нормы должна содержать указание на меры государственного принуждения, адекватные природе охраняемого правоотношения – административного, гражданского, земельного, трудового и др. Административный порядок выселения из жилых помещений в указанных двух случаях – это изъятие из общего правила о том, что споры о праве гражданском, включая и споры, связанные с трудовым договором, решаются в исковом порядке. По ранее действовавшему гражданскому законодательству выселение из служебных жилых помещений осуществлялось в судебном порядке. Административная процедура выселения в настоящее время ни в коей мере не опровергает того, что санкция этой нормы по своей природе – не административно-правовая, а гражданско-правовая. Не в меньшей степени гражданско-правовым отношением является предоставление в пользование жилого помещения в гостинице.

Еще один пример, но обратного порядка. Снос самовольно возведенного строения в административном порядке справедливо рассматривается некоторыми авторами как санкция административно-правового характера [12] (мера пресечения). То обстоятельство, что по решению суда дом может быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета, не изменяет характера санкции. Самовольное строительство – это нарушение порядка управления, предусматривающего необходимость получения разрешения от компетент-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.143

ных органов на такое строительство. По иску же в суде, как известно, может охраняться и административное правоотношение, а в административном порядке (в виде изъятия из общего правила), как было уже сказано, – гражданское правоотношение [13]. Взыскание же исполкомом расходов по сносу строения и приведению земельного участка в первоначальное состояние – это гражданско-правовое отношение, ведь речь идет о возмещении убытков.

Законодательство союзных республик, в частности РСФСР, ранее предусматривало судебный порядок разрешения споров о возмещении убытков, понесенных лицом при изъятии у него компетентными государственными органами земельного участка для государственных и общественных надобностей (стоимость отчуждаемых строений, насаждений или стоимость их переноса на другое место) [14]. В 1961 году был издан нормативный акт, установивший, что утвержденное исполкомом Совета депутатов трудящихся города, поселка и иного населенного пункта решение оценочной комиссии о сумме убытков при изъятии земельного участка для тех же целей может быть обжаловано в исполком областного, краевого, городского (с районным делением) Совета, в Совет Министров соответственно автономной или союзной республики [15].

Не подлежит сомнению, что и в этом случае налицо гражданское правоотношение между гражданином, у которого земельный участок изымается, и организацией, которая обязала возместить понесенный им ущерб. Здесь спор о праве гражданском, и предпочтительнее его решать в исковом порядке, как это было ранее, а не в порядке административного обжа-

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., Юридическая литература. 1976, С.144

ние, что соответствующие санкции за нарушение этих обязанностей относятся к этой же отрасли права. Но, как правильно отметил О.Э. Лейст, поскольку соответствующие должностные лица выполняют свои трудовые обязанности, их нарушение является дисциплинарным проступком. Поэтому юридические обязанности, обеспеченные дисциплинарными санкциями, как правило (за некоторыми исключениями), относятся к области трудового права, хотя компетенция должностного лица определяется нормами административного права [16].