9. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Откликаясь на различного рода политические, социальные и международные события, обе палаты Федерального Собрания принимают постановления, обращения и

Z38

заявления. Эти документы не носят нормативного характера, но выражают соответствующую волю палат парламента, служат важной формой их проявления как представительных органов. Тематика таких актов палат чрезвычайно широка. Только во второй половине 1998 г. Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «О чрезвычайной ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об оплате труда работников организаций бюджетной сферы», «О состоянии финансирования государственного оборонного заказа в 1998 году», «О заявлении Государственной Думы «О поддержке акции представителей шахтерских коллективов», «О кризисной ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», «Об индексации денежных доходов и гарантий сохранения сбережений граждан Российской Федерации», «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку», «Об обращениях и заявлениях, поступивших в Государственную Думу в связи со Всероссийской акцией протеста 7 октября 1998 года», «О финансировании оборонного комплекса Российской Федерации», «О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности угол овно-исполнительной системы в условиях ее реформирования, «О мерах, принимаемых Центральным банком Российской Федерации и Сберегательным банком Российской Федерации по защите вкладов населения», «О неотложных мерах по обеспечению надежного энергоснабжения в осенне-зимний период 1998/1999 года». Проекты постановлений в Государственную Думу так же, как и законопроекты, могут вносить все субъекты права законодательной инициативы. Но, как правило, этим правом пользуются только ее депутаты. До рассмотрения такого рода проектов на пленарных заседаниях они проходят правовую и лингвистическую экспертизу в Правовом управлении Обязательность такой экспертизы обусловлена ст. 94 Регламента Государственной Думы. К заключениям предъявляются такие же требования, как и к заключениям на проекты законов. Непосредственно эту работу выполняет Отдел правового содействия депутатам. Для него экспертиза проектов постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы является одним из главных направле-

Z3S

ний деятельности. Ее объем из года в год увеличивается. Так, если в 1996 г. была осуществлена правовая экспертиза 230 проектов названных документов, то в 1997 г. — 400, а в 1998 г. — более 600. Особенность этой работы состоит в том, что при проведении экспертизы устанавливаются прямые контакты с исполнителями по проектам, в том числе непосредственно с депутатами. Как правило, недостатки в проектах устраняются в рабочем порядке. В связи с этим содержание заключения по проекту зачастую носит чисто формальный характер. Думается, что можно было бы в Регламенте Государственной Думы сделать уточнение о том, чтобы заключения готовились только лишь по проектам, не соответствующим Конституции и законодательству Российской Федерации. В остальных случаях можно было бы ограничиться визированием проектов. Так было до принятия нового Регламента Государственной Думы, и существовавший порядок себя оправдывал.

Однако все еще немало постановлений принимается в нарушение действующего Регламента Государственной Думы без проведения правовой экспертизы. В таких постановлениях содержатся ошибки как стилистические, так и чисто юридические. Например, в постановлении «О кризисной ситуации в угольной промышленности Российской Федерации», принятом 20 мая 1998 г., Государственная Дума в нарушение ст. 100 (часть 3 Конституции) рекомендовала Президенту Российской Федерации «срочно созвать совместное заседание обеих палат Федерального Собрания в целях обсуждения мер по снятию социально-экономической напряженности в угледобывающих регионах Российской Федерации и выступить по этому вопросу». В постановлении «О мерах по взысканию налоговых обязательств с РАО «Газпром», принятом 17 июня 1998 г., Государственная Дума в нарушение положений Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предложила Правительству рассмотреть с рядом комитетов палаты вопрос о мерах взыскания задолженности с предприятий РАО «Газпром». В постановлении «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации», принятом 1 апреля 1998 г., предложено Правительству Российской Федерации согласовать с представителями Федерального Собрания кандидатуры на пост Председателя Пра-

ZM

вительства, а также основные направления деятельности Правительства и отчитаться на заседании Государственной Думы о социально-экономическом положении страны. Такие требования явно не соответствуют Конституции России и Федеральному конституционному закону <Ю Правительстве Российской Федерации». В постановлении, принятом 11 сентября 1998 г., палата предложила Президенту Российской Федерации установить порядок продажи валютной выручки, противоречащий Закону Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле». К числу постановлений, выходящих за пределы компетенции Государственной Думы, относится обращение «К Председателю Правительства Российской Федерации Е.М. Примакову в связи с ситуацией, сложившейся вокруг открытого акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть», в котором содержалось прямое поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Известны случаи, когда палата давала неправомерные поручения своим комитетам. Так, в постановлении «О мерах по стабилизации положения в РАО «Газпром», принятом 3 июля 1998 г., даны поручения ряду комитетов подготовить и внести на обсуждение Государственной Думы проекты федеральных законов, хотя согласно Конституции и Регламенту комитеты палаты не являются субъектами права законодательной инициативы и осуществляют предварительную проработку и подготовку к рассмотрению палатой законопроектов, уже внесенных в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Указанные погрешности снижают эффективность постановлений. Поэтому нередко они остаются без внимания со стороны органов, к которым они адресованы. Лишь однажды постановление было обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации. Речь идет о постановлении Государственной Думы от 5 марта 1997 г. № 1182-П ГД «О приостановлении аккредитации при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации корреспондентов Общественного российского телевидения». Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 марта 1997 г. указанное постановление было признано недействительным, как нарушающее требования Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

ZU

Но следует отметить, что в постановлениях Государственной Думы поднимаются и довольно серьезные государственные проблемы. В связи с этим есть необходимость предоставления Государственной Думе права контролировать ход выполнения постановлений, принятых в рамках ее компетенции.

Совет Федерации также широко использует подобную форму выражения своей воли. 17 июля 1998 г., к примеру, он принял постановления «О государственной политике в сельскохозяйственном машиностроении и об обеспечении сельскохозяйственной техникой агропромышленного комплекса России», «Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в составе Коллективных сил по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта», заявление «О ситуации в Косово (Союзная Республика Югославия)», Обращение к парламентам государств-участников Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в связи с политическими санкциями, принятыми Европейским союзом в отношении Республики Белоруссия.

Принятие некоторых постановлений палат Федерального Собрания вызывается не только актуальными социальными и политическими вопросами, но и конституционными полномочиями. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам: об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона; о принятии федерального закона; о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации и другим вопросам.

Заявления и обращения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов и оформляются постановлением палаты. Проекты постановлений вместе с текстом заявления или обращения вносятся в Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания Государственной Думы. Проекты постановлений по другим вопросам, входящим в компетенцию Государственной Думы, вносятся, как правило, ее депутатами. Большинством от общего числа депутатов проекты постановлений принимаются в целом или за основу. В случае внесения письмен-

Z1Z

ных поправок в проект постановления, принятого за основу, они обсуждаются и затем по ним проводится голосование. После этого Государственная Дума еще раз голосует за принятие постановления в целом.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации выступает с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Если проект постановления Совета Федерации принят за основу, дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. На голосование ставятся только поправки к пунктам, частям проекта постановления. Когда проведены обсуждение и голосование по всем поправкам, проект постановления принимается в целом. С согласия Совета Федерации допускается совмещение голосования по принятию поправок и рассматриваемых пунктов, частей проекта постановления при принятии их в целом. Если предложено внести несколько поправок в один и тот же пункт, одну и ту же часть проекта постановления, то по решению Совета Федерации вначале могут обсуждаться и голосоваться те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках. Если после обсуждения и голосования по поправкам пункт, часть проекта постановления при голосовании в целом отклоняются, то соответствующие пункт, часть исключаются из проекта постановления. При исключении одного или нескольких пунктов, одной или нескольких частей проект может быть снят с обсуждения и направлен на доработку в комитет (комиссию), внесший его на рассмотрение Совета Федерации. После принятия в целом всех пунктов, частей проводится голосование по принятию постановления в целом.

Все поправки к проекту постановления представляются в письменном виде не позднее срока, установленного Советом Федерации. Поправки подписываются инициаторами их принятия и должны содержать редакцию пунктов, частей или проекта постановления в целом. Совет Федерации может поручить рассмотрение поправок комитету (комитетам) либо специально образованной комиссии. Комитет, комиссия

Ш

после обсуждения этих поправок принимают или отклоняют их большинством голосов от числа членов комитета, комиссии и представляют членам Совета Федерации таблицу с обоснованными предложениями комитета, комиссии по принятию либо отклонению поправок. На голосование ставятся те поправки, принятие которых предложено комитетом, комиссией. Если комитет, комиссия предложили отклонить поправку, то она ставится на голосование только в том случае, если на ее принятии настаивает инициатор поправки. Поправки, внесенные несвоевременно, не подписанные и не содержащие редакцию пунктов, частей проекта постановления, Советом Федерации не рассматриваются.

Проекты правовых актов, вносимых на обсуждение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизу в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также должностными лицами Аппарата Совета Федерации, и в течение 24 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки. Правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы имеют следующие реквизиты:

Государственный герб Российской Федерации;

вид акта (постановление, заявление, обращение);

официальное наименование палат — Совет Федерации или Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

заголовок (там, где он имеется);

подпись лица, официально уполномоченного подписывать соответствующий акт;

место и дата принятия акта;

номер акта.

Выводы и предложения

1. Федеральное Собрание РФ ведет активную законодательную деятельность, что подтверждается внушительными количественными показателями. Однако ее качество, пожалуй, нельзя признать соответствующим современным требо-

Щ

Lid

ваниям. Законодательный процесс громоздок, дорогостоящ излишне политизирован. В связи с этим принимается немало законов по малозначащим вопросам, па вопросам, которые целесообразно регулировать постановлениями правительства, другими правовыми актами. Нередко принимаются законы, введение которых откладывается на неопределенное время. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, содержащий 307 статей и подписанный Президентом РФ 31 июня 1998 г., не может применяться на практике из-за отсутствия закона о порядке его введения48.

Практикуются переносы сроков введения некоторых федеральных законов. Одно из подтверждений этому — Федеральный закон № 116-ФЗ «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам». Он был принят Государственной Думой 2 июля 1998 г., подписан Президентом РФ через двадцать дней с расчетом на введение через шесть месяцев. Однако 13 января 1999 г. Государственная Дума приняла сразу в трех чтениях федеральный закон, которым отсрочено введение Федерального закона № 116-ФЗ на один год.

В то же время в течение пяти лет функционирования Федерального Собрания не принимаются многие законодательные акты, принятие которых требует Конституция Российской Федерации. Особо тревожно, что до настоящего времени не приняты законы о гербе, гимне и флаге Российской Федерации, что нет законов, направленных на укрепление федеративных отношений, взаимоотношений между участниками законодательного процесса, о российском парламенте и Президенте России, о порядке подготовки, подписания и опубликования федеральных законов. Отсутствие одинакового понимания роли и значимости отдельных законов является постоянной питательной средой для столкновений между палатами Федерального Собрания, между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Постоянно возникающие между ними конфликтные ситуации снижают их авторитет в глазах общественности. Участие Конституционного Суда РФ в разрешении этих конфликтов не всегда способствует снижению напряженности между ними.

48 В первом чтении Бюджетный кодекс был принят 13 июня 1997 г Видимо, за более чем годовой период можно было бы продумать меры по его введению в действие

U5

Попытки осуществлять законопроектную работу на плановых началах не дают должных результатов. Примерные программы законопроектных работ, как правило, не выполняются. Информируя депутатов о результатах осенней (1998 г.) сессии Государственной Думы, первый заместитель Председателя Государственной Думы В.А. Рыжков сообщил: «Фактически наш с вами КПД — всего-навсего лишь 35 процентов. 35 процентов из законов, которые мы принимаем, сразу доходит до подписи Президента, 65 процентов — законодательный брак, который мы с вами потом пытаемся поправить в согласительных комиссиях, в специальных комиссиях, другими процедурами. Это не может нас не огорчать, не настораживать»49. По мнению В.А. Рыжкова, депутаты «физически могут рассматривать по 400—500 законопроектов за сессию»50. Такие цифры говорят о «валовом» подходе к законодательной работе.

На наш взгляд, кардинальное улучшение законодательной деятельности в рамках существующих процедур вряд ли возможнкШЗля этого необходим принципиально новый подход, и прежде всего создание специального государственного органа, предназначенного для осуществления законопро-ектной работы. Таким органом мог бы стать Государственный законодательный Комитет Российской Федерации, созданный Федеральным Собранием РФ и ему подотчетный. Его функционирование позволит на государственном уровне под непосредственным контролем парламента наладить разработку законопроектов, сократить количество чтений как минимум до двух, осуществить иные функции, направленные на повышение эффективности законодательного про-цессгуЗто, в конечном счете, будет способствовать повышению роли законодательного регулирования жизни общества и деятельности Российского государства. Проект федерального закона о Государственном законодательном комитете Российской Федерации прилагается к настоящей книге.

49 Государственная Дума Стенограмма заседаний Бюллетень № 228 (370) 13 января 1999 года Издание Государственной Думы М , 1999, с 16

50 Там же